Прямая демократия в Швейцарии в цифрах: инициативы, референдумы, деньги и меньшинства

Швейцария проводит больше общенациональных народных голосований, чем любая другая страна, и её опыт служит основным эмпирическим материалом в аргументах как за прямую демократию, так и против неё. В этом исследовании рассматривается, что показывают 178 лет федеральных голосований. Народные инициативы — предлагаемые гражданами поправки к конституции — почти всегда терпят неудачу: из 244 инициатив, вынесенных на голосование к сентябрю 2026 года, были приняты 26; доля успеха составляет около 11%. Однако этот инструмент косвенно влияет на политику — через контрпредложения, согласованный отзыв инициатив и угрозу проведения голосования. Факультативный референдум, с помощью которого 50 000 граждан могут потребовать голосования по закону, применяется лишь против небольшой доли законодательных актов, но отклоняет значительную часть законов, против которых он направлен. Эконометрические исследования кантонов и муниципалитетов связывают более сильные фискальные референдумы с меньшими расходами и долгом. Данные о положении меньшинств вызывают больше тревоги: запрет минаретов 2009 года, инициатива о высылке иностранцев 2010 года, голосование 2014 года против «массовой иммиграции» и запрет на закрывающую лицо одежду 2021 года были одобрены; кроме того, исследования муниципальных голосований по вопросам натурализации выявили явную дискриминацию по национальному происхождению, которая снизилась после того, как решения стали принимать избираемые советы. Сравнение с американскими штатами показывает, что институциональные особенности — кто может инициировать голосования, как суды рассматривают их результаты и насколько важны деньги на кампанию — объясняют не меньше, чем сам принцип прямой демократии.

Основные выводы

• Инициативы редко принимаются. Из 244 федеральных народных инициатив, вынесенных на голосование в период с 1893 года по 27 сентября 2026 года, были приняты 26 (около 11%). Средняя доля голосов «за» составила 35%. Четырнадцать из 26 успешных инициатив пришлись на XXI век.
• Референдумы часто завершаются успехом. Из 244 обязательных референдумов и прямых контрпредложений были приняты 178 (около 73%). На 127 из 218 факультативных референдумов оспариваемый закон был оставлен в силе (58%) — таким образом, из законов, которые противники решили оспорить, избиратели отменили примерно два из пяти.
• Требование двойного большинства имеет значение. С 1955 года девять предложений получили большинство голосов избирателей, но не были приняты из-за голосования кантонов. Среди них — инициатива 2020 года об ответственной предпринимательской деятельности (50,73% голосов «за», 8,5 из 23 голосов кантонов) и предложение 1994 года об упрощении натурализации молодых иностранцев (52,84% голосов «за», 10 из 23).
• Явка умеренная и зависит от вопроса. Средняя явка в дни голосования, рассчитанная по данным Swissvotes, составляла около 40–45% с 1970-х по 2010-е годы и 48,4% в 2024 году; по наиболее значимым вопросам она значительно возрастает.
• Фискальные референдумы связаны с сокращением расходов. Фельд и Мацузака подсчитали, что обязательные референдумы по бюджету сократили расходы медианного кантона на 19% (1980–1998); Фельд и Кирхгесснер выявили сдерживающее воздействие на расходы, доходы и, на местном уровне, долг.
• Права меньшинств — самое веское возражение. Были одобрены несколько инициатив, направленных против мусульман или иностранцев. Там, где решения о натурализации принимались всенародным голосованием, заявители из (бывшей) Югославии и Турции получали примерно на 40% больше голосов «против», чем сопоставимые заявители из Северной и Западной Европы; после того как решения стали принимать избираемые советы, число случаев натурализации выросло примерно на 60%.
• Реализация может смягчить результаты. Парламент реализовал инициативу об иммиграции 2014 года без предусмотренных её текстом квот, ограничившись обязанностью сообщать об имеющихся вакансиях в профессиях с высоким уровнем безработицы.

Исследовательский вопрос и охват

Вопрос заключается в следующем: каковы измеримые результаты федеральной прямой демократии в Швейцарии — участие, успешность народных инициатив и референдумов, влияние на политику и государственные финансы, а также влияние на меньшинства — и как они сопоставляются с прямой демократией в штатах США? Исследование сосредоточено на федеральных голосованиях и привлекает данные по кантонам и муниципалитетам там, где это делает исследовательская литература (в вопросах бюджетных эффектов и натурализации). Оно не охватывает ландсгемайнде — собрание под открытым небом, которое до сих пор проводится в Гларусе и Аппенцелль-Иннерродене; атлас рассматривает его отдельно.

Предпосылки

Инструменты

Прямая демократия в Швейцарии развивалась поэтапно. Федеральная конституция 1848 года предусматривала обязательный референдум по поправкам к конституции; сегодня он также проводится при вступлении в некоторые международные организации. Факультативный референдум появился в 1874 году: если в течение 100 дней 50,000 избирателей, имеющих право голоса, соберут подписи, закон, принятый парламентом, выносится на всенародное голосование. Народная инициатива о частичном пересмотре конституции появилась в 1891 году: сбор 100,000 подписей в течение 18 месяцев обеспечивает вынесение на голосование поправки, подготовленной гражданами. Для инициатив и обязательных референдумов требуется двойное большинство — как избирателей в масштабах страны, так и кантонов (при этом шесть «полукантонов» учитываются как половина кантона); для факультативных референдумов достаточно большинства голосов избирателей. Парламент может выдвинуть прямой контрпроект к инициативе; в этом случае избиратели выбирают между ними и отвечают на дополнительный вопрос для разрешения ничьей. Также парламент может принять косвенный контрпроект на уровне закона, что может побудить инициаторов отозвать инициативу.

Федеральная канцелярия проверяет формулировки и подсчитывает подписи, а также признаёт инициативу действительной, если в течение 18 месяцев собрано 100,000 действительных подписей. Федеральные голосования проводятся до четырёх раз в год, в заранее установленные воскресенья; обычно на каждом голосовании выносится несколько вопросов.

Данные

В исследовании используется набор данных Swissvotes, который ведёт Année Politique Suisse при Бернском университете и в котором зафиксированы все федеральные голосования с 1848 года, их результаты, итоги по кантонам, явка и официальные позиции. Подсчёты выполнены редакторами по голосованиям, состоявшимся до 27 сентября 2026 года; четыре вопроса, вынесенные на голосование 29 ноября 2026 года, не учитываются. Подсчёты совпадают с опубликованными Федеральным статистическим управлением итогами по состоянию на июнь 2026 года (242 инициативы, 26 одобрены) после добавления двух инициатив, вынесенных на голосование в сентябре 2026 года.

Метод и источники

Количественные выводы о результатах голосований получены на основе Swissvotes и перепроверены по официальным сводкам. Данные о влиянии на политику, финансы и меньшинства взяты из рецензируемых эконометрических исследований; мы описываем их методологию и оговорки. Сравнение со штатами США основано на сравнительной литературе, а не на новых данных, поскольку данные о мерах, выносимых на голосование в штатах США, не сведены в соответствии с теми же стандартами. Следует учитывать три ограничения. Во-первых, результаты голосований — это не результаты политики: инициатива может провалиться и всё же повлиять на политику. Во-вторых, значительная часть данных о бюджетных эффектах касается кантонов и относится к 1980–1990-м годам. В-третьих, причинно-следственные выводы о прямой демократии осложняются тем, что кантоны с более развитыми институтами прямой демократии могут различаться по культуре и истории.

Вывод 1: кто и как часто голосует

Явка — первое возражение, которое выдвигают критики. Средняя явка в каждый день голосования, рассчитанная по данным Swissvotes, составляла:

Снижение в 1970-х годах отчасти объясняется расширением электората после того, как женщины получили право голоса на федеральном уровне: в 1959 году мужчины отвергли предоставление женщинам избирательных прав (33.08% голосов «за»), а 7 февраля 1971 года одобрили его (65.73% голосов «за»). Средние показатели скрывают значительные колебания. Инициатива «Ответственный бизнес» 2020 года получила 47.04%; инициатива о сестринском деле 2021 года — 65.31%; голосования в марте 2026 года по вопросам наличных денег и сборов на общественное вещание — около 55–56%; а инициатива о нейтралитете в сентябре 2026 года — 47.06%. Поскольку голосования проводятся часто, значительная доля граждан участвует в них выборочно: участие в нескольких голосованиях намного выше явки на любом отдельном голосовании, хотя этот совокупный показатель отсутствует в данных Swissvotes и здесь не рассчитывается.

Вывод 2: народные инициативы — инструмент, который редко побеждает, но часто имеет значение

Доля успешных инициатив с течением времени

Первая в истории принятая инициатива, в 1893 году, запретила забой животных без предварительного оглушения — эту меру в то время широко понимали как направленную против еврейского ритуального забоя. Другие ранние успешные инициативы ввели пропорциональную избирательную систему для Национального совета (1918) и запретили абсент (1908). В период с 1949 по 1982 год не была принята ни одна инициатива. Рост числа инициатив с 1970-х годов — более 40 за десятилетие — сопровождался умеренным повышением их успешности: 14 из 26 принятых инициатив были вынесены на голосование в XXI веке, в том числе инициатива 2013 года о «грабительских» выплатах руководителям (67.96% голосов «за», во всех кантонах), инициатива о сестринском деле 2021 года (60.98%) и инициатива марта 2024 года о 13-й ежемесячной выплате пенсии по старости (58.25%).

Почему низкая доля успеха не означает низкого влияния

Инициативы действуют через несколько каналов помимо победы на голосовании. Парламент может предложить встречный проект: из 43 прямых встречных проектов, вынесенных на голосование, 27 были приняты, часто вопреки первоначальной инициативе. Косвенные встречные проекты на уровне закона побуждают многие комитеты отзывать инициативы; например, федеральные правила 2021 года о прозрачности политического финансирования были приняты в качестве косвенного встречного проекта к инициативе о прозрачности. Даже отклонённая инициатива может повлиять на повестку дня, а партии используют инициативы для мобилизации сторонников перед выборами. Эти каналы трудно поддаются количественной оценке, поэтому доля успеха в 11% занижает влияние этого инструмента.

Двойное большинство и кантоны

Поскольку небольшие, преимущественно сельские кантоны имеют такой же вес, как крупные городские, большинство кантонов служит консервативным сдерживающим фактором. К предложениям, получившим большинство голосов избирателей, но не прошедшим по итогам голосования в кантонах, относятся:

Бывает и обратное: инициатива 2002 года «против злоупотреблений правом на убежище» получила большинство голосов кантонов, но проиграла всенародное голосование со счётом 49.91% против 50.09%. Таким образом, требование о поддержке большинства кантонов имеет наибольшее значение при небольшом разрыве голосов, систематически отдавая предпочтение позициям малых кантонов.

Вывод 3: референдумы — право вето на законодательство

Факультативный референдум — инструмент, который парламент учитывает в первую очередь. Согласно обзору Swissinfo, в течение XX века референдумом оспаривалось лишь около 6% законодательных предложений, однако исход объявленного референдума не предрешён: из 218 факультативных референдумов, по которым голосовали до сентября 2026 года, 127 подтвердили действие закона, а 91 отклонил его. С 2000 года закон был подтверждён в 59 из 81 случаев. К недавним поражениям относятся расширение сети автомагистралей и два изменения законодательства об аренде жилья в ноябре 2024 года, а также реформа профессионального пенсионного обеспечения в сентябре 2024 года; Закон об электронной идентификации 2025 года сохранил силу, получив 50.39%. Политологи давно утверждают, что угроза такого вето побуждает парламент формировать широкие, инклюзивные коалиции — отсюда «консенсусный» характер швейцарского правления, — поскольку любая крупная группа, способная собрать 50,000 подписей, может угрожать принятию закона.

Обязательные референдумы получают одобрение чаще: из 244 обязательных референдумов и прямых контрпредложений были приняты 178. Инициаторами в этих случаях выступают правительство и парламент, которые обычно предлагают только поправки, пользующиеся широкой поддержкой.

Вывод 4: влияние на политику и государственные финансы

Финансовые референдумы и расходы

Наиболее известные швейцарские данные касаются государственных финансов. Фельд и Кирхгесснер (2001), используя данные по 26 кантонам за 1986–1997 годы и по 134 муниципалитетам за 1990 год, установили, что обязательные референдумы по финансовым вопросам сдерживают расходы и доходы, а на местном уровне также государственный долг. Фельд и Мацузака (2003), опираясь на панельные данные по кантонам за 1980–1998 годы, подсчитали, что обязательные референдумы по новым бюджетным расходам сократили государственные расходы в медианном кантоне на 19% после учёта демографических характеристик и других факторов. В книге 1999 года Кирхгесснер, Фельд и Савиоз свели эти выводы воедино под названием Die direkte Demokratie: modern, erfolgreich, entwicklungs- und exportfähig («Прямая демократия: современная, успешная, способная развиваться и экспортироваться»).

Как интерпретировать результаты по государственным финансам

Эти исследования часто приводят как свидетельство того, что прямая демократия «работает». Однако такую интерпретацию следует рассматривать с учётом трёх оговорок. Во-первых, низкий уровень расходов может быть хорошим или плохим — в зависимости от того, каким, по мнению исследователя, должен быть оптимальный размер государства; исследования показывают, что финансовые референдумы приближают результаты к тому, что одобряют избиратели, но не доказывают, что получившаяся политика лучше. Во-вторых, данные в основном основаны на межкантональных различиях в поперечном или панельном анализе, а кантоны различаются во многих отношениях; авторы учитывают контрольные переменные, но исторические и культурные различия невозможно устранить полностью. В-третьих, результаты относятся к финансовым референдумам — конкретному институту, — а не к народной инициативе или прямой демократии в целом. В обзоре литературы по США и Швейцарии Мацузака подытоживает «формирующееся представление», согласно которому прямая демократия «часто, по-видимому, повышает эффективность работы правительства», одновременно отмечая, что многие вопросы остаются без ответа.

Вывод 5: права меньшинств

Инициативы, направленные против меньшинств

Некоторые принятые инициативы были направлены против религиозных или национальных меньшинств:

Инициатива о минаретах была выдвинута «Эгеркингенским комитетом», в который входили представители Швейцарской народной партии (SVP) и Федерального демократического союза, и собрала 113,540 подписей. Федеральный совет и парламент выступили против неё; Национальный совет проголосовал против со счётом 132 против 51. Инициатива была одобрена, и в конституцию был внесён запрет на строительство минаретов; на тот момент в стране существовало четыре минарета, и запрет их не затронул. Две жалобы в Европейский суд по правам человека не прошли стадию рассмотрения приемлемости: 28 июня 2011 года Суд объявил жалобы Ouardiri v. Switzerland (no. 65840/09) и Ligue des musulmans de Suisse and Others v. Switzerland (no. 66274/09) неприемлемыми, поскольку заявители не утверждали, что запрет применялся к ним или имел для них какие-либо практические последствия, и потому не являлись жертвами по смыслу статьи 34 Конвенции. Инициатива 2014 года предусматривала квоты и ограничения на иммиграцию, а также пересмотр противоречащих ей договоров в течение трёх лет; в ходе итогового голосования 16 декабря 2016 года парламент вместо этого принял требование к работодателям в профессиях с высоким уровнем безработицы сообщать о вакансиях службам занятости — с 1 июля 2018 года оно применялось к профессиям, где уровень безработицы превышал 8%, а с января 2020 года — 5%, — без введения квот.

В то же время многие предложения, направленные против меньшинств, потерпели неудачу: реформа натурализации 1994 года для молодых иностранцев не прошла только из-за голосования кантонов, инициатива об убежище 2002 года потерпела незначительное поражение, а инициатива о «устойчивом развитии» от июня 2026 года, целью которой было ограничить численность постоянного населения, была отклонена: за неё проголосовали 45.21%. Фрей и Гётте (1998), опираясь на данные из США, утверждали, что голосования по вопросам гражданских прав на федеральном уровне, на уровне кантонов и в городе Цюрих в целом защищали права меньшинств, а не подрывали их. Общая картина неоднозначна, а не исключительно враждебна.

Натурализация по итогам всенародного голосования

Самые убедительные свидетельства связаны с решениями муниципалитетов о натурализации: вплоть до 2000-х годов в некоторых муниципалитетах Швейцарии эти решения принимались на референдумах по каждому отдельному заявителю. Хайнмюллер и Хангартнер (2013), использовав официальные описания заявителей, которые получали избиратели, обнаружили, что страна происхождения влияла на вероятность успеха сильнее любой другой характеристики, включая знание языка, интеграцию и экономические показатели: средняя доля голосов «против» была примерно на 40% выше у заявителей из (бывшей) Югославии и Турции, чем у наблюдаемо схожих заявителей из более богатых стран Северной и Западной Европы. В последующем исследовании около 1,400 муниципалитетов за период с 1991 по 2009 год они использовали решения Федерального суда, обязавшие муниципалитеты передать принятие решений избранным советам, и обнаружили, что после того, как решения стали принимать политики, а не граждане, уровень натурализации вырос примерно на 60%. Этот рост был выше среди более маргинализированных групп и в более ксенофобных районах. Это согласуется с объяснением, согласно которому советы обязаны обосновывать отказы и подлежат судебному контролю, тогда как анонимные избиратели — нет.

Вывод 6: сравнение со штатами США

Основным объектом сравнения служат штаты США. Южная Дакота ввела инициативу и референдум на уровне штата в 1898 году, а Орегон впервые применил инициативу в 1904 году; сегодня примерно в половине штатов существует та или иная форма гражданской инициативы или народного референдума, однако национальной инициативы нет. Ключевые институциональные различия влияют на результаты:

В отношении меньшинств Гэмбл (1997) проанализировал три десятилетия американских инициатив и референдумов по вопросам гражданских прав в пяти областях и установил, что избиратели одобрили более трёх четвертей мер, ограничивавших гражданские права, тогда как в целом одобрили лишь около трети всех инициатив и референдумов. Ханаль, Гербер и Лоуч (2002), изучив предложения, вынесенные на голосование в Калифорнии начиная с 1978 года, обнаружили, что расовые и этнические меньшинства регулярно проигрывали по небольшому числу предложений, специально нацеленных на расовые группы, — менее 5% от общего числа, — но в целом оказывались на стороне победителей по большинству предложений. Мацусака в книге For the Many or the Few (2004), опираясь на данные по штатам США, утверждал, что инициатива в целом смещает бюджетную политику в сторону предпочтений большинства, а не узких интересов. В совокупности данные по США позволяют предположить, что судебный контроль в Соединённых Штатах устраняет некоторые наиболее прямые угрозы правам меньшинств, которые на федеральном уровне Швейцарии сдерживаются главным образом парламентом, большинством кантонов и международным правом.

Чего не показывают данные

• Они не показывают, что прямая демократия в целом ведёт к более качественной политике. Исследования бюджетной политики показывают, что там, где бюджетные референдумы играют более значительную роль, расходы и задолженность ниже; считать ли это улучшением — вопрос ценностного суждения.
• Они не показывают, что низкая доля успешных инициатив означает их незначительное влияние. Встречные предложения, отзыв инициатив и заблаговременные переговоры играют центральную роль, но не отражаются в показателях успешности.
• Они не показывают, что швейцарские избиратели систематически настроены враждебно к меньшинствам. Некоторые инициативы, направленные против меньшинств, были приняты, другие — отклонены; исследования натурализации касаются индивидуальных решений муниципальных избирателей и относятся к иной ситуации, чем федеральные голосования по общим правилам.
• Они не позволяют однозначно установить причинно-следственную связь. Сравнения кантонов не позволяют полностью отделить влияние институтов от влияния культуры и истории.
• Они не показывают, как деньги в кампаниях влияют на результаты. Правила раскрытия информации вступили в силу лишь в октябре 2022 года, поэтому систематические данные о расходах на кампании появились недавно.

Выводы для проектирования институтов

1. Пороги и сроки важнее принципов. Низкие пороги сбора подписей упрощают инициирование вето и способствуют формированию широких парламентских коалиций; высокие пороги ослабили бы эффект «консенсуса».
2. Встречные предложения улучшают результаты. Возможность парламента предложить альтернативу превращает голосование по принципу «всё или ничего» в переговоры и объясняет многие случаи отзыва инициатив.
3. Защищайте индивидуальные права от принятия решений плебисцитарным путём. Переход швейцарских муниципалитетов от народного голосования к решениям советов по вопросам натурализации, с указанием мотивов и судебным контролем, резко сократил дискриминацию. Решения в отношении отдельных лиц плохо подходят для анонимного голосования большинством.
4. Предусмотрите роль судов или договоров в проверке мер, направленных против меньшинств. Отсутствие в Швейцарии конституционного контроля федеральных законов означает, что основными сдерживающими факторами остаются международное право и имплементационное законодательство, как показывает случай 2014 года.
5. Обеспечьте прозрачность финансирования кампаний. Действующие с 2022 года правила раскрытия информации — лишь минимальное требование; данные о расходах следует анализировать отдельно по каждому голосованию.
6. Учитывайте политику реализации. Инициативы, сформулированные как конституционные принципы, оставляют парламенту пространство для их толкования; разработчикам следует заранее определить, насколько широкой должна быть эта свобода усмотрения.

Открытые вопросы

• Насколько велико косвенное влияние инициатив через встречные предложения и отзыв инициатив, если измерять его систематически?
• Способствуют ли частые голосования повышению информированности электората или вызывают усталость — и каково совокупное участие в нескольких голосованиях?
• Усилит ли федеральный конституционный суд защиту меньшинств или ослабит народный суверенитет так, что избиратели отвергнут это?
• Сохраняются ли бюджетные эффекты, выявленные для 1980-х и 1990-х годов, после введения федерального долгового тормоза и кантональных бюджетных правил?
• Как раскрытие информации о финансировании кампаний повлияет на кампании и их результаты?
• Какие уроки применимы к странам, где отсутствуют федерализм, небольшой масштаб и традиция консенсуса, характерные для Швейцарии?

Источники

1. Swissvotes / Année Politique Suisse, Бернский университет. Swissvotes dataset of federal popular votes since 1848 (выгрузка за октябрь 2026 года; подсчёты выполнены редакторами).
2. Swissvotes. Vote 547: Volksinitiative «Gegen den Bau von Minaretten» (29 November 2009).
3. Федеральная канцелярия Швейцарии. Volksinitiativen (процедура и требования к сбору подписей).
4. Swissinfo. How Swiss direct democracy works.
5. Feld, L. P. & Kirchgässner, G. (2001). The political economy of direct legislation: direct democracy and local decision-making. Economic Policy 16(33), 329–367.
6. Feld, L. P. & Matsusaka, J. G. (2003). Budget referendums and government spending: evidence from Swiss cantons00140-8). Journal of Public Economics 87(12), 2703–2724.
7. Kirchgässner, G., Feld, L. P. & Savioz, M. R. (1999). Die direkte Demokratie: modern, erfolgreich, entwicklungs- und exportfähig. Базель: Helbing & Lichtenhahn; Мюнхен: Vahlen. ISBN 3719018377.
8. Matsusaka, J. G. (2005). Direct democracy works. Journal of Economic Perspectives 19(2), 185–206.
9. Matsusaka, J. G. (2004). For the Many or the Few: The Initiative, Public Policy, and American Democracy. Чикаго: University of Chicago Press. ISBN 9780226510811.
10. Hainmueller, J. & Hangartner, D. (2013). Who gets a Swiss passport? A natural experiment in immigrant discrimination. American Political Science Review 107(1), 159–187.
11. Hainmueller, J. & Hangartner, D. (2019). Does direct democracy hurt immigrant minorities? Evidence from naturalization decisions in Switzerland. American Journal of Political Science 63(3), 530–547.
12. Gamble, B. S. (1997). Putting civil rights to a popular vote. American Journal of Political Science 41(1), 245–269.
13. Frey, B. S. & Goette, L. (1998). Does the popular vote destroy civil rights? American Journal of Political Science 42(4), 1343–1348.
14. Hajnal, Z. L., Gerber, E. R. & Louch, H. (2002). Minorities and direct legislation: evidence from California ballot proposition elections. Journal of Politics 64(1), 154–177.
15. Европейский суд по правам человека (2011). Ouardiri v. Switzerland (dec.), no. 65840/09, and Ligue des musulmans de Suisse and Others v. Switzerland (dec.), no. 66274/09, 28 June 2011. Информационная записка о практике Суда № 142.
16. Парламент Швейцарии. Curia Vista 16.027: Ausländergesetz. Steuerung der Zuwanderung und Vollzugsverbesserungen bei den Freizügigkeitsabkommen (окончательное голосование 16 декабря 2016 года).
17. Altenburger Ltd (2018). Job vacancy reporting duty for Swiss employers. Legal 500 Intelligence, 11 июля 2018 года.