特别辖区与特许城市：证据显示了什么

特别辖区是各国在不改变整个国家的情况下尝试替代规则的最显眼方式之一。有些辖区，如深圳，是全国改革计划的开端。有些是法律飞地，例如迪拜国际金融中心（DIFC）和阿布扎比全球市场（ADGM）的普通法法院。另一些则走得更远，提出创建规则大体从头制定的新城市，保罗·罗默提出的特许城市和洪都拉斯的ZEDE（经济就业与发展区）便是如此。本研究将这些设计的证据并列考察，并提出三个问题：关于特别经济区（SEZs）的一般情况，计量经济学研究记录显示了什么；少数备受瞩目的成功与失败案例对治理有何启示；以及为何纸面上相似的项目在政治命运上大相径庭。我们的发现是，特区的平均表现平平；最显著的成果来自嵌入全国改革进程的特区；法律飞地在范围有限、得到东道国支持且面向明确用户群体时可以发挥作用。最具雄心的模式——拥有自身法律体系、由私人治理的城市——迄今在每个尝试过该模式的国家都未能通过国内合法性检验。

主要发现

• 特区数量迅速增长：UNCTAD统计，2019年全球有近5,400个SEZs，比五年前约4,000个有所增加，另有500多个正在规划中。数量增长并不能证明其表现良好。
• 一项与世界银行相关、涉及22个国家346个特区的研究显示，2007年至2012年间，平均特区的夜间灯光增长大致与其所在国经济增速相当（平均比率为0.98）。只有65个特区的增长显著快于全国平均水平。
• 在该样本中，随着特区存在时间变长，其增长逐渐减弱。规模较大的特区，以及靠近所在国主要城市的特区，表现更好。运营方是公共部门还是私营部门，似乎并无影响。
• 中国早期的SEZs是最有力的正面案例：市级研究和城市面板研究表明，国家级特区与更高的外国投资和更高的GDP水平相关（一项估算显示约高出20%），但与持续更快的增长轨迹无关。
• DIFC法院（自2004年起）和ADGM（自2013年起；自2015年起直接适用英国普通法）等法律飞地表明，东道国可以为特定商业群体引入外国法律传统，而不改变其余法律秩序。
• 寻求深度自治的特许城市项目在马达加斯加（2009年）和洪都拉斯两度遭遇政治失败：2011年的RED方案于2012年被裁定无效；2013年的ZEDE框架于2022年被国会废除，并于2024年被最高法院宣布违宪。
• 普罗斯佩拉争端显示，此类项目如何从国内政治转向投资仲裁。2026年3月，ICSID仲裁庭拒绝将洪都拉斯的管辖权异议分开审理，因此实体审理阶段仍在继续。

研究问题与范围

问题并非SEZs是否抽象地“有效”。更具体、也更有助于制度设计的问题是：在什么条件下，一套以地域为界的特别规则能够带来持久收益；又在什么条件下，它会造成被利益集团俘获的飞地、引发政治反弹，或两者兼有？

我们考察三类特别辖区：

1. 经济特区：出口加工区、自由贸易区以及更广义的经济特区（SEZ），在划定区域内提供税收、海关、土地和监管方面的优惠。深圳及中国其他早期特区是典型案例。
2. 法律飞地：其主要产品是不同的法律体系，以及处理商业事务的独立法院系统的区域。阿联酋的迪拜国际金融中心（DIFC）和阿布扎比全球市场（ADGM）是主要例子。
3. 特许城市与治理特区：为新的城市管辖区提出的方案，这些区域拥有类似宪法的独立特许状、自主管理机构；在最彻底的版本中，还拥有自己的法院和监管机构。罗默的特许城市提案，以及洪都拉斯的RED和ZEDE法律，是主要案例；罗阿坦岛上的普罗斯佩拉（Próspera）则是发展最成熟的项目。

我们不纳入作为完整国家或领土的离岸金融中心（如开曼群岛）、没有地域要素的纯财政制度，以及关于高收入国家工业园区的大量文献。我们也不纳入网络国家和海上家园提案；图谱在其他地方介绍这些内容，但直接借鉴特许城市模式的情况除外。

背景

自由区历史悠久。现代国家开始为其立法之前，自由港和海关飞地就已存在。20世纪60年代以后，变化在于规模。随着各国政府试图在尚未全面开放本国经济的情况下加入全球制造业供应链，出口加工区在东亚和拉丁美洲迅速扩展。世界银行引用的国际劳工局数据库显示，1986年有47个国家设有176个区，2006年则有130个国家设有约3,500个区。到2019年，联合国贸易和发展会议报告称，145个以上经济体设有近5,400个区，并指出每个成功案例背后，都有若干个未能吸引预期投资者的区域。

中国赋予了这一模式政治魅力。1980年8月26日，全国人民代表大会常务委员会批准了广东省经济特区条例，这是深圳、珠海和汕头设立的奠基性举措；福建的厦门随后加入首批特区之列。香港边界上的宝安县于1979年更名为深圳市。关于一座“渔村”如何变成特大城市的流行叙事过于简单。《向深圳学习》（Learning from Shenzhen）的撰稿者强调，特区建立在既有的聚落体系和数十年的国家规划之上；而且，1979年的人口数据因统计边界不同而有所差异。即便如此，变化仍然巨大。市政府报告称，GDP从1980年的2.7亿元升至2019年的2.7万亿元。2020年人口普查统计的常住人口为1,756万。

法律飞地模式出现得较晚，源于金融业而非制造业。阿联酋《金融自由区法》（2004年第8号联邦法）允许各酋长国设立免受联邦民商法约束的区域。迪拜随后设立了迪拜国际金融中心（DIFC）（迪拜2004年第9号法律）及其法院（迪拜2004年第12号法律）。阿布扎比则依据阿布扎比2013年第4号法律设立阿布扎比全球市场（ADGM）。

保罗·罗默的特许城市提案在2009年的TED演讲和2010年全球发展中心的一篇文章中阐述，将这些思路整合为一个单一构想。罗默认为，生活水平提高面临的主要制约因素并非技术或资源，而是能否找到并采用更好的规则。他提议在无人居住的土地上建立新城市，以特许章程制定其规则；在某些版本中，这些规则可由外国合作政府提供保障。香港和深圳是他举出的例子。马达加斯加和洪都拉斯的政府对此构想表现出兴趣。

方法与来源

本研究是一项结构化综述，而非新的数据分析。我们使用四类证据：

• 关于经济特区（SEZ）的跨国定量研究，尤其是 Frick、Rodríguez-Pose 和 Wong（2019）以及 Frick 和 Rodríguez-Pose（2019）的研究；这些研究利用新兴经济体特区的卫星夜间灯光数据，并参考世界银行2017年的运营审查和 Farole 2011年关于非洲特区的研究。
• 关于中国特区的准实验研究：Wang（2013）比较了在不同批次设立特区的城市；Alder、Shao 和 Zilibotti（2016）则对1988–2010年间的276座城市开展双重差分研究。
• 主要法律文件：迪拜国际金融中心（DIFC）和阿布扎比全球市场（ADGM）的设立法（依据其各自法院的描述）、国际投资争端解决中心（ICSID）在 Honduras Próspera Inc. v. Republic of Honduras（ICSID Case No. ARB/23/2）一案中的公报和程序令，以及由判例法服务机构 italaw 发布的文件。
• 有关特许城市事件的案例史和评论，包括罗默本人的文章、当时的报道和政策分析。

夜间灯光数据有一点需要提醒。它们能够很好地捕捉贫困和中等收入环境中的可见经济活动，但无法反映那些未改变用电量的高附加值生产转型。作者承认这一点，并以深圳为例，指出夜间灯光数据可能无法显示产业升级。争议各方提交的法庭文件也带有偏向性。若我们依赖此类文件确认某项事实（例如洪都拉斯最高法院的表决结果），会明确说明。

发现1：平均而言，特区表现平平

大样本研究结果

最有用的跨国证据来自世界银行贸易与竞争力业务部门建立的一个数据集。该数据集涵盖22个国家的346个特区，其中大多数位于发展中国家，另包括韩国；研究使用2007–2012年夜间灯光增长作为特区表现的代理指标。

描述性结果令人警醒。整个时期所有特区的灯光平均增长率为14.7%，但中位数仅为2.8%，离散程度很大（标准差为28%）。相对于各自的国民经济，特区平均增长速度大致相同（均值比为0.98，中位数为0.95）。346个特区中，33个萎缩，150个保持稳定，163个实现增长。只有65个特区的增长明显快于所在国经济，约四分之一的特区增长远低于全国平均水平。只有巴基斯坦的特区平均绝对萎缩；但在大多数国家，即便特区绝对增长强劲（如肯尼亚、土耳其和加纳），其增速也慢于全国整体。越南和俄罗斯的特区增长超过全国平均水平，但该国平均比率从未超过1.06。

这些数字并不表明特区毫无用处。它们表明，典型特区并非转型引擎。它往往只是国民经济中迁入特区的一部分，或有所扩张的一部分。

哪些因素预示着更好的园区表现

同一项研究中的回归分析指出了若干因素：

• 年龄。 园区运营年限越长，与增长放缓的关联始终显著。园区活力在早期达到顶峰，随后逐渐消退。
• 规模。 规模较大的园区增长更快。
• 区位。 距离一国最大城市越远，始终与表现较弱相关。靠近其他大城市或港口则未显示出一致的影响。
• 技术目标。 以高技术产业为目标的园区并未增长得更快；在四种设定中的三种下，其增长速度反而低于低成本制造业园区，不过作者提醒，夜间灯光数据可能无法反映技术升级。
• 运营方。 没有迹象表明私人运营的园区优于公共运营的园区，反之亦然；这一结果与 Farole 早先对非洲的研究一致。
• 激励措施。 财政激励和其他项目特征高度依赖具体情境，与表现不存在结构性关联。

Frick 和 Rodríguez-Pose 在联合国贸易和发展会议（UNCTAD）期刊 跨国公司 上发表的配套溢出效应研究发现，园区确实能提升周边地区的经济活动，但这种影响随着距离增加而持续减弱，并在约 50 km 处消失。位于偏远地区的园区对周边地区的影响较小。

Farole 于 2011 年开展的世界银行非洲园区研究基于对十个发展中国家的调查和案例研究，得出了相符的结论：许多园区未能实现其目标，另一些则对投资、出口和就业作出了实质性贡献；二者的差异更多取决于投资环境、基础设施以及与国内经济的联系，而非税收优惠的幅度。

这对设计为何重要

对制度设计者而言，教训在于，园区是放大器，而非替代品。它可以集中配置基础设施、简化程序并传递政府的承诺信号。但如果附近原本不存在市场、技能或集聚效应，它就难以凭一己之力创造这些条件。一个地处偏远、规模较小、向高科技企业提供免税期的园区，兼具了证据表明与表现不佳相关的大多数特征。

发现 2：中国的园区是国家改革的一部分，而非孤岛

中国早期园区的证据

关于中国的研究发现，其影响大于跨国样本所显示的影响。Wang（2013）利用市级数据，对比较早设立园区的地区和较晚设立园区的地区，报告称该计划提高了外国直接投资，而不仅仅是将企业从其他地区迁入，也没有挤出国内投资。在投资密集的地区，园区带来了集聚经济，工资增幅高于当地生活成本的涨幅。较晚设立的园区所带来的益处较小，对企业选址造成的扭曲则大于早期园区。

Alder、Shao 和 Zilibotti（2016）利用 1988–2010 年间 276 个中国城市和地级市的面板数据发现，设立国家级园区与 GDP 水平提高约 20% 相关。这一影响主要通过实物资本积累发挥作用，也有一些证据显示生产率和人力资本有所提升；但这并未与永久性更陡的增长轨迹相关。

深圳有何不同

中国案例有三个难以复制的特征。第一，这些区域是中央领导层的一项政治工具，中央利用它们试行政策，之后再将这些政策推广至全国其他地区。衡量其成功与否的标准是规则的扩散，而非它们的独立性。第二，深圳毗邻香港。当时的香港是一座由英国管理的城市，拥有资本、管理人才、法律服务，并可进入世界市场。第三，这些区域并不具备民主意义上的政治自治。其管理权由一党制国家下放，且须向该国负责；该国可以随时撤销或扩大这些区域的权力。

最后这一点有利有弊。它使相信中央领导层会信守承诺的投资者认为政策可信，也意味着国内不存在能够废除该区域的否决者。但这也意味着，深圳不能证明拥有自身宪法的自治城市能够在民主国家内部繁荣发展。

这一模式仍在演进

中国继续运用属地试验。2025年12月18日，海南自由贸易港启动全岛封关运作。官员将这一制度描述为：在“第一线”（海南与中国关境以外地区之间）享有更自由的准入，在“第二线”（海南与内地之间）实行受监管的准入。现在评估其成效还为时过早，但这表明，自贸区仍是中央政策的工具，而非迈向地方主权的举措。

发现3：法律飞地可以在一定限度内引入一套法律体系

DIFC与ADGM的制度设计

阿联酋的金融自由区，是检验一个国家能否在其部分领土引入外国法律传统的最明确案例。DIFC法院称自身为一个独立的英语普通法司法机构，与阿联酋阿拉伯语民法法院相辅相成。其创设法例《2004年第12号迪拜法》最初将其管辖权限制在DIFC范围内。2011年10月31日签署的《2011年第16号迪拜法》允许与DIFC没有关联的当事方以书面形式约定由这些法院审理。

ADGM的做法更进一步。其《2015年英国法律适用条例》规定，英国普通法（包括衡平法规则）以及一系列英国成文法，直接适用于ADGM。ADGM法院不属于英国法院体系，也不能向英国法院提起上诉。这些条例的效力低于阿联酋宪法和适用于该区的联邦法律。ADGM上诉法院在2023年的一项裁决中确认，其法官必须适用该条例所规定的规则。

这些案例说明了什么，又没有说明什么

这些飞地表明，如果满足四项条件，东道国便可以建立可信、专业化的商业法律秩序：飞地获得东道国全面的政治支持；其管辖权仅限于民事和商事事项；它服务于一个独特的用户群体（金融公司及其交易对手）；并且它能够借鉴成熟的法律传统，而非从头创造一套法律。刑法、移民、安全和主权事务仍由国家掌管。

这些案例并不能证明，一套自成一体的法律秩序能够治理常住人口。DIFC和ADGM管理的是企业和合同，而非公民的政治生活。此外，它们的成功也很难与阿联酋更广泛的经济战略、财政能力以及其位于欧洲、非洲和亚洲之间的地理位置区分开来。

发现 4：迄今为止，特许城市未能通过合法性检验

马达加斯加，2008–2009 年

罗默的第一个重要合作伙伴是马达加斯加马克·拉瓦卢马纳纳政府，该政府曾讨论接纳特许城市项目。记者塞巴斯蒂安·马拉比在 2010 年发表于《大西洋月刊》的报道中称，该政府对非常规交易持开放态度，愿意将一块康涅狄格州大小的土地租给韩国大宇公司，租期 99 年。拉瓦卢马纳纳政府于 2009 年 3 月在抗议和武装起义后垮台；这场土地交易被视为对国家主权的威胁，并在其中发挥了作用。根据马拉比的报道，罗默认为，政府垮台主要是由其他政治派系斗争所致。无论如何，最终没有任何特许城市项目得以推进。

洪都拉斯 I：RED 方案，2011–2012 年

2011 年 2 月，洪都拉斯以 126 票赞成、1 票反对的表决结果修宪，允许设立“特别发展区”（Regiones Especiales de Desarrollo，RED）；2011 年 7 月通过了实施该修宪的法律，罗默获任透明度委员会主席，负责监督这些区域。双方关系于 2012 年 9 月破裂，当时罗默和其他委员会成员获悉，政府未经咨询便与一家私人开发商签署协议，随后辞职。2012 年 10 月，最高法院宪法庭以 4 票对 1 票裁定 RED 改革违宪，主要理由是涉及主权和领土完整；特许城市研究所称，最高法院全体法官随后以 13 票对 1 票维持了这一裁决。2012 年 12 月 12 日，在同一批法官还否决了一项警察改革法之后，国会罢免了其中四名法官；当时的观察人士认为，警察改革案裁决是罢免行动的直接导火索，而 RED 裁决则是其背景因素。2013 年 1 月通过了一项新的 ZEDE 修宪案，2013 年 9 月通过了组织法。

洪都拉斯 II：ZEDE 与普罗斯佩拉，2013–2026 年

2013 年的框架允许设立 ZEDE，由其自行管理、制定规则，并在某些版本中设立法院。三个 ZEDE 相继成立：位于罗阿坦岛的普罗斯佩拉、靠近乔洛马的莫拉桑市，以及靠近科隆省圣马科斯的奥基迪亚。普罗斯佩拉由私人运营方经营，并拥有自己的监管体系，成为从零开始建设治理区最广为人知的尝试。

2021 年选举后，政治局势发生变化。2022 年 4 月，新一届国会一致投票废除 ZEDE 法。撤销宪法相关条款的第 32-2022 号法令于 2022 年 4 月 21 日公布；废除组织法的第 33-2022 号法令于 2022 年 4 月 26 日公布。宪法要求在下一届立法会期确认废除宪法条款，但这一程序并未进行，导致法律地位仍不确定。最高法院宪法庭于 2024 年 2 月 7 日裁定该制度违宪。2024 年 9 月 20 日，最高法院全体法官裁定 ZEDE 宪法修正案（第 236-2012 号法令）和组织法（第 120-2013 号法令）自其生效之日起即属违宪；该裁决于 2024 年 11 月刊载于官方公报《公报》。关于表决结果的说法不一：普罗斯佩拉的申诉方援引司法部门的新闻稿，称结果为 8 票对 7 票；美联社报道裁决由多数票通过；《先驱报》则称投票结果为一致通过，并指出当时有六名候补法官参与审理。

从政治走向仲裁

三家普罗斯佩拉公司于2022年12月19日依据《多米尼加共和国—中美洲自由贸易协定》（CAFTA-DR）和一项法律稳定协议请求ICSID仲裁，最初索赔107.75亿美元。洪都拉斯于2024年2月24日通知退出《ICSID公约》，退出于2024年8月25日生效。由于该案此前已登记，程序继续进行。2025年2月26日，仲裁庭驳回了洪都拉斯关于未穷尽当地救济的异议。在申请人于2025年10月15日提交的书面陈述中，他们请求仲裁庭责令返还其资产，或判赔16.30亿美元。2026年1月7日，洪都拉斯请求仲裁庭将某些管辖权异议单独并优先审理。仲裁庭在2026年3月19日作出的第6号程序令中驳回了该请求，理由是分阶段审理无法处置全部请求，且会延误案件审理，并下令仲裁继续进行实体审理。

此后，政治周期再次转向。政府更迭后，洪都拉斯于2026年7月17日重新交存《ICSID公约》批准书，该公约于2026年8月16日再次对其生效。重新加入本身并不能决定ZEDE的任何事项。但这确实表明，治理区的命运与更广泛的投资政策和国际法问题息息相关。

案例比较

发现5：合法性是关键制约因素

谁的同意？

特许城市倡议者通常以自愿进入为其项目辩护：没有人被迫迁往新城市，因此居住于当地的人同意接受该地规则。对于居民而言，这一论点有说服力，但它忽略了另外三个其同意同样重要的群体：

• 全国选民，他们必须接受将部分领土上的公共权力永久移交。在洪都拉斯，后来的国会和最高法院认定ZEDE制度构成违宪的主权让渡。
• 邻近社区和原有社区，即使他们从未加入，土地、水资源以及获取公共物品的机会也可能受到影响。据法律正当程序基金会等评论者称，地方团体、原住民团体和民间社会团体的反对，是洪都拉斯案例中反复出现的一部分。
• 未来政府，它们将继承自己未曾谈判达成的法律稳定保障。若通过投资条约执行这些保障，改变路线的代价可能非常高，这本身就会成为反对项目的政治理由。

通过外国担保建立可信度

罗默的提案试图通过引入一个负责管理或担保特许状的外国合作方来解决可信度问题，英国在香港的做法就是一个例子。批评者——包括2012年撰文的全球发展中心（CGD）的贾斯汀·桑德弗——赞同这一构想，认为它能够推广良好制度并扩大移民机会，但同时警告说，要赢得所需合作方和公众支持，该构想面临重大挑战。马拉比的论述将这一提案描述为形式上的新殖民主义，即便它是自愿的。洪都拉斯的项目取消了外国政府这一要素，改由私人运营方和法律稳定合同取而代之。这使项目更容易启动，却并未使其更容易捍卫。

退出与发声

本图集关于退出与发声的总体框架在此很有参考价值。特别管辖区提供了退出选择：投资者和居民无需离开本国，就可以选择一套不同的规则。但它们削弱了更广泛民众对该领土的发声权。能够长期存续的特区似乎通过以下方式实现了平衡：保持范围狭窄（迪拜国际金融中心、阿布扎比全球市场）、明确从属于国家政策（深圳、海南），或为整个国家带来显而易见的收益。兼具广泛自治、私人控制和薄弱国内支持的项目未能长久存续。

证据并未表明什么

• 这并不能说明特许城市行不通。此类尝试寥寥无几，而且没有一个发展到成熟阶段。洪都拉斯的项目因政治因素而中断，并非由于其内部治理失败（且这种失败可以衡量）。同样，也没有证据表明这些项目原本会成功。
• 这无法将规则的影响与地理位置的影响区分开来。表现最佳的区域靠近大城市和主要市场。深圳的邻居是香港。要区分特殊规则与地理条件各自的贡献并不容易。
• 夜间灯光研究并不衡量福利。它们无法反映工资、工作条件、环境成本、人口迁移或放弃征收的税收。一个区域可以灯火通明、快速增长，同时给当地工人或邻近地区带来成本。
• 阿联酋的飞地并非政治自治的试验。它们表明商法可以被引入，却对民主合法性、居民权利保障或整座城市的治理毫无说明。
• 仲裁记录并非对实体问题的裁决。迄今为止，ICSID的裁决涉及的是可受理性和程序问题。它们并未认定洪都拉斯违反了条约义务，也未认定其没有违反。
• 若干历史细节存在争议。有关2012年洪都拉斯法院裁决的票数主要来自二手资料，而关于2024年9月20日全体会议表决的报道，从8–7到一致通过不等。

对制度设计的启示

1. 从小处着手。记录最佳的飞地划定了有限的管辖范围（商法、海关、金融市场），并将刑法、公民身份和安全事务留给国家处理。自治范围越广，需要征得同意的人就越多。
2. 借鉴，而非另起炉灶。ADGM直接适用英格兰普通法，DIFC设有普通法法院，两者都减少了使用者面临的不确定性。全新制定一套法律会增加学习成本，也容易引发疑虑。
3. 选址优先于优惠政策。证据更支持在大城市和现有工业能力附近设立大型区域。免税期与绩效的关联较弱，还可能沦为寻租工具。
4. 为老化做好规划。区域的活力会逐渐消退。设计应包含审查日期、绩效标准，以及将行之有效的规则扩展至区域之外的路径，中国曾采取过这种做法。
5. 先建立跨党派和地方共识，再开始建设。依赖一届政府立法多数的治理区容易受下一次选举影响。如果法院或后续立法机构认为权力移交不合法，将其写入宪法也无济于事。
6. 将邻近社区纳入其中。利益分享、土地权利保障，以及面向周边社区的独立申诉机制，并非可有可无的附加措施，而是项目合法性的组成部分。
7. 明确退出的代价。以投资条约为后盾的长期法律稳定保障，会使项目更难逆转，但也会使其成为攻击目标。设计者应事先决定东道国如何改变方向，以及要付出何种代价。

尚待解答的问题

• 能否设计出一种特许城市，使其合法性随着人口增长而增强，例如通过民选地方机构逐步接替创始运营方？
• 是否存在某些外国或国际担保形式，既能提供保障，又不会被视为殖民统治的复归？
• 在决定一个区域是否值得承担其财政成本时，应如何计算其对周边地区的溢出效应？根据此处审视的证据，这种效应在约50 km范围内会逐渐减弱。
• Próspera仲裁案的结果是否会改变各国政府为特殊管辖区起草法律稳定协议的方式？
• 如果东道国的整体政治格局或经济战略发生变化，DIFC和ADGM这类专业法律飞地会怎样？

来源

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