数字で見るスイスの直接民主制：イニシアティブ、レファレンダム、資金、マイノリティ

スイスは、他のどの国よりも多くの国民投票を実施しており、その経験は直接民主制をめぐる賛否双方の議論における主要な証拠基盤となっている。本稿では、178年間にわたる連邦レベルの投票が示すものを検討する。市民が提案する憲法改正である国民発議は、ほとんどの場合、否決される。2026年9月までに投票に付された244件のうち、可決されたのは26件で、成功率は約11%だった。それでも、この制度は対案、交渉による撤回、投票に付される可能性を通じて、間接的に政策を形づくっている。5万人の市民が法律の是非を問う投票を強制できる任意レファレンダムは、立法のうちごく一部に対してしか行使されないものの、対象となった法律のかなりの割合を否決する。州および自治体を対象とした計量経済学的研究では、財政レファレンダムの制度が強いほど、歳出と債務が少ないことが示されている。マイノリティに関する実績は、より憂慮すべきものだ。2009年のミナレット建設禁止、2010年の国外退去に関する発議、2014年の「大量移民」反対投票、2021年の顔を覆う衣服の禁止は、いずれも可決された。また、自治体の帰化投票に関する研究では、国籍による明白な差別が確認され、選挙で選ばれた議会が決定権を引き継ぐと、その差別は減少した。米国の州との比較からは、投票を発動できる主体、裁判所による結果の審査、選挙運動資金の影響力といった制度の細部が、直接民主制そのものの原理と同じ程度に重要であることが示唆される。

主な知見

• 発議が可決されることはまれである。 1893年から2026年9月27日までに投票に付された連邦レベルの国民発議244件のうち、可決されたのは26件（約11%）だった。賛成票の平均割合は35%だった。可決された26件のうち14件は21世紀に入ってからのものだった。
• レファレンダムでは可決が多い。 義務的レファレンダムと直接対案244件のうち、178件（約73%）が可決された。任意レファレンダム218件のうち、対象となった法律が維持されたのは127件（58%）だった。つまり、有権者は反対派が異議を申し立てることを選んだ法律のおよそ5件に2件を否決した。
• 二重多数要件は決定的に作用する。 1955年以降、9件の提案が国民投票では過半数の賛成を得たものの、州の承認を得られず否決された。その中には、2020年の「責任ある企業イニシアティブ」（賛成50.73%、23州票中8.5州票）と、1994年の若年外国人の帰化要件緩和案（賛成52.84%、23州票中10州票）が含まれる。
• 投票率は中程度で、争点によって変動する。 Swissvotesのデータから算出した投票日ごとの平均投票率は、1970年代から2010年代にかけて約40～45%で、2024年には48.4%だった。注目度の高い投票では、投票率ははるかに高くなる。
• 財政レファレンダムは歳出の削減と関連している。 FeldとMatsusakaは、義務的な予算レファレンダムにより、中央値の州の歳出が19%減少したと推計した（1980～1998年）。FeldとKirchgässnerは、歳出と歳入、さらに自治体レベルでは債務に対する抑制効果を明らかにした。
• マイノリティの権利が最も強い反論となる。 イスラム教徒や外国人を標的とする複数の発議が可決された。帰化が住民投票で決められていた地域では、（旧）ユーゴスラビアおよびトルコ出身の申請者は、北欧・西欧出身の同等の申請者より約40%多くの「反対」票に直面した。選挙で選ばれた議会が決定権を引き継ぐと、帰化率は約60%上昇した。
• 実施段階で結果が緩和されることもある。 議会は2014年の移民に関する発議を、本文が求めていた割当制を導入せずに実施し、代わりに失業率の高い職種について求人の届出を義務づけた。

研究課題と対象範囲

問われているのは、スイス連邦の直接民主制がもたらす測定可能な成果――投票参加、イニシアチブとレファレンダムの成立状況、政策と公財政への影響、少数派への影響――は何か、また米国の州における直接民主制と比べてどう異なるかである。本研究は連邦レベルの投票に焦点を当て、研究文献が扱う場合には州および自治体レベルの証拠も参照する（財政への影響と帰化）。グラールス州とアッペンツェル・インナーローデン州で今も用いられている野外集会、ラントsgemeindeは対象外であり、本アトラスでは別途扱う。

背景

制度

スイスの直接民主制は段階的に発展した。1848年の連邦憲法は、憲法改正に対する義務的レファレンダムを定めた。現在では、特定の国際機関への加盟にも適用される。任意レファレンダムは1874年に導入された。有権者の資格を持つ5万人が100日以内に署名すると、議会で可決された法律が国民投票に付される。憲法の部分改正を求める国民イニシアチブは1891年に導入された。18か月以内に集められた10万人分の署名により、市民が起草した改正案が投票に付される。イニシアチブと義務的レファレンダムには、全国の有権者の過半数と州の過半数による二重過半数が必要である（「半州」6州はそれぞれ0.5州として数える）。一方、任意レファレンダムでは有権者の過半数のみが必要となる。議会はイニシアチブに対する直接対案を提出でき、その場合、有権者は両案のいずれかを選び、決着をつけるための質問にも回答する。また、法律のレベルで間接対案を可決することもでき、これにより提案者がイニシアチブを取り下げる場合がある。

連邦官房はタイトルを審査し、署名を集計する。18か月以内に有効な署名が10万人分集まった場合、イニシアチブを有効と宣言する。連邦レベルの投票は、年に最大4回、決まった日曜日に実施され、通常は複数の設問が同時に付される。

データ

本研究は、ベルン大学のAnnée Politique Suisseが管理するSwissvotesデータセットを使用する。同データセットには、1848年以降のすべての連邦レベルの投票について、結果、州ごとの投票結果、投票率、公式見解が記録されている。集計は、2026年9月27日までの投票を対象に編集者が行った。2026年11月29日に予定されている4つの設問は除外している。2026年9月に投票された2件のイニシアチブを加えると、集計値は連邦統計局が2026年6月時点で公表した総数（イニシアチブ242件、可決26件）と一致する。

方法と情報源

投票結果に関する定量的知見はSwissvotesを用いて算出し、公式の概要資料と照合した。政策、財政、少数派への影響については、査読済みの計量経済学研究を参照し、その研究設計と留保事項を報告する。米国の州との比較は、州の住民投票措置に関するデータが同じ基準で集計されていないため、新たなデータではなく比較研究文献に基づく。留意すべき点は3つある。第一に、投票結果は政策上の成果と同じではない。イニシアチブは否決されても、政策を変えることがある。第二に、財政に関する証拠の多くは州レベルのもので、1980～1990年代のデータに基づいている。第三に、直接民主制の因果効果を主張する際には、直接民主制の度合いが高い州は、文化や歴史においても異なる可能性があるという問題がある。

知見1：誰がどのくらいの頻度で投票するか

批判者が最初に提起する異論は投票率である。Swissvotesから算出した、投票日ごとの平均投票率は次のとおりである:

1970年代の低下は、女性が連邦レベルの投票権を獲得し、有権者が拡大したことを一因としている。男性は1959年に女性参政権を否決し（賛成33.08%）、1971年2月7日に承認した（賛成65.73%）。平均値は大きな変動を覆い隠している。2020年の「責任ある企業」イニシアチブの投票率は47.04%、2021年の看護イニシアチブは65.31%、2026年3月の現金と公共放送受信料に関する投票は約55～56%、2026年9月の中立性イニシアチブは47.06%だった。投票の頻度が高いため、多くの市民は投票を選択的に行う。複数回の投票を通じた参加率は個々の投票の投票率より大幅に高いが、この累積値はSwissvotesのデータに含まれておらず、ここでは推計していない。

所見2：イニシアチブ――成立することはまれだが、しばしば重要な役割を果たす手段

時系列でみた成立率

1893年に初めて可決されたイニシアチブは、事前に気絶処理を行わない屠畜を禁止するもので、当時、ユダヤ教の儀式的屠畜を標的とした措置と広く理解されていた。その後の初期の成功例には、国民議会の比例代表制導入（1918年）とアブサンの禁止（1908年）がある。1949年から1982年まで、イニシアチブは一件も可決されなかった。1970年代以降の利用増加（10年あたり40件超）に伴い、成立数も緩やかに増えている。可決された26件のうち14件は21世紀に投票に付され、その中には2013年の経営幹部報酬に関する「ぼったくり」イニシアチブ（賛成67.96%、全州で可決）、2021年の看護イニシアチブ（60.98%）、2024年3月の老齢年金を年13回支給するイニシアチブ（58.25%）が含まれる。

成立率が低くても影響力が小さいとは限らない理由

イニシアチブは、可決されること以外にも複数の経路を通じて作用する。議会は対案を提示できる。直接対案のうち投票に付された43件では、27件が可決され、多くの場合、元のイニシアチブに反対する形で支持された。法律レベルの間接対案を受けて、多くの委員会がイニシアチブを取り下げている。たとえば、政治資金の透明性に関する2021年の連邦規則は、透明性イニシアチブへの間接対案として採択された。否決されたイニシアチブであっても議題を動かす可能性があり、政党は選挙前の支持者動員にイニシアチブを活用する。こうした経路の定量化は難しく、そのため成立率11%ではこの制度の影響力を過小評価している。

二重多数制と州

小規模で主に農村部の州が大都市圏の大州と同等の重みを持つため、州の多数決は保守的な歯止めとして機能する。国民投票では過半数の賛成を得たものの、州の賛成多数を得られなかった提案には次のものがある。

逆の事例もある。2002年の「庇護法の濫用に反対する」イニシアチブは州の過半数を獲得したものの、国民投票では49.91%対50.09%で否決された。したがって、州の賛成要件が最も重要になるのは僅差の投票であり、そこでは小規模な州の選好が制度的に優遇される。

所見3：レファレンダム — 立法に対する拒否権

議会が最も先回りして考慮する制度は、任意レファレンダムである。Swissinfoのまとめによれば、20世紀にレファレンダムで異議が申し立てられた立法案は約6%にすぎないが、レファレンダムが実施されると結果は予測できない。2026年9月までに投票が行われた218件の任意レファレンダムのうち、127件では法律が支持され、91件では否決された。2000年以降、81件中59件で法律が支持されている。近年の否決例には、2024年11月の高速道路拡張と賃貸借法の2つの改正、ならびに2024年9月の職域年金改革がある。2025年の電子ID法は50.39%の賛成で可決された。政治学者は長年、この拒否権の脅威によって、議会は幅広く包摂的な連立へと向かうと論じてきた。これはスイス政府の「コンセンサス」的性格を生み出す。5万件の署名を集められる大規模な集団であれば、いずれも法律に異議を唱えることができるためである。

義務的レファレンダムのほうが承認されることが多い。義務的レファレンダムと直接対案の244件のうち、178件が承認された。ここで提案者となるのは政府と議会であり、通常は幅広い支持を得られる改正案のみを提案する。

所見4：政策と公的財政への影響

財政レファレンダムと歳出

スイスに関する最もよく知られたエビデンスは、公的財政に関するものである。Feld and Kirchgässner（2001）は、1986年から1997年までの26州、および1990年の134自治体のデータを用い、財政問題に関する義務的レファレンダムが歳出と歳入を抑制し、地方レベルでは公的債務も抑制する効果を持つと明らかにした。Feld and Matsusaka（2003）は、1980～1998年の州パネルデータを用い、人口統計上の要因その他の決定要因を統制したうえで、新規歳出に関する義務的予算レファレンダムによって、中央値の州の政府支出が19%減少したと推定した。Kirchgässner、Feld、Saviozの1999年の著書は、これらの知見をDie direkte Demokratie: modern, erfolgreich, entwicklungs- und exportfähig（「現代的で、成功し、発展・輸出が可能な直接民主主義」）という題名のもとにまとめた。

財政面の結果の読み方

これらの研究は、直接民主主義が「機能する」ことの証拠としてしばしば引用される。この解釈には、3つの留保が必要である。第一に、歳出の少なさが良いか悪いかは、政府の適切な規模についての見解による。研究が示しているのは、財政レファレンダムによって結果が有権者の承認する内容に近づくということであり、その結果生じる政策がより優れているということではない。第二に、エビデンスの大半は州間の横断的な差異またはパネルデータ上の差異に基づいており、州ごとに多くの点で違いがある。著者らは統制変数を用いているものの、歴史的・文化的な差異を完全に取り除くことはできない。第三に、知見の対象は特定の制度である財政レファレンダムであって、イニシアチブや直接民主主義全般ではない。Matsusakaによる米国とスイスの文献レビューは、多くの問いが未解決のままであることに言及しつつ、直接民主主義は「しばしば政府のパフォーマンスを改善するように見える」という「台頭しつつある見方」を要約している。

所見5：少数派の権利

少数派を標的とするイニシアチブ

可決されたイニシアチブのうち、宗教的または国民的少数派を標的としたものがいくつかある。

ミナレット建設禁止イニシアチブは、スイス国民党（SVP）と連邦民主同盟の関係者による「Egerkinger Komitee」が立ち上げ、113,540人分の署名を集めた。連邦参事会と議会は反対し、国民議会は賛成51、反対132で否決した。このイニシアチブは可決され、ミナレット建設の禁止が憲法に加えられた。当時存在した4基のミナレットには影響しなかった。欧州人権裁判所に提起された2件の申立ては、いずれも受理可能性の段階で退けられた。2011年6月28日、裁判所は、申立人らが禁止措置を自らに適用された、または自らに何らかの実際的な影響を及ぼしたと主張しておらず、したがって条約第34条にいう被害者ではないとして、Ouardiri v. Switzerland（no. 65840/09）およびLigue des musulmans de Suisse and Others v. Switzerland（no. 66274/09）を受理不能と宣言した。2014年のイニシアチブは、移民の割当枠と上限の設定、および抵触する条約の3年以内の再交渉を求めた。2016年12月16日の最終採決で、議会は代わりに、失業率の高い職種の雇用主に求人を職業安定所へ届け出る義務を採択した。この義務は、失業率が8%を超える職種には2018年7月1日から、5%を超える職種には2020年1月から適用されたが、割当枠は設けられなかった。

同時に、少数者に敵対的な提案の多くは否決されている。1994年の若年外国人向け帰化制度改革案は州の反対によってのみ否決され、2002年の難民庇護イニシアチブは僅差で否決された。また、居住人口の制限を目指した2026年6月の「持続可能性」イニシアチブは、賛成45.21%で否決された。Frey and Goette（1998）は、米国の事例から得られた証拠に応じて、スイス連邦、州、チューリヒ市の公民権問題に関する投票は、全体として少数者の権利を侵食するのではなく、保護してきたと論じた。その実績は一様に敵対的というより、入り交じったものだ。

住民投票による帰化

最も明確な証拠は、2000年代まで一部のスイスの自治体で、個々の申請者について住民投票によって決定されていた自治体レベルの帰化から得られる。Hainmueller and Hangartner（2013）は、有権者に渡されていた申請者の公式紹介資料を用い、出身国が、語学力、社会統合、経済的資格を含む他のどの特性よりも、帰化の成否を左右していたことを明らかにした。観察可能な特性が同程度で、より豊かな北欧・西欧諸国の出身である申請者と比べると、旧ユーゴスラビア諸国およびトルコ出身の申請者に対する平均反対票率は約40%高かった。1991年から2009年までの約1,400自治体を対象とした追跡研究では、連邦裁判所の判決によって自治体が決定権を選挙で選ばれた議会に移さざるを得なくなったことを利用し、市民ではなく政治家が決定するようになると、帰化率が約60%上昇したことを示した。より周縁化された集団や、より排外主義的な地域では上昇幅が大きかった。これは、議会は却下の理由を説明しなければならず、司法審査の対象にもなる一方、匿名の有権者にはその義務がないという説明と整合的である。

所見6：米国各州との比較

主な比較対象は米国の州である。サウスダコタ州は1898年に州全体でのイニシアチブとレファレンダムを採用し、オレゴン州は1904年に初めてイニシアチブを実施した。現在、約半数の州が何らかの形で市民イニシアチブまたは住民投票を導入しているが、国レベルのイニシアチブは存在しない。制度上の重要な違いが結果を左右する。

少数派について、Gamble（1997）は、米国における公民権に関するイニシアチブとレファレンダムの30年間を5つの分野で分析し、有権者は公民権を制限する措置の4分の3超を承認した一方、すべてのイニシアチブとレファレンダムでは約3分の1しか承認しなかったことを明らかにした。1978年以降のカリフォルニア州の住民提案を調査したHajnal、Gerber、Louch（2002）は、人種を標的とした住民提案は全体の5%未満と少数だったが、人種的・民族的少数派はその提案では繰り返し敗北した一方、住民提案全体の大半では勝者側にいたことを明らかにした。Matsusakaの『For the Many or the Few』（2004）は、米国の州データに基づき、イニシアチブは一般に、財政政策を狭い利害ではなく多数派の選好に近づけると論じた。総合すると、米国の証拠は、米国の司法審査が少数派の権利に対する最も直接的な脅威の一部を是正しており、それらの脅威はスイス連邦レベルでは主に議会、州の多数派、国際法によって抑制されていることを示唆する。

証拠からは示されないこと

• 直接民主制が一般により良い政策を生み出すことを示すものではない。財政に関する研究は、財政レファレンダムの影響力が強い地域では支出と債務が少ないことを示すが、それがより良いかどうかは価値判断である。
• イニシアチブの成功率が低いことが、影響力の弱さを意味するとは示していない。対案、撤回、先を見越した交渉は中心的な要素だが、勝率には反映されない。
• スイスの有権者が体系的に少数派に敵対していることを示していない。少数派を標的とした複数のイニシアチブが可決され、ほかは否決された。帰化に関する研究は、市町村の有権者による個別の決定を扱っており、一般的な規則をめぐる連邦レベルの投票とは異なる状況である。
• 因果関係を明確に立証してはいない。州間の比較では、制度と文化・歴史を完全に切り分けることはできない。
• 選挙運動資金が結果をどう左右するかを示していない。開示規則が施行されたのは2022年10月にすぎず、選挙運動支出に関する体系的なデータは最近のものに限られる。

制度設計への示唆

1. 原則よりも、基準値と時間的枠組みが重要である。署名の基準値が低いと拒否権を求めやすくなり、議会に幅広い連合が形成されやすくなる。基準値を高くすれば、「合意形成」の効果は弱まる。
2. 対案は結果を改善する。議会が代替案を提示できることで、二者択一の投票が交渉に転じ、多くの撤回が説明できる。
3. 個人の権利が人民投票による決定に委ねられないようにする。帰化について、スイスの自治体が住民投票から議会決定へ移行し、理由の提示と司法審査を導入したことで、差別は大幅に減少した。個人に関する決定は、匿名の多数決には適していない。
4. 少数派を標的とする措置の審査に、裁判所または条約の役割を持たせる。スイスでは連邦法に対する憲法審査がないため、2014年の事例が示すように、国際法とその実施法令が主な抑制手段となっている。
5. 選挙運動資金の透明性を確保する。2022年以降施行されている開示規則は最低限の措置であり、支出データは投票ごとに分析されるべきである。
6. 実施をめぐる政治を想定する。憲法上の原則として起草されたイニシアチブは、議会に解釈の余地を残す。制度設計者は、その裁量をどこまで認めるかを事前に決めるべきである。

未解決の問い

• 対案と撤回を通じたイニシアチブの間接的な効果は、体系的に測定するとどの程度か。
• 頻繁な投票は、有権者の情報に基づく判断を促すのか、それとも疲弊を招くのか。また、複数回の投票を通じた累積的な参加率はどの程度か。
• 連邦憲法裁判所は少数派の保護を強化するのか、それとも有権者が拒むような形で人民主権を弱めるのか。
• 1980年代と1990年代について確認された財政効果は、連邦債務ブレーキと州の財政規則の導入後も続いているのか。
• 選挙運動資金の開示は、選挙運動や結果をどのように変えるのか。
• スイスのような連邦制、小規模な国土、合意形成の伝統を持たない国に、どのような教訓が応用できるのか。

出典

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