Jurisdições especiais e cidades charter: o que mostram as evidências

As jurisdições especiais estão entre as formas mais visíveis pelas quais os Estados experimentam regras alternativas sem mudar o país inteiro. Algumas, como Shenzhen, foram o primeiro passo de um programa nacional de reformas. Outras são enclaves jurídicos, como os tribunais de common law do Dubai International Financial Centre (DIFC) e do Abu Dhabi Global Market (ADGM). Outras ainda vão mais longe e propõem novas cidades cujas regras são elaboradas, em grande medida, do zero, como fizeram as cidades charter de Paul Romer e as ZEDEs de Honduras (Zonas de Empleo y Desarrollo Económico). Este estudo compara as evidências sobre esses modelos. Ele formula três perguntas: o que os dados econométricos mostram sobre as zonas econômicas especiais (ZEEs) em geral; o que os poucos casos de sucesso e fracasso de grande visibilidade revelam sobre governança; e por que projetos que parecem semelhantes no papel tiveram destinos políticos muito diferentes. Concluímos que a zona média não se destaca, que os resultados mais fortes vêm de zonas integradas a um esforço nacional de reforma e que os enclaves jurídicos podem funcionar quando são restritos, contam com o apoio do Estado anfitrião e se destinam a um grupo claro de usuários. A versão mais ambiciosa, uma cidade governada por iniciativa privada e com sistema jurídico próprio, até agora não passou no teste da legitimidade interna em nenhum país onde foi tentada.

Principais conclusões

• O número de zonas cresceu rapidamente: a UNCTAD contabilizou quase 5.400 ZEEs em 2019, ante cerca de 4.000 cinco anos antes, e havia mais de 500 adicionais planejadas. O aumento do número não é evidência de desempenho.
• Em um estudo associado ao Banco Mundial sobre 346 zonas em 22 países, o crescimento médio da luminosidade noturna das zonas entre 2007 e 2012 foi aproximadamente igual ao de suas economias nacionais (razão média de 0,98). Apenas 65 zonas cresceram consideravelmente mais rápido do que a média nacional.
• Nessa amostra, o crescimento das zonas diminui à medida que elas envelhecem. Zonas maiores e mais próximas da principal cidade do país têm resultados melhores. A natureza pública ou privada do operador não parece fazer diferença.
• As primeiras ZEEs da China constituem o caso positivo mais forte: estudos municipais e de painéis de cidades associam as zonas em nível provincial a maior investimento estrangeiro e a um nível mais elevado do PIB (cerca de 20% em uma estimativa), mas não a uma trajetória de crescimento permanentemente mais rápida.
• Enclaves jurídicos como os Tribunais do DIFC (desde 2004) e o ADGM (desde 2013, com aplicação direta do common law inglês a partir de 2015) mostram que um Estado anfitrião pode incorporar uma tradição jurídica estrangeira para uma comunidade comercial definida sem alterar o restante de sua ordem jurídica.
• Projetos de cidades charter que buscavam ampla autonomia fracassaram politicamente em Madagascar (2009) e duas vezes em Honduras: o modelo RED de 2011 foi derrubado em 2012, e a estrutura das ZEDEs de 2013 foi revogada pelo Congresso em 2022 e declarada inconstitucional pela Suprema Corte em 2024.
• A disputa da Próspera mostra como esses projetos podem passar da política interna à arbitragem de investimentos. Em março de 2026, o tribunal do ICSID recusou-se a separar as objeções jurisdicionais de Honduras, de modo que a fase de análise do mérito prossegue.

Pergunta de pesquisa e escopo

A questão não é se as ZEEs "funcionam" em abstrato. É uma questão mais restrita e mais útil para o desenho institucional: em que condições um conjunto territorialmente delimitado de regras especiais produz benefícios duradouros e em que condições produz um enclave capturado, uma reação política ou ambos?

Analisamos três famílias de jurisdições especiais:

1. Zonas económicas: zonas de processamento de exportações, zonas de livre-comércio e ZEE mais amplas que oferecem privilégios fiscais, aduaneiros, fundiários e regulatórios dentro de uma área definida. Shenzhen e as outras primeiras zonas chinesas são o caso de referência.
2. Enclaves jurídicos: zonas cujo principal produto é um corpo jurídico distinto e um sistema judicial separado para assuntos comerciais. O DIFC e o ADGM, nos Emirados Árabes Unidos, são os principais exemplos.
3. Cidades-charter e zonas de governança: propostas para novas jurisdições urbanas com uma carta própria, semelhante a uma constituição, administração própria e, nas versões mais ambiciosas, tribunais e órgãos reguladores próprios. A proposta de cidade-charter de Romer e as leis hondurenhas RED e ZEDE são os principais casos, sendo Próspera, na ilha de Roatán, o projeto mais desenvolvido.

Deixamos de fora os centros financeiros offshore que são estados ou territórios inteiros (como as Ilhas Cayman), regimes puramente fiscais sem componente territorial e a extensa literatura sobre parques industriais em países de alta renda. Também deixamos de fora as propostas de Estados em rede e de seasteading, que o atlas aborda em outra parte, exceto quando se baseiam diretamente no modelo de cidade-charter.

Contexto

As zonas francas são antigas. Portos francos e enclaves aduaneiros existiam muito antes de os Estados modernos começarem a legislar sobre eles. O que mudou depois da década de 1960 foi a escala. As zonas de processamento de exportações se disseminaram pelo Leste Asiático e pela América Latina à medida que os governos tentavam integrar-se às cadeias globais de produção sem liberalizar primeiro suas economias por inteiro. O banco de dados da Organização Internacional do Trabalho citado pelo Banco Mundial contabilizou 176 zonas em 47 países em 1986 e cerca de 3.500 zonas em 130 países em 2006. Em 2019, a UNCTAD informou que havia quase 5.400 zonas em mais de 145 economias e observou que, para cada história de sucesso, havia várias zonas que não tinham atraído os investidores esperados.

A China conferiu ao modelo seu prestígio político. Em 26 August 1980, o Comitê Permanente da Assembleia Popular Nacional aprovou os regulamentos para zonas econômicas especiais na província de Guangdong, o ato fundador de Shenzhen, Zhuhai e Shantou; Xiamen, em Fujian, integrou o primeiro grupo. O distrito de Bao'an, na fronteira com Hong Kong, havia sido rebatizado como cidade de Shenzhen em 1979. A narrativa popular de uma «aldeia de pescadores» que se tornou uma megacidade é simplista demais. Os números populacionais de 1979 variam conforme os limites considerados, e os colaboradores de Learning from Shenzhen enfatizam que a zona foi construída sobre um sistema de assentamentos preexistente e décadas de planejamento estatal. Ainda assim, a transformação foi enorme. A prefeitura informa que o PIB passou de 270 milhões de yuans em 1980 para 2,7 trilhões de yuans em 2019. O censo de 2020 contabilizou 17,56 milhões de residentes permanentes.

O modelo de enclave jurídico surgiu mais tarde e se desenvolveu a partir das finanças, e não da indústria manufatureira. A Lei das Zonas Financeiras Francas dos EAU (Lei Federal n.º 8 de 2004) permitiu que os emirados criassem zonas isentas da legislação civil e comercial federal. Dubai criou então o DIFC (Lei de Dubai n.º 9 de 2004) e seus tribunais (Lei de Dubai n.º 12 de 2004). Abu Dhabi seguiu o exemplo com o ADGM, nos termos da Lei de Abu Dhabi n.º 4 de 2013.

A proposta de cidade sob carta constitutiva de Paul Romer, apresentada em uma palestra TED de 2009 e em um ensaio de 2010 do Center for Global Development, reuniu essas vertentes em uma única ideia. Romer argumentou que a principal limitação à elevação dos padrões de vida não era a tecnologia nem os recursos, mas a capacidade de encontrar e adotar regras melhores. Propôs novas cidades, fundadas em terras desocupadas, cujas regras seriam estabelecidas por uma carta constitutiva e poderiam ser garantidas, em algumas versões, por um governo estrangeiro parceiro. Hong Kong e Shenzhen eram seus exemplos. A ideia despertou interesse nos governos de Madagascar e Honduras.

Método e fontes

Este estudo é uma revisão estruturada, não uma nova análise de dados. Utilizamos quatro tipos de evidência:

• Estudos quantitativos entre países sobre ZEE, especialmente Frick, Rodríguez-Pose e Wong (2019) e Frick e Rodríguez-Pose (2019), que utilizam dados de luzes noturnas de satélite para zonas em economias emergentes, juntamente com a revisão operacional de 2017 do Banco Mundial e o estudo de Farole de 2011 sobre zonas africanas.
• Estudos quase experimentais sobre as zonas da China: Wang (2013), que compara municípios que receberam zonas em diferentes etapas, e Alder, Shao e Zilibotti (2016), um estudo de diferenças-em-diferenças de 276 cidades no período de 1988–2010.
• Documentos jurídicos primários: as leis de criação do DIFC e do ADGM, conforme descritas pelos próprios tribunais, comunicados e decisões processuais do ICSID em Honduras Próspera Inc. v. Republic of Honduras (Caso ICSID nº ARB/23/2), e petições publicadas pelo serviço de jurisprudência italaw.
• Históricos de casos e comentários sobre os episódios de cidades sob carta constitutiva, incluindo o próprio ensaio de Romer, reportagens da época e análises de políticas públicas.

Os dados de luzes noturnas exigem uma ressalva. Eles captam bem a atividade econômica visível em contextos de baixa e média renda, mas não conseguem identificar uma mudança para uma produção de maior valor que não altere o consumo de eletricidade. Os autores reconhecem essa limitação, e Shenzhen é o próprio exemplo deles de uma transformação que as luzes não captariam. As petições apresentadas pelas partes em uma disputa também são parciais. Quando nos baseamos nelas para afirmar um fato, como a votação na Suprema Corte hondurenha, nós o indicamos.

Constatação 1: a zona média é comum

O que mostram as grandes amostras

A evidência comparativa entre países mais útil provém de um conjunto de dados elaborado pela área de Comércio e Competitividade do Banco Mundial. Ele abrange 346 zonas em 22 países, sobretudo no mundo em desenvolvimento, além da Coreia do Sul, e utiliza o crescimento da luminosidade noturna como indicador substituto do desempenho das zonas no período de 2007–2012.

Os resultados descritivos são pouco animadores. O crescimento médio da luminosidade em todas as zonas foi de 14,7% no período inteiro, mas a mediana foi de apenas 2,8% e a dispersão foi grande (desvio-padrão de 28%). Em relação às economias nacionais, as zonas cresceram, em média, aproximadamente no mesmo ritmo (razão média de 0,98, mediana de 0,95). Das 346 zonas, 33 encolheram, 150 permaneceram estáveis e 163 cresceram. Apenas 65 cresceram consideravelmente mais rápido do que as economias nacionais, e cerca de uma em cada quatro zonas cresceu muito abaixo da média nacional. Somente no Paquistão as zonas encolheram, em média, em termos absolutos, mas, na maioria dos países, as zonas cresceram mais lentamente do que o país como um todo, mesmo onde o crescimento absoluto das zonas foi forte, como no Quênia, na Turquia e em Gana. No Vietnã e na Rússia, as zonas cresceram mais do que a média nacional, mas a razão média do país nunca excedeu 1,06.

Esses números não mostram que as zonas sejam inúteis. Mostram que a zona típica não é um motor de transformação. Muitas vezes, trata-se de uma parcela da economia nacional que foi realocada ou modestamente ampliada.

O que prevê zonas com melhor desempenho

As regressões do mesmo estudo apontam para alguns fatores:

• Idade. O número de anos em que uma zona esteve em funcionamento esteve associado, de forma consistente e significativa, a um crescimento mais lento. O dinamismo das zonas atinge o pico no início e depois diminui.
• Dimensão. As zonas maiores cresceram mais rapidamente.
• Localização. A distância à maior cidade do país esteve consistentemente associada a um desempenho mais fraco. A proximidade de outras grandes cidades ou de portos não revelou um efeito consistente.
• Objetivos tecnológicos. As zonas orientadas para setores de alta tecnologia não cresceram mais depressa e, em três de quatro especificações, cresceram mais lentamente do que as zonas de produção de baixo custo, embora os autores ressalvem que as imagens noturnas podem não captar a modernização tecnológica.
• Operador. Não houve indícios de que as zonas operadas por entidades privadas tenham um desempenho superior ao das operadas por entidades públicas, ou vice-versa, um resultado compatível com o estudo anterior de Farole sobre África.
• Incentivos. Os incentivos fiscais e outras características dos programas eram altamente específicos ao contexto e não estavam associados estruturalmente ao desempenho.

O estudo complementar sobre efeitos indiretos, de Frick e Rodríguez-Pose, publicado na revista da UNCTAD Transnational Corporations, conclui que as zonas aumentam a atividade nas áreas circundantes, mas o efeito enfraquece de forma constante com a distância e desaparece a cerca de 50 km. As zonas em locais remotos têm menos efeito sobre as áreas vizinhas.

O estudo de 2011 de Farole, do Banco Mundial, sobre zonas africanas, baseado em inquéritos e estudos de caso em dez países em desenvolvimento, chegou a uma conclusão compatível: muitas zonas não atingem os seus objetivos, outras contribuem significativamente para o investimento, as exportações e o emprego, e a diferença depende mais do clima de investimento, das infraestruturas e das ligações à economia interna do que da dimensão dos benefícios fiscais.

Porque isto é importante para a conceção

Para quem concebe instituições, a lição é que uma zona é um amplificador, não um substituto. Pode concentrar infraestruturas, simplificar procedimentos e sinalizar empenho. Não pode criar facilmente mercados, competências ou aglomeração onde estes não existem nas proximidades. Uma zona pequena e remota que ofereça isenções fiscais temporárias a empresas de alta tecnologia combina a maioria das características que as evidências associam a um desempenho fraco.

Constatação 2: As zonas da China funcionaram como parte de uma reforma nacional, não como ilhas

As evidências sobre as primeiras zonas chinesas

Os estudos sobre a China encontram efeitos maiores do que os observados nas amostras transnacionais. Wang (2013), recorrendo a dados municipais e comparando locais que receberam zonas mais cedo com os que as receberam mais tarde, conclui que o programa aumentou o investimento direto estrangeiro, não apenas deslocando empresas de outros locais, e não excluiu o investimento interno. Onde o investimento era denso, as zonas geraram economias de aglomeração e aumentos salariais superiores à subida do custo de vida local. As zonas criadas mais tarde produziram benefícios menores e maiores distorções na localização das empresas do que as primeiras.

Alder, Shao e Zilibotti (2016), utilizando um painel de 276 cidades e prefeituras chinesas entre 1988–2010, concluem que o estabelecimento de uma zona a nível estatal está associado a um aumento de cerca de 20% no nível do PIB. O efeito resultou sobretudo da acumulação de capital físico, com alguns indícios de ganhos de produtividade e de capital humano, e não esteve associado a uma trajetória de crescimento permanentemente mais acentuada.

O que tornou Shenzhen diferente

Três características do caso chinês são difíceis de reproduzir. Primeiro, as zonas eram um instrumento político da liderança central, que as utilizava para testar políticas posteriormente estendidas ao resto do país. O seu sucesso era medido pela difusão das suas regras, não pela sua separação. Segundo, Shenzhen ficava junto a Hong Kong, então uma cidade administrada pelos britânicos, com capital, gestores, serviços jurídicos e acesso aos mercados mundiais. Terceiro, as zonas não tinham autonomia política no sentido democrático. A sua administração era delegada por um Estado de partido único, perante o qual respondia, e que podia revogar ou ampliar os seus poderes à vontade.

Este último ponto tem duas faces. Tornou as políticas credíveis para os investidores que confiavam no compromisso da liderança central e significou que não havia nenhum ator interno com poder de veto capaz de revogar a zona. Significa também que Shenzhen não é prova de que uma cidade autogovernada, com a sua própria constituição, possa prosperar no seio de uma democracia.

O modelo continua a evoluir

A China continua a recorrer à experimentação territorial. Em 18 December 2025, o Porto de Livre Comércio de Hainan iniciou operações aduaneiras especiais em toda a ilha, ao abrigo de um sistema que os responsáveis descrevem como um acesso mais livre na «primeira linha» (entre Hainan e os lugares fora do território aduaneiro da China) e um acesso regulamentado na «segunda linha» (entre Hainan e o continente). É demasiado cedo para avaliar o resultado, mas isto mostra que a zona continua a ser um instrumento da política central, e não um passo rumo à soberania local.

Constatação 3: enclaves jurídicos podem importar um sistema jurídico, dentro de certos limites

Os modelos do DIFC e do ADGM

As zonas francas financeiras dos EAU são o teste mais claro para determinar se um Estado pode importar uma tradição jurídica estrangeira para parte do seu território. Os Tribunais do DIFC descrevem-se como um poder judicial independente de common law, de língua inglesa, complementar aos tribunais de direito civil dos EAU, de língua árabe. O seu estatuto fundador, a Lei do Dubai n.º 12 de 2004, limitava inicialmente a sua jurisdição ao DIFC. A Lei do Dubai n.º 16 de 2011, assinada em 31 de outubro de 2011, permitiu que partes sem qualquer ligação ao DIFC acordassem por escrito recorrer aos tribunais.

O ADGM foi mais longe. Os seus Regulamentos de Aplicação do Direito Inglês de 2015 tornam o common law inglês, incluindo as regras de equidade, diretamente aplicável no ADGM, juntamente com uma lista de leis inglesas. Os tribunais do ADGM não fazem parte do sistema judicial inglês e não há recurso para os tribunais do Reino Unido. Os regulamentos estão subordinados à Constituição dos EAU e às leis federais aplicáveis na zona. Uma decisão de 2023 do Tribunal de Recurso do ADGM confirmou que os seus juízes estão vinculados a aplicar a regra estabelecida pelos regulamentos.

O que mostram e o que não mostram

Estes enclaves mostram que um Estado anfitrião pode criar uma ordem jurídica comercial especializada e credível se estiverem reunidas quatro condições: o enclave conta com o pleno apoio político do Estado anfitrião, a sua jurisdição está limitada às matérias civis e comerciais, serve uma comunidade distinta de utilizadores (empresas financeiras e as suas contrapartes) e pode recorrer a uma tradição jurídica consolidada, em vez de inventar uma. O direito penal, a imigração, a segurança e a soberania permanecem sob a alçada do Estado.

Não mostram que uma ordem jurídica autónoma possa governar uma população residente. O DIFC e o ADGM regem empresas e contratos, não a vida política dos cidadãos. Também é difícil dissociar o seu sucesso da estratégia económica mais ampla dos EAU, da sua capacidade fiscal e da sua localização entre a Europa, a África e a Ásia.

Constatação 4: até agora, as cidades charter não passaram no teste de legitimidade

Madagáscar, 2008–2009

O primeiro parceiro sério de Romer foi o governo de Marc Ravalomanana, em Madagáscar, que discutiu a possibilidade de acolher projetos de cidades charter. O relato de 2010 do jornalista Sebastian Mallaby, publicado em The Atlantic, descreve o governo como aberto a acordos invulgares e disposto a arrendar por 99 anos à empresa sul-coreana Daewoo um terreno do tamanho do Connecticut. O governo de Ravalomanana caiu em março de 2009, após protestos e uma revolta armada em que o acordo fundiário, visto como uma ameaça à soberania nacional, teve um papel. Segundo o relato de Mallaby, Romer atribuiu a queda sobretudo a outras rivalidades políticas. De qualquer forma, nenhuma cidade charter foi criada.

Honduras I: o projeto RED, 2011–2012

Em fevereiro de 2011, Honduras alterou a sua constituição, por 126 votos contra 1, para permitir «regiões especiais de desenvolvimento» (Regiones Especiales de Desarrollo, RED); uma lei habilitante foi aprovada em julho de 2011, e Romer foi nomeado presidente de uma comissão de transparência encarregada de supervisionar as regiões. A relação deteriorou-se em setembro de 2012, quando Romer e os outros membros da comissão se demitiram depois de saberem que o governo tinha assinado um acordo com um promotor privado sem os consultar. Em outubro de 2012, a câmara constitucional da Suprema Corte declarou inconstitucional a reforma relativa às RED, por 4 votos contra 1, sobretudo com base em questões de soberania e integridade territorial; o Charter Cities Institute informa que o tribunal pleno confirmou a decisão por 13 votos contra 1. Em 12 de dezembro de 2012, o Congresso destituiu os mesmos quatro magistrados, depois de estes também terem anulado uma lei de reforma policial; observadores da época consideraram essa decisão a causa imediata, ficando a decisão sobre as RED em segundo plano. Uma nova alteração constitucional para as ZEDE foi adotada em janeiro de 2013, e uma lei orgânica em setembro de 2013.

Honduras II: as ZEDE e Próspera, 2013–2026

O quadro de 2013 permitiu a criação de ZEDE com administração e regras próprias e, em algumas versões, tribunais próprios. Foram estabelecidas três: Próspera, na ilha de Roatán, Ciudad Morazán, perto de Choloma, e Orquídea, perto de San Marcos de Colón. Próspera, com um operador privado e o seu próprio sistema regulatório, tornou-se a tentativa mais conhecida de criar uma zona de governança do zero.

O cenário político mudou com as eleições de 2021. Em abril de 2022, o novo Congresso votou por unanimidade pela revogação da lei das ZEDE. O Decreto 32-2022, que eliminava as disposições constitucionais, foi publicado em 21 de abril de 2022, e o Decreto 33-2022, que revogava a lei orgânica, em 26 de abril de 2022. A confirmação da revogação constitucional, exigida pela constituição na sessão legislativa seguinte, não ocorreu, deixando incerta a situação jurídica. A câmara constitucional da Suprema Corte declarou o regime inconstitucional em 7 de fevereiro de 2024. Em 20 de setembro de 2024, a Suprema Corte em sessão plenária declarou inconstitucionais, com efeitos desde a sua origem, a alteração constitucional relativa às ZEDE (Decreto 236-2012) e a lei orgânica (Decreto 120-2013); a decisão foi publicada no diário oficial, La Gaceta, em novembro de 2024. Os relatos sobre a votação divergem: os requerentes de Próspera, citando um comunicado de imprensa do poder judiciário, indicam 8 votos contra 7; a Associated Press noticiou uma decisão por maioria; e El Heraldo descreveu a votação como unânime, assinalando que tinham sido convocados seis magistrados suplentes.

Da política à arbitragem

Três empresas de Próspera solicitaram arbitragem perante o ICSID em 19 December 2022, ao abrigo do Acordo de Livre Comércio entre a República Dominicana, a América Central e os Estados Unidos (CAFTA-DR) e de um acordo de estabilidade jurídica, reivindicando inicialmente US$10.775 bilhões. Honduras notificou sua retirada da Convenção do ICSID em 24 February 2024, com efeitos a partir de 25 August 2024. Como o caso havia sido registrado anteriormente, ele prosseguiu. Em 26 February 2025, o tribunal rejeitou a objeção de Honduras de que os recursos locais não haviam sido esgotados. Em seu memorial de 15 October 2025, os requerentes pediram ao tribunal que ordenasse a restituição de seus ativos ou concedesse indenizações de US$1,630 milhões. Em 7 January 2026, Honduras pediu ao tribunal que analisasse separadamente e em primeiro lugar certas objeções jurisdicionais. Na Ordem Processual nº 6, de 19 March 2026, o tribunal rejeitou o pedido, argumentando que a bifurcação não resolveria todas as reivindicações e atrasaria o caso, e determinou que a arbitragem prosseguisse quanto ao mérito.

O ciclo político voltou então a mudar. Após uma mudança de governo, Honduras depositou um novo instrumento de ratificação da Convenção do ICSID em 17 July 2026, e a Convenção voltou a entrar em vigor para o país em 16 August 2026. A readesão não decide, por si só, nada sobre as ZEDEs. Ela mostra, porém, que o destino de uma zona de governança está ligado a questões mais amplas de política de investimentos e direito internacional.

Comparação de casos

Constatação 5: a legitimidade é a restrição vinculante

Consentimento de quem?

Os defensores das cidades charter geralmente justificam seus projetos com base na adesão voluntária: ninguém é obrigado a se mudar para uma nova cidade, portanto, aqueles que vivem sob suas regras consentem com elas. Esse argumento é válido para os residentes, mas deixa de fora outros três grupos cujos consentimentos são importantes:

• O eleitorado nacional, que precisa aceitar uma transferência permanente de autoridade pública sobre parte do território. Em Honduras, um Congresso posterior e a Suprema Corte consideraram o regime das ZEDEs uma alienação inconstitucional da soberania.
• As comunidades vizinhas e preexistentes, cujas terras, água e acesso a bens públicos podem ser afetados mesmo que nunca se integrem à zona. A oposição de grupos locais, indígenas e da sociedade civil foi um tema recorrente no caso hondurenho, segundo comentaristas como a Due Process of Law Foundation.
• Os governos futuros, que herdam garantias de estabilidade jurídica que não negociaram. Quando essas garantias são aplicadas por meio de tratados de investimento, o custo de mudar de rumo pode ser muito alto, o que, por si só, se torna um argumento político contra o projeto.

Credibilidade por meio de garantias estrangeiras

A proposta de Romer tentou resolver o problema de credibilidade trazendo um parceiro estrangeiro para administrar ou garantir o estatuto, como a Grã-Bretanha fez em Hong Kong. Críticos, incluindo Justin Sandefur, do CGD, que escreveu em 2012, receberam a ideia favoravelmente como uma forma de ampliar o alcance de boas instituições e as oportunidades de migração, mas alertaram que ela enfrentava desafios significativos para conquistar os parceiros e o apoio público de que precisava. O relato de Mallaby descreveu a proposta como neocolonial na forma, ainda que voluntária. Os projetos hondurenhos abandonaram o componente de governo estrangeiro e o substituíram por operadores privados e contratos de estabilidade jurídica. Isso facilitou seu lançamento, mas não sua defesa.

Saída e voz

O quadro mais amplo do atlas sobre saída e voz é útil neste caso. Jurisdições especiais oferecem uma possibilidade de saída: investidores e residentes podem escolher um conjunto diferente de regras sem deixar o país. Mas elas reduzem a voz da população em geral sobre aquele território. As zonas que perduram parecem equilibrar essa situação mantendo seu escopo restrito (DIFC, ADGM), permanecendo claramente subordinadas à política nacional (Shenzhen, Hainan) ou proporcionando benefícios visíveis ao país como um todo. Projetos que combinam ampla autonomia, controle privado e fraco apoio interno não perduraram.

O que as evidências não demonstram

• Isso não demonstra que cidades charter não possam funcionar. Houve pouquíssimas tentativas, e nenhuma chegou a uma fase madura. Os projetos hondurenhos foram interrompidos pela política, não por uma falha mensurável de sua governança interna. Da mesma forma, não há provas de que teriam sido bem-sucedidos.
• Isso não isola o efeito das regras do efeito da localização. As zonas com melhor desempenho ficam perto de grandes cidades e dos principais mercados. A vizinha de Shenzhen era Hong Kong. É difícil separar a contribuição das regras especiais da contribuição da geografia.
• Estudos de iluminação noturna não medem bem-estar. Eles não captam salários, condições de trabalho, custos ambientais, deslocamento de pessoas ou receita tributária de que se abriu mão. Uma zona pode crescer intensamente enquanto impõe custos a seus trabalhadores ou vizinhos.
• Os enclaves dos EAU não são testes de autogoverno político. Eles mostram que é possível importar o direito comercial. Nada dizem sobre legitimidade democrática, proteção dos direitos dos residentes ou governança de uma cidade inteira.
• O histórico de arbitragem não é um veredito sobre o mérito. As decisões do ICSID até agora dizem respeito à admissibilidade e ao procedimento. Elas não estabelecem que Honduras tenha violado suas obrigações previstas em tratados, nem que não as tenha violado.
• Vários detalhes históricos são contestados. As contagens dos votos nas decisões do tribunal hondurenho de 2012 provêm principalmente de relatos secundários, e as informações sobre a votação plenária de 20 de setembro de 2024 variam entre 8–7 e unanimidade.

Implicações para o desenho institucional

1. Comece com um escopo limitado. Os enclaves com o melhor histórico definem uma jurisdição restrita (direito comercial, alfândega, mercado financeiro) e deixam o direito penal, a cidadania e a segurança a cargo do Estado. Uma autonomia ampla multiplica o número de pessoas cujo consentimento é necessário.
2. Adote modelos existentes, não os invente. A aplicação direta do common law inglês pelo ADGM e os tribunais de common law do DIFC reduzem a incerteza para os usuários. Um código jurídico inteiramente novo impõe custos de aprendizagem e gera desconfiança.
3. Dê prioridade à localização, não aos incentivos. As evidências favorecem grandes zonas perto de grandes cidades e de uma capacidade industrial já existente. Os períodos de isenção fiscal têm uma relação fraca com o desempenho e podem se transformar em rendas econômicas.
4. Planeje o envelhecimento. O dinamismo das zonas diminui. O desenho deve incluir datas de revisão, critérios de desempenho e um caminho para estender as regras que funcionam para além da zona, como fez a China.
5. Construa apoio entre partidos e consentimento local antes de construir. Uma zona de governança que depende da maioria legislativa de um único governo fica exposta à eleição seguinte. A constitucionalização não ajuda se os tribunais ou legislaturas posteriores considerarem ilegítima a transferência de autoridade.
6. Inclua as comunidades vizinhas. A partilha de benefícios, as salvaguardas dos direitos fundiários e os mecanismos independentes de reclamação para as comunidades adjacentes não são extras opcionais. São parte da legitimidade do projeto.
7. Defina o custo da saída. Garantias de estabilidade jurídica de longo prazo, respaldadas por tratados de investimento, tornam um projeto mais difícil de reverter, mas também o tornam um alvo. Os responsáveis pelo desenho devem decidir antecipadamente como o Estado anfitrião pode mudar de rumo e a que custo.

Questões em aberto

• É possível desenhar uma cidade charter de modo que sua legitimidade cresça com sua população, por exemplo, por meio de instituições locais eleitas que assumam gradualmente as funções do operador fundador?
• Existem formas de garantia estrangeira ou internacional que não pareçam um retorno da administração colonial?
• Como devem ser contabilizados os efeitos indiretos nas áreas circundantes, que, de acordo com as evidências aqui analisadas, diminuem dentro de um raio de cerca de 50 km, ao decidir se uma zona compensa seu custo fiscal?
• O resultado da arbitragem da Próspera mudará a forma como os governos redigem acordos de estabilidade jurídica para jurisdições especiais?
• O que acontecerá com enclaves jurídicos especializados como o DIFC e o ADGM se a política mais ampla ou a estratégia econômica do Estado anfitrião mudar?

Fontes

1. UNCTAD (2019). A concorrência global por investimentos impulsiona o aumento das zonas econômicas especiais, conclui relatório da ONU. Comunicado de imprensa sobre o World Investment Report 2019.
2. Frick, S. A., Rodríguez-Pose, A. e Wong, M. D. (2019). Rumo a zonas econômicas especiais economicamente dinâmicas em países emergentes. Economic Geography 95(1), 30–64.
3. Frick, S. A. e Rodríguez-Pose, A. (2019). As zonas econômicas especiais em países emergentes são um catalisador do crescimento das áreas circundantes? Transnational Corporations 26(2), 75–94.
4. Farole, T. (2011). Zonas econômicas especiais na África: comparação do desempenho e lições da experiência global. Banco Mundial, Directions in Development.
5. Grupo Banco Mundial (2017). Zonas econômicas especiais: uma análise operacional de seus impactos.
6. Wang, J. (2013). O impacto econômico das zonas econômicas especiais: evidências de municípios chineses. Journal of Development Economics 101, 133–147.
7. Alder, S., Shao, L. e Zilibotti, F. (2016). Reformas econômicas e política industrial em um painel de cidades chinesas. Journal of Economic Growth 21(4), 305–349.
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