A democracia direta suíça em números: iniciativas, referendos, dinheiro e minorias

A Suíça realiza mais votações populares nacionais do que qualquer outro país, e a sua experiência constitui a principal base empírica dos argumentos a favor e contra a democracia direta. Este estudo analisa o que revelam 178 anos de votações federais. As iniciativas populares — alterações constitucionais propostas por cidadãos — quase sempre fracassam: das 244 submetidas a votação até setembro de 2026, 26 foram aprovadas, uma taxa de sucesso de cerca de 11%. Ainda assim, o instrumento influencia indiretamente as políticas públicas, por meio de contrapropostas, retiradas negociadas e da ameaça de uma votação. O referendo facultativo, pelo qual 50.000 cidadãos podem forçar uma votação sobre uma lei, é utilizado contra apenas uma pequena parcela da legislação, mas rejeita uma minoria substancial das leis que visa. Estudos econométricos sobre cantões e municípios associam referendos fiscais mais fortes a menores despesas e dívidas. O histórico relativo às minorias é mais preocupante: a proibição dos minaretes de 2009, a iniciativa de expulsão de 2010, a votação de 2014 contra a «imigração em massa» e a proibição de cobrir o rosto de 2021 foram todas aprovadas; além disso, pesquisas sobre votações municipais de naturalização constataram discriminação evidente com base na origem nacional, que diminuiu quando conselhos eleitos assumiram as decisões. A comparação com os estados dos EUA sugere que os pormenores institucionais — quem pode convocar votações, como os tribunais analisam os resultados e qual é a importância do dinheiro de campanha — explicam tanto quanto o próprio princípio da democracia direta.

Principais conclusões

• As iniciativas raramente são aprovadas. Das 244 iniciativas populares federais submetidas a votação entre 1893 e 27 de setembro de 2026, 26 foram aprovadas (cerca de 11%). A média de votos «Sim» foi de 35%. Catorze das 26 iniciativas bem-sucedidas ocorreram no século XXI.
• Os referendos muitas vezes são aprovados. Dos 244 referendos obrigatórios e contrapropostas diretas, 178 foram aprovados (cerca de 73%). Dos 218 referendos facultativos, a lei contestada foi mantida em 127 casos (58%) — portanto, os eleitores rejeitaram cerca de duas em cada cinco leis que os opositores decidiram contestar.
• A dupla maioria tem efeitos concretos. Nove propostas desde 1955 obtiveram a maioria popular, mas foram rejeitadas pelos cantões, incluindo a iniciativa Empresas Responsáveis de 2020 (50,73% de votos «Sim», 8,5 dos 23 votos cantonais) e a proposta de 1994 para facilitar a naturalização de jovens estrangeiros (52,84% de votos «Sim», 10 dos 23 cantões).
• A participação é moderada e varia conforme a questão. A participação média nos dias de votação, calculada com base nos dados do Swissvotes, foi de cerca de 40–45% entre as décadas de 1970 e 2010 e de 48,4% em 2024; votações de grande relevância elevam-na muito mais.
• Os referendos fiscais estão associados a despesas mais baixas. Feld e Matsusaka estimaram que os referendos orçamentais obrigatórios reduziram as despesas cantonais em 19% no cantão mediano (1980–1998); Feld e Kirchgässner constataram efeitos moderadores sobre as despesas, as receitas e, a nível local, a dívida.
• Os direitos das minorias constituem a objeção mais forte. Várias iniciativas dirigidas contra muçulmanos ou estrangeiros foram aprovadas. Quando a naturalização era decidida por votação popular, os candidatos da (antiga) Jugoslávia e da Turquia recebiam cerca de 40% mais votos «Não» do que candidatos semelhantes da Europa setentrional e ocidental; as taxas de naturalização aumentaram cerca de 60% quando os conselhos eleitos assumiram as decisões.
• A aplicação pode atenuar os resultados. O Parlamento aplicou a iniciativa de imigração de 2014 sem as quotas exigidas pelo seu texto, recorrendo, em vez disso, à obrigação de comunicar vagas de emprego nas profissões com elevado desemprego.

Pergunta de pesquisa e âmbito

A pergunta é: quais são os resultados mensuráveis da democracia direta federal suíça — participação, sucesso das iniciativas e dos referendos, efeitos sobre as políticas públicas e as finanças públicas, e efeitos sobre as minorias — e como se comparam com a democracia direta nos estados dos EUA? O estudo se concentra nas votações federais, recorrendo a evidências cantonais e municipais quando a literatura de pesquisa o faz (efeitos fiscais e naturalização). Não abrange a Landsgemeinde, a assembleia ao ar livre ainda utilizada em Glarus e Appenzell Innerrhoden, que o atlas trata separadamente.

Contexto

Os instrumentos

A democracia direta suíça desenvolveu-se por etapas. A constituição federal de 1848 exigia um referendo obrigatório sobre emendas constitucionais; atualmente, ele também se aplica à adesão a certas organizações internacionais. O referendo facultativo surgiu em 1874: se 50,000 eleitores habilitados assinarem no prazo de 100 dias, uma lei aprovada pelo parlamento é submetida a votação popular. A iniciativa popular para revisão parcial da constituição surgiu em 1891: 100,000 assinaturas recolhidas no prazo de 18 meses obrigam à realização de uma votação sobre uma emenda redigida por cidadãos. As iniciativas e os referendos obrigatórios exigem uma dupla maioria — dos eleitores em âmbito nacional e dos cantões (com seis «meio-cantões» contando pela metade) —, enquanto os referendos facultativos exigem apenas uma maioria popular. O parlamento pode apresentar uma contraproposta direta a uma iniciativa; nesse caso, os eleitores escolhem entre as duas e respondem a uma pergunta de desempate, ou pode aprovar uma contraproposta indireta no plano legislativo, o que pode levar os proponentes a retirar a iniciativa.

A Chancelaria Federal verifica os títulos, conta as assinaturas e declara uma iniciativa válida se 100,000 assinaturas válidas tiverem sido recolhidas no prazo de 18 meses. As votações federais são realizadas até quatro vezes por ano, em domingos predeterminados, geralmente reunindo várias questões.

Dados

Este estudo utiliza o conjunto de dados Swissvotes, mantido pela Année Politique Suisse da Universidade de Berna, que registra todas as votações federais desde 1848, incluindo resultados, votações cantonais, participação eleitoral e posições oficiais. Os editores calcularam as contagens para as votações realizadas até 27 September 2026; as quatro questões previstas para 29 November 2026 foram excluídas. As contagens coincidem com os totais publicados pelo Escritório Federal de Estatística para junho de 2026 (242 iniciativas, 26 aprovadas), uma vez acrescentadas as duas iniciativas submetidas a votação em setembro de 2026.

Método e fontes

Os resultados quantitativos sobre os desfechos das votações foram calculados a partir do Swissvotes e verificados em relação aos resumos oficiais. Os efeitos sobre as políticas públicas, as finanças e as minorias são extraídos de estudos econométricos revisados por pares; apresentamos seus métodos e ressalvas. A comparação com os estados dos EUA baseia-se na literatura comparativa, e não em novos dados, pois os dados sobre medidas submetidas a votação nos estados dos EUA não são compilados segundo o mesmo padrão. Aplicam-se três limitações. Primeiro, os resultados das votações não são resultados de políticas públicas: uma iniciativa pode fracassar e, ainda assim, alterar as políticas públicas. Segundo, muitas das evidências fiscais são cantonais e datam das décadas de 1980–1990. Terceiro, as afirmações causais sobre a democracia direta enfrentam o problema de que os cantões com mais democracia direta podem diferir em cultura e história.

Constatação 1: quem vota e com que frequência

A participação eleitoral é a primeira objeção levantada pelos críticos. A participação média por dia de votação, calculada a partir do Swissvotes, foi:

A queda na década de 1970 reflete, em parte, o alargamento do eleitorado quando as mulheres conquistaram o direito de voto federal: os homens rejeitaram o sufrágio feminino em 1959 (33.08% de votos Sim) e aprovaram-no em 7 de fevereiro de 1971 (65.73% de votos Sim). As médias ocultam grandes oscilações. A iniciativa «Empresas responsáveis» de 2020 obteve 47.04%; a iniciativa sobre a enfermagem de 2021, 65.31%; as votações de março de 2026 sobre o numerário e as taxas de radiodifusão pública, cerca de 55–56%; e a iniciativa sobre a neutralidade de setembro de 2026, 47.06%. Como as votações são frequentes, uma grande proporção de cidadãos vota seletivamente: a participação em várias votações é muito superior à participação numa única votação, embora esse valor acumulado não conste dos dados da Swissvotes e não seja estimado aqui.

Constatação 2: iniciativas — um instrumento que raramente vence, mas muitas vezes tem impacto

Taxas de aprovação ao longo do tempo

A primeira iniciativa de sempre a ser aprovada, em 1893, proibiu o abate sem atordoamento prévio — uma medida amplamente entendida, na época, como dirigida contra o abate ritual judaico. Outros êxitos iniciais introduziram a representação proporcional para o Conselho Nacional (1918) e proibiram o absinto (1908). Nenhuma iniciativa foi aprovada entre 1949 e 1982. O aumento do recurso a este instrumento desde a década de 1970 — mais de 40 por década — foi acompanhado por um aumento modesto da taxa de aprovação: 14 das 26 iniciativas aprovadas foram submetidas a votação no século XXI, incluindo a iniciativa «contra os salários abusivos» de 2013 (67.96% de votos Sim, em todos os cantões), a iniciativa sobre a enfermagem de 2021 (60.98%) e a iniciativa de março de 2024 a favor do pagamento de uma 13.ª mensalidade da pensão de velhice (58.25%).

Por que uma baixa taxa de aprovação não significa pouco impacto

As iniciativas têm impacto por vários canais além da vitória. O Parlamento pode apresentar uma contraproposta: das 43 contrapropostas diretas submetidas a votação, 27 foram aprovadas, muitas vezes em detrimento da iniciativa original. As contrapropostas indiretas ao nível legislativo levam muitos comités a retirar as suas iniciativas; por exemplo, as regras federais de 2021 sobre a transparência do financiamento político foram aprovadas como contraproposta indireta a uma iniciativa sobre transparência. Mesmo uma iniciativa derrotada pode influenciar a agenda, e os partidos usam iniciativas para mobilizar apoiantes antes das eleições. Estes canais são difíceis de quantificar, razão pela qual a taxa de aprovação de 11% subestima a influência do instrumento.

A dupla maioria e os cantões

Como os cantões pequenos, na sua maioria rurais, têm o mesmo peso que os grandes cantões urbanos, a maioria cantonal funciona como um travão conservador. Entre as propostas que obtiveram maioria popular, mas não foram aprovadas pelos cantões, contam-se:

O inverso também ocorre: a iniciativa de 2002 «contra os abusos da legislação sobre asilo» obteve a maioria dos cantões, mas perdeu a votação popular por 49.91% a 50.09%. O requisito cantonal tem, portanto, maior importância nas votações apertadas, nas quais favorece sistematicamente as preferências dos cantões menores.

Constatação 3: referendos — vetos à legislação

O referendo facultativo é o instrumento que o parlamento mais antecipa. Apenas cerca de 6% das propostas legislativas foram contestadas por referendo durante o século XX, segundo o resumo da Swissinfo, mas, quando um referendo é convocado, o resultado é incerto: dos 218 referendos facultativos submetidos a votação até setembro de 2026, 127 mantiveram a lei e 91 a rejeitaram. Desde 2000, a lei foi mantida em 59 dos 81 casos. Entre as derrotas recentes estão a expansão das autoestradas e duas alterações à legislação sobre arrendamento em novembro de 2024, e a reforma da previdência profissional em setembro de 2024; a Lei do e-ID de 2025 foi aprovada por 50.39%. Há muito tempo, cientistas políticos argumentam que essa ameaça de veto leva o parlamento a formar coligações amplas e inclusivas — o caráter de «consenso» do governo suíço — porque qualquer grupo numeroso capaz de recolher 50,000 assinaturas pode ameaçar uma lei.

Os referendos obrigatórios são aprovados com maior frequência: dos 244 referendos obrigatórios e contrapropostas diretas, 178 foram aceites. Neste caso, os proponentes são o governo e o parlamento, que normalmente propõem apenas alterações com amplo apoio.

Constatação 4: efeitos sobre as políticas públicas e as finanças públicas

Referendos fiscais e despesas

As evidências suíças mais conhecidas dizem respeito às finanças públicas. Feld e Kirchgässner (2001), com base em dados dos 26 cantões de 1986 a 1997 e de 134 municípios em 1990, concluíram que os referendos obrigatórios sobre questões fiscais têm um efeito moderador sobre as despesas e as receitas e, no nível local, também sobre a dívida pública. Feld e Matsusaka (2003), com um painel cantonal para 1980–1998, estimaram que os referendos orçamentais obrigatórios sobre novas despesas reduziram as despesas governamentais em 19% no cantão mediano, após o controlo de fatores demográficos e outros determinantes. O livro de Kirchgässner, Feld e Savioz, de 1999, reuniu essas conclusões sob o título Die direkte Demokratie: modern, erfolgreich, entwicklungs- und exportfähig («A democracia direta: moderna, bem-sucedida, capaz de se desenvolver e de ser exportada»).

Como interpretar os resultados fiscais

Esses estudos são frequentemente citados como evidência de que a democracia direta «funciona». Três ressalvas atenuam essa interpretação. Primeiro, despesas menores são boas ou más consoante a opinião de cada um sobre a dimensão adequada do governo; os estudos mostram que os referendos fiscais aproximam os resultados daquilo que os eleitores aprovam, não que as políticas resultantes sejam melhores. Segundo, as evidências consistem sobretudo em variações transversais ou em painel entre cantões, que diferem de muitas maneiras; os autores utilizam variáveis de controlo, mas as diferenças históricas e culturais não podem ser eliminadas por completo. Terceiro, as conclusões dizem respeito aos referendos fiscais, uma instituição específica, e não à iniciativa ou à democracia direta em geral. A revisão da literatura dos EUA e da Suíça feita por Matsusaka resume a «visão emergente» de que a democracia direta «parece frequentemente melhorar o desempenho do governo», ao mesmo tempo que observa que muitas questões continuam sem resposta.

Constatação 5: direitos das minorias

Iniciativas dirigidas contra minorias

Várias iniciativas aprovadas tiveram como alvo minorias religiosas ou nacionais:

A iniciativa sobre os minaretes foi lançada pelo «Egerkinger Komitee», formado por figuras do Partido Popular Suíço (SVP) e da União Democrática Federal, e reuniu 113,540 assinaturas. O Conselho Federal e o parlamento opuseram-se a ela; o Conselho Nacional votou contra por 132 a 51. A iniciativa foi aprovada, acrescentando à Constituição a proibição da construção de minaretes; havia quatro minaretes na época, que não foram afetados. Duas contestações no Tribunal Europeu dos Direitos Humanos não foram admitidas: em 28 de junho de 2011, o Tribunal declarou inadmissíveis Ouardiri v. Switzerland (no. 65840/09) e Ligue des musulmans de Suisse and Others v. Switzerland (no. 66274/09), porque os requerentes não alegaram que a proibição tivesse sido aplicada a eles ou tivesse tido qualquer efeito prático sobre eles e, portanto, não eram vítimas nos termos do artigo 34.º da Convenção. A iniciativa de 2014 exigia quotas e limites à imigração, bem como a renegociação de tratados conflitantes no prazo de três anos; na votação final, em 16 de dezembro de 2016, o parlamento adotou, em vez disso, a obrigação de os empregadores em profissões com elevado desemprego comunicarem vagas aos serviços de emprego — aplicada a partir de 1.º de julho de 2018 às profissões com desemprego superior a 8% e, a partir de janeiro de 2020, às com desemprego superior a 5% — sem quotas.

Ao mesmo tempo, muitas propostas hostis às minorias fracassaram: a reforma da naturalização de jovens estrangeiros de 1994 foi derrotada apenas nos cantões, a iniciativa de asilo de 2002 perdeu por uma margem estreita e a iniciativa de «sustentabilidade» de junho de 2026, destinada a limitar a população residente, foi rejeitada, com 45.21% de votos favoráveis. Frey e Goette (1998), em resposta a evidências dos Estados Unidos, argumentaram que as votações federais, cantonais e da cidade de Zurique sobre questões de direitos civis haviam, em conjunto, protegido os direitos das minorias, em vez de os desgastar. O histórico é misto, e não uniformemente hostil.

Naturalização por votação popular

As evidências mais contundentes provêm de decisões municipais sobre naturalização, que até os anos 2000 eram tomadas por referendo sobre requerentes individuais em alguns municípios suíços. Hainmueller e Hangartner (2013), usando as descrições oficiais dos requerentes disponibilizadas aos eleitores, concluíram que o país de origem determinava o sucesso mais do que qualquer outra característica, incluindo competências linguísticas, integração e qualificações econômicas: a proporção média de votos «não» era cerca de 40% maior para requerentes da (antiga) Iugoslávia e da Turquia do que para requerentes observavelmente semelhantes de países mais ricos do norte e do oeste da Europa. Em um estudo de acompanhamento de cerca de 1,400 municípios entre 1991 e 2009, eles aproveitaram decisões do Tribunal Federal que obrigaram os municípios a transferir essas decisões para conselhos eleitos e constataram que as taxas de naturalização aumentaram cerca de 60% quando a decisão passou dos cidadãos para os políticos. O aumento foi maior entre grupos mais marginalizados e em áreas mais xenófobas, o que é compatível com a explicação de que os conselhos precisam justificar as rejeições e estão sujeitos a revisão judicial, ao passo que os eleitores anônimos não estão.

Constatação 6: comparação com os estados dos EUA

Os estados dos EUA oferecem a principal comparação. Dakota do Sul adotou a iniciativa e o referendo em todo o estado em 1898, e Oregon usou a iniciativa pela primeira vez em 1904; hoje, cerca de metade dos estados tem alguma forma de iniciativa cidadã ou referendo popular, mas não há iniciativa nacional. Diferenças institucionais fundamentais moldam os resultados:

Quanto às minorias, Gamble (1997) analisou três décadas de iniciativas e referendos sobre direitos civis nos EUA, em cinco áreas, e concluiu que os eleitores aprovaram mais de três quartos das medidas que restringiam os direitos civis, enquanto aprovaram apenas cerca de um terço de todas as iniciativas e referendos. Hajnal, Gerber e Louch (2002), ao estudar proposições da Califórnia desde 1978, constataram que as minorias raciais e étnicas perderam regularmente nas poucas proposições direcionadas a grupos raciais — menos de 5% do total —, mas estiveram do lado vencedor na maioria das proposições em geral. For the Many or the Few (2004), de Matsusaka, argumentou, com base em dados dos estados dos EUA, que a iniciativa geralmente aproxima a política fiscal das preferências da maioria, e não de interesses restritos. Em conjunto, as evidências dos EUA sugerem que o controle judicial nos Estados Unidos corrige algumas das ameaças mais diretas aos direitos das minorias, que, no nível federal suíço, são contidas sobretudo pelo parlamento, pela maioria cantonal e pelo direito internacional.

O que as evidências não mostram

• Não mostram que a democracia direta produza, em geral, políticas melhores. Os estudos fiscais mostram gastos e dívida menores onde os referendos fiscais são mais fortes; determinar se isso é melhor envolve um juízo de valor.
• Não mostram que a baixa taxa de aprovação das iniciativas signifique pouca influência. As contrapropostas, retiradas e negociações antecipatórias são fundamentais, mas não são captadas pelas taxas de aprovação.
• Não mostram que os eleitores suíços sejam sistematicamente hostis às minorias. Algumas iniciativas direcionadas a minorias foram aprovadas e outras rejeitadas; os estudos sobre naturalização dizem respeito a decisões individuais de eleitores municipais, um contexto diferente das votações federais sobre regras gerais.
• Não estabelecem a causalidade de forma inequívoca. As comparações cantonais não conseguem separar totalmente as instituições da cultura e da história.
• Não mostram como o dinheiro das campanhas molda os resultados. As regras de divulgação só entraram em vigor em outubro de 2022, portanto os dados sistemáticos sobre gastos de campanha são recentes.

Implicações para o desenho institucional

1. Os limiares e os prazos importam mais do que o princípio. Limiares baixos de assinaturas facilitam a convocação de vetos e incentivam amplas coalizões parlamentares; limiares altos enfraqueceriam o efeito de «consenso».
2. As contrapropostas melhoram os resultados. A possibilidade de o parlamento propor uma alternativa transforma uma votação do tipo tudo ou nada em uma negociação e explica muitas retiradas.
3. Proteja os direitos individuais contra decisões por plebiscito. A mudança, nos municípios suíços, de votações populares para decisões de conselhos sobre naturalização, com fundamentação e controle judicial, reduziu acentuadamente a discriminação. Decisões sobre indivíduos não são adequadas a votações anônimas por maioria.
4. Atribua aos tribunais ou aos tratados um papel no controle de medidas que visam minorias. A falta de controle constitucional das leis federais na Suíça deixa o direito internacional e a legislação de implementação como principais salvaguardas, como mostra o caso de 2014.
5. Torne transparente o financiamento de campanha. As regras de divulgação em vigor desde 2022 são um mínimo; os dados de gastos devem ser analisados votação por votação.
6. Conte com a política de implementação. Iniciativas redigidas como princípios constitucionais deixam margem para que o parlamento as interprete; os responsáveis pelo desenho institucional devem decidir de antemão até que ponto essa discricionariedade deve ir.

Questões em aberto

• Qual é a dimensão do efeito indireto das iniciativas por meio de contrapropostas e retiradas, quando medido sistematicamente?
• Votações frequentes produzem eleitorados mais bem informados ou fatigados — e qual é a participação acumulada ao longo de várias votações?
• Um tribunal constitucional federal melhoraria a proteção das minorias ou enfraqueceria a soberania popular de maneiras que os eleitores rejeitariam?
• Os efeitos fiscais identificados para as décadas de 1980 e 1990 persistem após o freio da dívida federal e as regras fiscais cantonais?
• Como a divulgação do financiamento de campanha mudará as campanhas e os resultados?
• Que lições podem ser aplicadas a países sem o federalismo, a pequena dimensão e a tradição de consenso da Suíça?

Fontes

1. Swissvotes / Année Politique Suisse, Universidade de Berna. Swissvotes dataset of federal popular votes since 1848 (dados descarregados em outubro de 2026; contagens calculadas pelos editores).
2. Swissvotes. Vote 547: Volksinitiative «Gegen den Bau von Minaretten» (29 November 2009).
3. Chancelaria Federal Suíça. Volksinitiativen (procedimento e requisitos de assinaturas).
4. Swissinfo. How Swiss direct democracy works.
5. Feld, L. P. & Kirchgässner, G. (2001). The political economy of direct legislation: direct democracy and local decision-making. Economic Policy 16(33), 329–367.
6. Feld, L. P. & Matsusaka, J. G. (2003). Budget referendums and government spending: evidence from Swiss cantons00140-8). Journal of Public Economics 87(12), 2703–2724.
7. Kirchgässner, G., Feld, L. P. & Savioz, M. R. (1999). Die direkte Demokratie: modern, erfolgreich, entwicklungs- und exportfähig. Basileia: Helbing & Lichtenhahn; Munique: Vahlen. ISBN 3719018377.
8. Matsusaka, J. G. (2005). Direct democracy works. Journal of Economic Perspectives 19(2), 185–206.
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