Sonderjurisdiktionen und Charterstädte: Was die Evidenz zeigt

Sonderjurisdiktionen gehören zu den sichtbarsten Formen, mit denen Staaten alternative Regeln erproben, ohne das ganze Land zu verändern. Einige, wie Shenzhen, waren der erste Schritt eines nationalen Reformprogramms. Andere sind Rechtsexklaven, etwa die Common-Law-Gerichte des Dubai International Financial Centre (DIFC) und des Abu Dhabi Global Market (ADGM). Wieder andere gehen weiter und schlagen neue Städte vor, deren Regeln weitgehend von Grund auf neu festgelegt werden – wie es Paul Romers Charterstädte und die ZEDEs (Zonas de Empleo y Desarrollo Económico) in Honduras taten. Diese Studie stellt die Evidenz zu diesen Modellen nebeneinander. Sie geht drei Fragen nach: Was zeigen die ökonometrischen Befunde zu Sonderwirtschaftszonen (SWZ) im Allgemeinen, was zeigen die wenigen prominenten Erfolge und Misserfolge über Governance, und warum haben Projekte, die auf dem Papier ähnlich aussehen, politisch sehr unterschiedliche Schicksale erfahren? Wir kommen zu dem Ergebnis, dass die durchschnittliche Zone unspektakulär abschneidet, dass die stärksten Ergebnisse bei Zonen erzielt werden, die in eine nationale Reformoffensive eingebettet sind, und dass Rechtsexklaven funktionieren können, wenn sie eng begrenzt sind, vom Aufnahmestaat unterstützt werden und sich an eine klar definierte Nutzergruppe richten. Die ambitionierteste Variante – eine privat regierte Stadt mit eigenem Rechtssystem – hat bislang in jedem Land, in dem sie erprobt wurde, die Prüfung ihrer innerstaatlichen Legitimität nicht bestanden.

Zentrale Erkenntnisse

• Die Zahl der Zonen ist rasch gestiegen: Die UNCTAD zählte 2019 fast 5,400 SWZ, gegenüber etwa 4,000 fünf Jahre zuvor; mehr als 500 weitere waren geplant. Ein Anstieg der Zahl ist kein Beleg für Leistungsfähigkeit.
• In einer mit der Weltbank verbundenen Studie zu 346 Zonen in 22 Ländern entsprach das Wachstum der nächtlichen Lichtintensität in der durchschnittlichen Zone zwischen 2007 und 2012 ungefähr dem Wachstum der nationalen Wirtschaft (durchschnittliches Verhältnis: 0.98). Nur 65 Zonen wuchsen deutlich schneller als der nationale Durchschnitt.
• In dieser Stichprobe lässt das Wachstum der Zonen mit zunehmendem Alter nach. Größere Zonen und Zonen in der Nähe der größten Stadt des Landes schneiden besser ab. Ob der Betreiber öffentlich oder privat ist, scheint keine Rolle zu spielen.
• Chinas frühe SWZ sind der stärkste positive Fall: Kommunal- und Stadtpanelstudien bringen Zonen auf Ebene der Bundesstaaten mit höheren ausländischen Investitionen und einem höheren BIP-Niveau in Verbindung (in einer Schätzung etwa 20 %), nicht jedoch mit einem dauerhaft schnelleren Wachstumspfad.
• Rechtsexklaven wie die DIFC Courts (seit 2004) und ADGM (seit 2013; englisches Common Law wird seit 2015 unmittelbar angewandt) zeigen, dass ein Aufnahmestaat eine ausländische Rechtstradition für eine klar definierte Wirtschaftsgemeinschaft übernehmen kann, ohne seine übrige Rechtsordnung zu verändern.
• Politisch gescheitert sind Charterstadtprojekte, die weitreichende Autonomie anstrebten: 2009 in Madagaskar und zweimal in Honduras. Das 2011 eingeführte RED-Modell wurde 2012 für verfassungswidrig erklärt; der ZEDE-Rechtsrahmen von 2013 wurde 2022 vom Kongress aufgehoben und 2024 vom Obersten Gerichtshof für verfassungswidrig erklärt.
• Der Streit um Próspera zeigt, wie solche Projekte von der Innenpolitik zu einem Investitionsschiedsverfahren übergehen können. Im März 2026 lehnte das ICSID-Schiedsgericht es ab, die Einwände Honduras' gegen seine Zuständigkeit abzutrennen; das Verfahren zur Hauptsache wird daher fortgesetzt.

Forschungsfrage und Untersuchungsrahmen

Die Frage lautet nicht, ob SWZ abstrakt „funktionieren“. Sie ist enger gefasst und für die Gestaltung von Institutionen nützlicher: Unter welchen Bedingungen bringt eine territorial begrenzte Gruppe von Sonderregeln dauerhafte Vorteile hervor, und unter welchen Bedingungen führt sie zu einer vereinnahmten Enklave, zu politischem Widerstand oder zu beidem?

Wir betrachten drei Gruppen von Sonderjurisdiktionen:

1. Wirtschaftszonen: Exportverarbeitungszonen, Freihandelszonen und umfassendere Sonderwirtschaftszonen (SEZs), die innerhalb eines festgelegten Gebiets steuerliche, zollrechtliche, grundstücksbezogene und regulatorische Vergünstigungen bieten. Shenzhen und die anderen frühen chinesischen Zonen sind der Referenzfall.
2. Rechtliche Enklaven: Zonen, deren Hauptprodukt ein anderes Rechtssystem und ein separates Gerichtssystem für Handelsangelegenheiten ist. Das DIFC und das ADGM in den Vereinigten Arabischen Emiraten sind die wichtigsten Beispiele.
3. Charter Cities und Governance-Zonen: Vorschläge für neue städtische Gebietskörperschaften mit einer eigenen, verfassungsähnlichen Charta, einer eigenen Verwaltung und in den weitreichendsten Varianten eigenen Gerichten und Regulierungsbehörden. Romers Vorschlag für Charter Cities und die honduranischen Gesetze zu RED und ZEDE sind die wichtigsten Fälle; Próspera auf der Insel Roatán ist das am weitesten entwickelte Projekt.

Wir lassen Offshore-Finanzzentren außer Betracht, die ganze Staaten oder Territorien sind (wie die Kaimaninseln), ebenso rein fiskalische Regelungen ohne territorialen Bezug und die umfangreiche Literatur zu Industrieparks in Ländern mit hohem Einkommen. Ebenfalls nicht berücksichtigt werden Vorschläge zu Netzwerkstaaten und Seasteading, die der Atlas an anderer Stelle behandelt, außer wenn sie unmittelbar auf dem Modell der Charter City aufbauen.

Hintergrund

Freizonen sind alt. Freihäfen und Zollenklaven gab es schon lange, bevor moderne Staaten begannen, sie gesetzlich zu regeln. Was sich nach den 1960er-Jahren änderte, war das Ausmaß. Exportverarbeitungszonen breiteten sich in Ostasien und Lateinamerika aus, als Regierungen versuchten, sich in globale Fertigungsketten einzugliedern, ohne zunächst ihre gesamte Wirtschaft zu liberalisieren. Die von der Weltbank zitierte Datenbank des Internationalen Arbeitsamts verzeichnete 1986 176 Zonen in 47 Ländern und 2006 etwa 3.500 Zonen in 130 Ländern. Bis 2019 meldete UNCTAD fast 5.400 Zonen in mehr als 145 Volkswirtschaften und stellte fest, dass es für jede Erfolgsgeschichte mehrere Zonen gab, die nicht die erwarteten Investoren angezogen hatten.

China verlieh dem Modell politischen Glanz. Am 26. August 1980 billigte der Ständige Ausschuss des Nationalen Volkskongresses die Vorschriften für Sonderwirtschaftszonen in der Provinz Guangdong; dies war der Gründungsakt für Shenzhen, Zhuhai und Shantou. Xiamen in Fujian gehörte ebenfalls zur ersten Gruppe. Der Kreis Bao'an an der Grenze zu Hongkong war 1979 in die Stadt Shenzhen umbenannt worden. Die populäre Erzählung von einem „Fischerdorf“, das sich in eine Megastadt verwandelte, ist zu einfach. Bevölkerungszahlen für 1979 unterscheiden sich je nach zugrunde gelegten Grenzen, und die Beiträge in Learning from Shenzhen betonen, dass die Zone auf einem bestehenden Siedlungssystem und jahrzehntelanger staatlicher Planung aufbaute. Dennoch war der Wandel enorm. Die Stadtverwaltung berichtet, dass das BIP von 270 Millionen Yuan im Jahr 1980 auf 2,7 Billionen Yuan im Jahr 2019 stieg. Die Volkszählung von 2020 zählte 17,56 Millionen Einwohner mit ständigem Wohnsitz.

Das Modell der rechtlichen Enklave entstand später und entwickelte sich eher aus dem Finanzwesen als aus der Fertigung. Das Gesetz der Vereinigten Arabischen Emirate über Finanzfreizonen (Bundesgesetz Nr. 8 von 2004) gestattete den Emiraten, Zonen einzurichten, die vom föderalen Zivil- und Handelsrecht ausgenommen waren. Dubai schuf daraufhin das DIFC (Gesetz Nr. 9 von 2004 des Emirats Dubai) und dessen Gerichte (Gesetz Nr. 12 von 2004 des Emirats Dubai). Abu Dhabi folgte mit dem ADGM auf Grundlage des Gesetzes Nr. 4 von 2013 des Emirats Abu Dhabi.

Paul Romers Vorschlag für Charter Cities, den er in einem TED-Vortrag von 2009 und einem Essay des Center for Global Development von 2010 darlegte, verband diese Stränge zu einer einzigen Idee. Romer argumentierte, die wichtigste Beschränkung für steigende Lebensstandards sei weder Technologie noch Ressourcen, sondern die Fähigkeit, bessere Regeln zu finden und zu übernehmen. Er schlug neue Städte vor, die auf unbewohntem Land gegründet würden und deren Regeln in einer Charta festgelegt und in manchen Versionen von einer ausländischen Partnerregierung garantiert werden könnten. Hongkong und Shenzhen waren seine Beispiele. Die Idee stieß bei Regierungen in Madagaskar und Honduras auf Interesse.

Methode und Quellen

Diese Studie ist eine strukturierte Übersicht, keine neue Datenanalyse. Wir verwenden vier Arten von Evidenz:

• Länderübergreifende quantitative Studien zu Sonderwirtschaftszonen (SEZs), insbesondere Frick, Rodríguez-Pose und Wong (2019) sowie Frick und Rodríguez-Pose (2019), die Daten zu nächtlicher Beleuchtung aus Satellitenaufnahmen für Zonen in Schwellenländern verwenden, zusammen mit der operativen Überprüfung der Weltbank von 2017 und Faroles Studie zu afrikanischen Zonen von 2011.
• Quasi-experimentelle Studien zu Chinas Zonen: Wang (2013), der Kommunen vergleicht, die in unterschiedlichen Wellen Zonen erhielten, sowie Alder, Shao und Zilibotti (2016), eine Differenz-von-Differenzen-Studie zu 276 Städten im Zeitraum 1988–2010.
• Primäre Rechtsdokumente: die Gründungsgesetze des DIFC und des ADGM, wie sie von deren eigenen Gerichten beschrieben werden, Mitteilungen und verfahrensrechtliche Anordnungen des ICSID in Honduras Próspera Inc. v. Republic of Honduras (ICSID-Fall Nr. ARB/23/2) sowie Schriftsätze, die vom Fallrechtsdienst italaw veröffentlicht wurden.
• Fallgeschichten und Kommentare zu den Charter-City-Episoden, darunter Romers eigener Essay, zeitgenössische Berichterstattung und politische Analysen.

Bei Daten zur nächtlichen Beleuchtung ist Vorsicht geboten. Sie erfassen sichtbare wirtschaftliche Aktivität in Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen gut, können aber einen Wechsel zu höherwertiger Produktion nicht erkennen, wenn sich dadurch der Stromverbrauch nicht ändert. Die Autoren räumen dies ein; Shenzhen ist ihr eigenes Beispiel für eine wirtschaftliche Weiterentwicklung, die anhand von Beleuchtungsdaten nicht erkennbar wäre. Schriftsätze der Parteien eines Rechtsstreits sind ebenfalls parteiisch. Wenn wir uns für einen Sachverhalt, etwa die Abstimmung am Obersten Gerichtshof von Honduras, auf solche Schriftsätze stützen, weisen wir darauf hin.

Befund 1: Die durchschnittliche Zone ist gewöhnlich

Was die großen Stichproben zeigen

Die aussagekräftigste länderübergreifende Evidenz stammt aus einem Datensatz, der im Rahmen des Bereichs Handel und Wettbewerbsfähigkeit der Weltbank erstellt wurde. Er umfasst 346 Zonen in 22 Ländern, überwiegend in Entwicklungsländern sowie in Südkorea, und verwendet das Wachstum der nächtlichen Beleuchtung als Näherungswert für die Leistungsfähigkeit der Zonen im Zeitraum 2007–2012.

Die deskriptiven Ergebnisse sind ernüchternd. Das durchschnittliche Wachstum der Beleuchtung über alle Zonen hinweg betrug im gesamten Zeitraum 14.7%, doch der Median lag bei nur 2.8% und die Streuung war groß (Standardabweichung 28%). Im Verhältnis zu ihren jeweiligen Volkswirtschaften wuchsen die Zonen durchschnittlich etwa genauso schnell (mittleres Verhältnis 0.98, Median 0.95). Von den 346 Zonen schrumpften 33, 150 blieben stabil und 163 wuchsen. Nur 65 wuchsen erheblich schneller als ihre jeweiligen Volkswirtschaften, und etwa jede vierte Zone wuchs deutlich unter dem nationalen Durchschnitt. Nur in Pakistan schrumpften die Zonen im Durchschnitt absolut; in den meisten Ländern wuchsen sie jedoch langsamer als das Land insgesamt, selbst dort, wo das absolute Wachstum der Zonen stark war, etwa in Kenia, der Türkei und Ghana. In Vietnam und Russland wuchsen die Zonen stärker als der nationale Durchschnitt, doch das durchschnittliche Verhältnis für die Länder überstieg nie 1.06.

Diese Zahlen zeigen nicht, dass Zonen nutzlos sind. Sie zeigen, dass die typische Zone kein Motor für einen tiefgreifenden Wandel ist. Oft handelt es sich um einen verlagerten oder moderat erweiterten Teil der Volkswirtschaft.

Was erfolgreichere Zonen vorhersagt

Die Regressionen derselben Studie verweisen auf eine Handvoll Faktoren:

• Alter. Die Zahl der Jahre, in denen eine Zone in Betrieb war, hing durchgehend und signifikant mit einem langsameren Wachstum zusammen. Die Dynamik einer Zone ist anfangs am größten und lässt dann nach.
• Größe. Größere Zonen wuchsen schneller.
• Standort. Die Entfernung zur größten Stadt des Landes hing durchgehend mit einer schwächeren Leistung zusammen. Die Nähe zu anderen Großstädten oder zu Häfen zeigte keinen konsistenten Effekt.
• Technologieziele. Zonen mit Schwerpunkt auf Hochtechnologiesektoren wuchsen nicht schneller und in drei von vier Spezifikationen langsamer als Zonen für kostengünstige Fertigung, wobei die Autoren darauf hinweisen, dass Nachtlichter eine technologische Aufwertung möglicherweise nicht erfassen.
• Betreiber. Es gab keine Anzeichen dafür, dass privat betriebene Zonen besser abschneiden als öffentlich betriebene – oder umgekehrt. Dieses Ergebnis steht im Einklang mit Faroles früherer Afrikastudie.
• Anreize. Steuerliche Anreize und andere Programmmerkmale waren stark kontextspezifisch und standen in keinem strukturellen Zusammenhang mit der Leistung.

Die Begleitstudie zu Spillover-Effekten von Frick und Rodríguez-Pose in der UNCTAD-Zeitschrift Transnational Corporations kommt zu dem Ergebnis, dass Zonen die Aktivität in den umliegenden Gebieten zwar steigern, der Effekt mit zunehmender Entfernung jedoch stetig schwächer wird und bei etwa 50 km ausläuft. Zonen an abgelegenen Standorten wirken sich weniger stark auf ihre Nachbarschaft aus.

Faroles Weltbankstudie von 2011 zu afrikanischen Zonen, die auf Befragungen und Fallstudien in zehn Entwicklungsländern beruhte, kam zu einem damit vereinbaren Schluss: Viele Zonen verfehlen ihre Ziele, andere tragen maßgeblich zu Investitionen, Exporten und Beschäftigung bei, und der Unterschied liegt eher im Investitionsklima, in der Infrastruktur und in den Verbindungen zur Binnenwirtschaft als in der Höhe der Steuervergünstigungen.

Warum dies für die Gestaltung wichtig ist

Für institutionelle Gestalter lautet die Lehre, dass eine Zone ein Verstärker ist, kein Ersatz. Sie kann Infrastruktur bündeln, Verfahren vereinfachen und Entschlossenheit signalisieren. Sie kann nicht ohne Weiteres Märkte, Kompetenzen oder Agglomeration schaffen, wenn diese in der Nähe nicht vorhanden sind. Eine abgelegene, kleine Zone, die Hochtechnologieunternehmen Steuerbefreiungen anbietet, vereint die meisten Merkmale, die laut den Befunden mit schwacher Leistung verbunden sind.

Befund 2: Chinas Zonen funktionierten als Teil einer nationalen Reform, nicht als Inseln

Die Befunde zu den frühen chinesischen Zonen

Studien zu China stellen größere Effekte fest als die länderübergreifenden Stichproben. Wang (2013) berichtet anhand kommunaler Daten und eines Vergleichs zwischen Gebieten, die früher Zonen erhielten, und solchen, die sie später erhielten, dass das Programm die ausländischen Direktinvestitionen erhöhte und Unternehmen nicht lediglich aus anderen Gebieten verlagerte; außerdem verdrängte es keine inländischen Investitionen. Wo Investitionen konzentriert waren, schufen die Zonen Agglomerationsvorteile und Lohnzuwächse, die stärker ausfielen als der Anstieg der lokalen Lebenshaltungskosten. Spätere Zonen brachten geringere Vorteile und stärkere Verzerrungen bei der Standortwahl von Unternehmen mit sich als frühe Zonen.

Alder, Shao und Zilibotti (2016) stellen anhand eines Panels mit 276 chinesischen Städten und Präfekturen für den Zeitraum 1988–2010 fest, dass die Einrichtung einer Zone auf Staatsebene mit einem Anstieg des BIP-Niveaus um etwa 20 % verbunden ist. Der Effekt wirkte hauptsächlich über die Akkumulation von Sachkapital; es gab einige Hinweise auf Produktivitätszuwächse und einen Zuwachs an Humankapital. Mit einem dauerhaft steileren Wachstumspfad war er nicht verbunden.

Was Shenzhen anders machte

Drei Merkmale des chinesischen Falls lassen sich nur schwer kopieren. Erstens waren die Zonen ein politisches Instrument der Zentralführung, die sie nutzte, um Maßnahmen zu erproben, die später auf den Rest des Landes ausgeweitet wurden. Ihr Erfolg wurde an der Verbreitung ihrer Regeln gemessen, nicht an ihrer Eigenständigkeit. Zweitens lag Shenzhen neben Hongkong, damals eine britisch verwaltete Stadt mit Kapital, Führungskräften, Rechtsdienstleistungen und Zugang zu den Weltmärkten. Drittens verfügten die Zonen nicht über politische Autonomie im demokratischen Sinne. Ihre Verwaltung wurde von einem Einparteienstaat übertragen und war diesem rechenschaftspflichtig; der Staat konnte ihre Befugnisse jederzeit widerrufen oder ausweiten.

Dieser letzte Punkt wirkt in beide Richtungen. Er machte die Politik für Investoren glaubwürdig, die auf die Zusagen der Zentralführung vertrauten, und bedeutete, dass es keinen innerstaatlichen Vetospieler gab, der die Zone hätte auflösen können. Zugleich bedeutet er, dass Shenzhen kein Beleg dafür ist, dass eine selbstverwaltete Stadt mit eigener Verfassung innerhalb einer Demokratie prosperieren kann.

Das Modell entwickelt sich weiter

China setzt weiterhin auf territoriale Experimente. Am 18 December 2025 nahm der Freihandelshafen Hainan inselweit besondere Zolloperationen auf. Das System beschreiben die Behörden als freieren Zugang an der „ersten Linie“ (zwischen Hainan und Gebieten außerhalb des chinesischen Zollgebiets) und als regulierten Zugang an der „zweiten Linie“ (zwischen Hainan und dem Festland). Für eine Bewertung ist es noch zu früh, doch zeigt sich daran, dass die Zone weiterhin ein Instrument der Zentralpolitik und kein Schritt hin zu lokaler Souveränität ist.

Befund 3: Rechtliche Enklaven können ein Rechtssystem importieren – innerhalb bestimmter Grenzen

Die Modelle von DIFC und ADGM

Die Finanzfreizonen der VAE sind der deutlichste Test dafür, ob ein Staat für einen Teil seines Gebiets eine ausländische Rechtstradition übernehmen kann. Die DIFC-Gerichte bezeichnen sich selbst als unabhängige englischsprachige Gerichtsbarkeit des Common Law, die die arabischsprachigen Zivilgerichte der VAE ergänzt. Ihr Gründungsgesetz, Dubai Law No. 12 of 2004, beschränkte ihre Zuständigkeit ursprünglich auf das DIFC. Dubai Law No. 16 of 2011, unterzeichnet am 31 October 2011, erlaubte es Parteien ohne Bezug zum DIFC, schriftlich die Zuständigkeit der Gerichte zu vereinbaren.

ADGM ging noch weiter. Seine Application of English Law Regulations 2015 erklären das englische Common Law einschließlich der Equity-Regeln im ADGM unmittelbar für anwendbar; hinzu kommt eine Liste englischer Gesetze. Die Gerichte des ADGM sind nicht Teil des englischen Gerichtssystems, und es gibt keine Berufungsmöglichkeit bei britischen Gerichten. Die Vorschriften stehen unterhalb der Verfassung der VAE und der Bundesgesetze, die in der Zone gelten. Eine Entscheidung des Berufungsgerichts des ADGM aus dem Jahr 2023 bestätigte, dass seine Richter verpflichtet sind, die in den Vorschriften festgelegte Regel anzuwenden.

Was sie zeigen und was nicht

Diese Enklaven zeigen, dass ein Gaststaat eine glaubwürdige, spezialisierte Handelsrechtsordnung schaffen kann, wenn vier Bedingungen erfüllt sind: Die Enklave genießt die uneingeschränkte politische Unterstützung des Gaststaats, ihre Zuständigkeit ist auf Zivil- und Handelssachen begrenzt, sie dient einer klar abgegrenzten Nutzergruppe (Finanzunternehmen und deren Geschäftspartner) und sie kann auf eine ausgereifte Rechtstradition zurückgreifen, statt selbst eine zu entwickeln. Strafrecht, Einwanderung, Sicherheit und Souveränität bleiben dem Staat vorbehalten.

Sie zeigen nicht, dass eine in sich geschlossene Rechtsordnung eine ansässige Bevölkerung regieren kann. DIFC und ADGM regeln Unternehmen und Verträge, nicht das politische Leben der Bürger. Ihr Erfolg lässt sich zudem nur schwer von der umfassenderen Wirtschaftsstrategie der VAE, ihrer fiskalischen Leistungsfähigkeit und ihrer Lage zwischen Europa, Afrika und Asien trennen.

Befund 4: Charter Cities haben den Legitimitätstest bislang nicht bestanden

Madagaskar, 2008–2009

Romers erster ernsthafter Partner war die Regierung von Marc Ravalomanana in Madagaskar, die über die Aufnahme von Charter-City-Projekten sprach. Der Bericht des Journalisten Sebastian Mallaby aus dem Jahr 2010 in The Atlantic beschreibt die Regierung als offen für ungewöhnliche Vereinbarungen und bereit, dem südkoreanischen Unternehmen Daewoo ein Landstück von der Größe Connecticuts für 99 Jahre zu verpachten. Ravalomananas Regierung stürzte im März 2009 nach Protesten und einem bewaffneten Aufstand, bei dem der als Bedrohung der nationalen Souveränität angesehene Landvertrag eine Rolle spielte. Romer schrieb den Sturz in Mallabys Bericht hauptsächlich anderen politischen Rivalitäten zu. Wie dem auch sei: Keine Charter City wurde verwirklicht.

Honduras I: das RED-Modell, 2011–2012

Im Februar 2011 änderte Honduras seine Verfassung mit 126 zu 1 Stimmen, um „Sonderentwicklungsregionen“ (Regiones Especiales de Desarrollo, RED) zuzulassen; im Juli 2011 folgte ein Ausführungsgesetz, und Romer wurde zum Vorsitzenden einer Transparenzkommission ernannt, die die Regionen beaufsichtigen sollte. Das Verhältnis zerbrach im September 2012, als Romer und die übrigen Kommissionsmitglieder zurücktraten, nachdem sie erfahren hatten, dass die Regierung ohne ihre Konsultation eine Vereinbarung mit einem privaten Entwickler unterzeichnet hatte. Im Oktober 2012 erklärte die Verfassungskammer des Obersten Gerichtshofs die RED-Reform mit 4 zu 1 Stimmen hauptsächlich aus Gründen der Souveränität und territorialen Integrität für verfassungswidrig; dem Charter Cities Institute zufolge bestätigte das Plenum dies mit 13 zu 1 Stimmen. Am 12. Dezember 2012 entließ der Kongress dieselben vier Richter, nachdem diese auch ein Gesetz zur Polizeireform aufgehoben hatten; zeitgenössische Beobachter sahen in diesem Urteil den unmittelbaren Auslöser, während die RED-Entscheidung im Hintergrund stand. Im Januar 2013 wurde eine neue Verfassungsänderung zu ZEDEs verabschiedet, im September 2013 folgte ein Ausführungsgesetz.

Honduras II: die ZEDEs und Próspera, 2013–2026

Der Rahmen von 2013 ermöglichte ZEDEs mit eigener Verwaltung, eigenen Regeln und, in manchen Fassungen, eigenen Gerichten. Drei wurden eingerichtet: Próspera auf der Insel Roatán, Ciudad Morazán nahe Choloma und Orquídea nahe San Marcos de Colón. Próspera, mit einem privaten Betreiber und einem eigenen Regulierungssystem, wurde zum bekanntesten Versuch, eine Governance-Zone von Grund auf aufzubauen.

Mit der Wahl von 2021 verschob sich die politische Lage. Im April 2022 stimmte der neue Kongress einstimmig für die Aufhebung des ZEDE-Gesetzes. Dekret 32-2022, mit dem die Verfassungsbestimmungen aufgehoben wurden, wurde am 21. April 2022 veröffentlicht, und Dekret 33-2022, mit dem das Ausführungsgesetz aufgehoben wurde, am 26. April 2022. Die verfassungsrechtlich vorgeschriebene Bestätigung der Verfassungsaufhebung in der folgenden Legislaturperiode fand nicht statt, sodass die Rechtslage ungewiss blieb. Die Verfassungskammer des Obersten Gerichtshofs erklärte das Regime am 7. Februar 2024 für verfassungswidrig. Am 20. September 2024 erklärte der Oberste Gerichtshof in voller Besetzung die Verfassungsänderung zu den ZEDEs (Dekret 236-2012) und das Ausführungsgesetz (Dekret 120-2013) mit Wirkung von Anfang an für verfassungswidrig; das Urteil wurde im November 2024 im Amtsblatt La Gaceta veröffentlicht. Die Berichte über die Abstimmung gehen auseinander: Die Kläger von Próspera geben unter Berufung auf eine Pressemitteilung der Justiz 8 zu 7 Stimmen an; Associated Press berichtete von einer Mehrheitsentscheidung; und El Heraldo bezeichnete die Abstimmung als einstimmig und merkte an, dass sechs stellvertretende Richter hinzugezogen worden waren.

Von der Politik zum Schiedsverfahren

Drei Próspera-Unternehmen beantragten am 19 December 2022 ein ICSID-Schiedsverfahren auf Grundlage des Freihandelsabkommens zwischen der Dominikanischen Republik, Zentralamerika und den Vereinigten Staaten (CAFTA-DR) sowie einer Vereinbarung über rechtliche Stabilität und forderten zunächst US$10.775 billion. Honduras kündigte am 24 February 2024 seinen Austritt aus dem ICSID-Übereinkommen an, der am 25 August 2024 wirksam wurde. Da der Fall zuvor registriert worden war, wurde er fortgeführt. Am 26 February 2025 wies das Schiedsgericht den Einwand von Honduras zurück, wonach die innerstaatlichen Rechtsbehelfe nicht ausgeschöpft worden seien. In ihrer Klageschrift vom 15 October 2025 beantragten die Kläger, das Schiedsgericht solle entweder die Rückgabe ihrer Vermögenswerte anordnen oder Schadenersatz in Höhe von US$1,630 million zusprechen. Am 7 January 2026 beantragte Honduras, bestimmte Einwände zur Zuständigkeit getrennt und vorrangig zu verhandeln. In der Verfahrensanordnung Nr. 6 vom 19 March 2026 wies das Schiedsgericht diesen Antrag zurück. Es begründete dies damit, dass eine Aufteilung des Verfahrens nicht alle Ansprüche erledigen und den Fall verzögern würde, und ordnete an, das Schiedsverfahren in der Sache fortzuführen.

Der politische Zyklus wandte sich daraufhin erneut. Nach einem Regierungswechsel hinterlegte Honduras am 17 July 2026 eine neue Ratifikationsurkunde zum ICSID-Übereinkommen; für Honduras trat das Übereinkommen am 16 August 2026 erneut in Kraft. Der erneute Beitritt entscheidet für sich genommen nichts über die ZEDEs. Er zeigt jedoch, dass das Schicksal einer Governance-Zone mit weiter gefassten Fragen der Investitionspolitik und des Völkerrechts verknüpft ist.

Vergleich der Fälle

Befund 5: Legitimität ist der maßgebliche Engpass

Zustimmung durch wen?

Befürworter von Charterstädten begründen ihre Projekte üblicherweise mit dem freiwilligen Zuzug: Niemand werde gezwungen, in eine neue Stadt zu ziehen, weshalb diejenigen, die ihren Regeln unterliegen, diesen zustimmten. Dieses Argument hat für die Bewohner Gewicht, lässt aber drei weitere Gruppen außer Acht, deren Zustimmung ebenfalls zählt:

• Die nationale Wählerschaft, die einer dauerhaften Übertragung öffentlicher Hoheitsgewalt über einen Teil des Staatsgebiets zustimmen muss. In Honduras bewerteten ein späterer Kongress und der Oberste Gerichtshof das ZEDE-Regime als verfassungswidrige Preisgabe von Souveränität.
• Benachbarte und bereits ansässige Gemeinschaften, deren Land, Wasser und Zugang zu öffentlichen Gütern betroffen sein können, selbst wenn sie sich der Zone nie anschließen. Der Widerstand lokaler, indigener und zivilgesellschaftlicher Gruppen war laut Kommentatoren wie der Due Process of Law Foundation ein wiederkehrendes Element der honduranischen Entwicklung.
• Künftige Regierungen, die rechtliche Stabilitätsgarantien übernehmen, die sie nicht ausgehandelt haben. Werden diese Garantien durch Investitionsabkommen durchgesetzt, können die Kosten einer Kursänderung sehr hoch sein, was seinerseits zu einem politischen Argument gegen das Projekt wird.

Glaubwürdigkeit durch ausländische Garantien

Romers Vorschlag zielte darauf ab, das Glaubwürdigkeitsproblem durch die Einbindung eines ausländischen Partners zu lösen, der die Charta verwalten oder garantieren sollte, wie es Großbritannien in Hongkong getan hatte. Kritiker, darunter Justin Sandefur vom CGD, der 2012 schrieb, begrüßten die Idee als Möglichkeit, gute Institutionen und Migrationschancen auszuweiten, warnten jedoch, dass es erhebliche Schwierigkeiten geben würde, die nötigen Partner und die öffentliche Unterstützung zu gewinnen. Mallabys Darstellung beschrieb den Vorschlag als seiner Form nach neokolonial, auch wenn er freiwillig war. Die honduranischen Projekte verzichteten auf die Beteiligung ausländischer Regierungen und ersetzten sie durch private Betreiber und Verträge über rechtliche Stabilität. Dadurch ließen sie sich leichter auf den Weg bringen, aber nicht leichter verteidigen.

Abwanderungsmöglichkeit und Mitsprache

Der übergreifende Rahmen des Atlas zu Abwanderungsmöglichkeit und Mitsprache ist hier hilfreich. Sonderjurisdiktionen bieten eine Abwanderungsmöglichkeit: Investoren und Bewohner können sich für ein anderes Regelwerk entscheiden, ohne das Land zu verlassen. Zugleich verringern sie die Mitsprache der breiteren Bevölkerung in Bezug auf dieses Gebiet. Dauerhaft bestehende Zonen scheinen einen Ausgleich zu schaffen, indem sie ihren Zuständigkeitsbereich eng begrenzen (DIFC, ADGM), sich klar der nationalen Politik unterordnen (Shenzhen, Hainan) oder dem Land insgesamt sichtbare Vorteile bringen. Projekte, die weitreichende Autonomie mit privater Kontrolle und geringer inländischer Unterstützung verbinden, haben nicht Bestand gehabt.

Was die Evidenz nicht zeigt

• Es zeigt nicht, dass Charterstädte nicht funktionieren können. Es gab nur sehr wenige Versuche, und keiner davon hat ein ausgereiftes Stadium erreicht. Die honduranischen Projekte wurden durch die Politik abgebrochen, nicht durch ein Versagen ihrer internen Governance, das sich messen ließe. Ebenso gibt es keine Belege dafür, dass sie erfolgreich gewesen wären.
• Es isoliert nicht den Effekt der Regeln vom Effekt des Standorts. Die leistungsstärksten Zonen liegen in der Nähe großer Städte und wichtiger Märkte. Shenzhen hatte Hongkong als Nachbarn. Den Beitrag besonderer Regeln vom Beitrag der geografischen Lage zu trennen, ist schwierig.
• Untersuchungen zu Nachtlichtern messen nicht das Wohlergehen. Sie erfassen weder Löhne noch Arbeitsbedingungen, Umweltkosten, Verdrängung oder entgangene Steuereinnahmen. Eine Zone kann hell erstrahlen und zugleich ihren Beschäftigten oder Nachbarn Kosten auferlegen.
• Die Enklaven der VAE sind keine Tests politischer Selbstverwaltung. Sie zeigen, dass sich Handelsrecht importieren lässt. Über demokratische Legitimität, den Schutz der Rechte der Einwohner oder die Governance einer ganzen Stadt sagen sie nichts aus.
• Die Schiedsgerichtsbarkeit ist kein Urteil über die Sache. Die bisherigen Entscheidungen des ICSID betreffen Zulässigkeit und Verfahren. Sie stellen weder fest, dass Honduras seine Vertragspflichten verletzt hat, noch, dass dies nicht der Fall war.
• Mehrere historische Einzelheiten sind umstritten. Die Angaben zu den Abstimmungen über die honduranischen Gerichtsentscheidungen von 2012 stammen hauptsächlich aus Sekundärquellen; die Berichte über die Plenarabstimmung vom 20 September 2024 reichen von 8–7 bis einstimmig.

Auswirkungen auf die Gestaltung von Institutionen

1. Eng begrenzen. Die erfolgreichsten Enklaven legen eine begrenzte Zuständigkeit fest (Handelsrecht, Zoll, ein Finanzmarkt) und überlassen Strafrecht, Staatsangehörigkeit und Sicherheit dem Staat. Eine weitreichende Autonomie vervielfacht die Zahl der Menschen, deren Zustimmung erforderlich ist.
2. Übernehmen, nicht neu erfinden. Die unmittelbare Anwendung des englischen Common Law durch ADGM und die Common-Law-Gerichte des DIFC verringern die Unsicherheit für Nutzer. Ein vollständig neuer Rechtskodex verursacht Einarbeitungskosten und weckt Misstrauen.
3. Den Standort statt der Anreize wählen. Die Belege sprechen für große Zonen in der Nähe wichtiger Städte und bestehender industrieller Kapazitäten. Steuerbefreiungen stehen nur in schwachem Zusammenhang mit der Leistungsfähigkeit und können zu Renten werden.
4. Alterung einplanen. Die Dynamik von Zonen lässt nach. Ein Konzept sollte Überprüfungstermine, Leistungskriterien und einen Weg vorsehen, funktionierende Regeln über die Zone hinaus auszuweiten, wie es China getan hat.
5. Überparteiliche und lokale Zustimmung sichern, bevor gebaut wird. Eine Governance-Zone, die von der parlamentarischen Mehrheit einer Regierung abhängt, ist der nächsten Wahl ausgesetzt. Eine verfassungsrechtliche Verankerung hilft nicht, wenn Gerichte oder spätere Parlamente die Übertragung von Zuständigkeiten für illegitim halten.
6. Nachbarn einbeziehen. Die Beteiligung an den Vorteilen, der Schutz von Landrechten und unabhängige Beschwerdemechanismen für angrenzende Gemeinschaften sind keine optionalen Ergänzungen. Sie sind Teil der Legitimität des Projekts.
7. Die Kosten des Ausstiegs einkalkulieren. Langfristige Garantien für Rechtssicherheit, die durch Investitionsschutzabkommen abgesichert sind, erschweren die Rücknahme eines Projekts, machen es aber auch zum Ziel. Die Gestalter sollten im Voraus entscheiden, wie und zu welchen Kosten ein Gaststaat seinen Kurs ändern kann.

Offene Fragen

• Lässt sich eine Charterstadt so gestalten, dass ihre Legitimität mit ihrer Bevölkerung wächst, etwa durch gewählte lokale Institutionen, die schrittweise die Aufgaben des Gründungsbetreibers übernehmen?
• Gibt es Formen ausländischer oder internationaler Garantien, die nicht wie eine Rückkehr kolonialer Verwaltung wirken?
• Wie sollten Auswirkungen auf die umliegenden Gebiete berücksichtigt werden, die den hier ausgewerteten Belegen zufolge innerhalb von etwa 50 km abnehmen, wenn entschieden wird, ob eine Zone ihre fiskalischen Kosten wert ist?
• Wird der Ausgang des Schiedsverfahrens zu Próspera beeinflussen, wie Regierungen Vereinbarungen über Rechtssicherheit für Sonderzuständigkeiten formulieren?
• Was geschieht mit spezialisierten Rechtsexklaven wie DIFC und ADGM, wenn sich die übergreifende Politik oder die Wirtschaftsstrategie des Gaststaats ändert?

Quellen

1. UNCTAD (2019). Der globale Wettbewerb um Investitionen führt zu einem sprunghaften Anstieg der Sonderwirtschaftszonen, wie ein UN-Bericht zeigt. Pressemitteilung zum World Investment Report 2019.
2. Frick, S. A., Rodríguez-Pose, A. und Wong, M. D. (2019). Auf dem Weg zu wirtschaftlich dynamischen Sonderwirtschaftszonen in Schwellenländern. Economic Geography 95(1), 30–64.
3. Frick, S. A. und Rodríguez-Pose, A. (2019). Sind Sonderwirtschaftszonen in Schwellenländern ein Katalysator für das Wachstum der umliegenden Gebiete? Transnational Corporations 26(2), 75–94.
4. Farole, T. (2011). Sonderwirtschaftszonen in Afrika: Leistungsvergleich und Erkenntnisse aus globalen Erfahrungen. Weltbank, Directions in Development.
5. World Bank Group (2017). Sonderwirtschaftszonen: Eine operative Überprüfung ihrer Auswirkungen.
6. Wang, J. (2013). Die wirtschaftlichen Auswirkungen von Sonderwirtschaftszonen: Belege aus chinesischen Kommunen. Journal of Development Economics 101, 133–147.
7. Alder, S., Shao, L. und Zilibotti, F. (2016). Wirtschaftsreformen und Industriepolitik in einem Panel chinesischer Städte. Journal of Economic Growth 21(4), 305–349.
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