विशेष क्षेत्राधिकार और चार्टर नगर: साक्ष्य क्या बताते हैं

विशेष क्षेत्राधिकार उन सबसे प्रत्यक्ष तरीकों में से हैं जिनसे राज्य पूरे देश को बदले बिना वैकल्पिक नियमों को आज़माते हैं। कुछ, जैसे शेनझेन, राष्ट्रीय सुधार कार्यक्रम की शुरुआती पहल थे। कुछ कानूनी एन्क्लेव हैं, जैसे दुबई अंतरराष्ट्रीय वित्तीय केंद्र (DIFC) और अबू धाबी ग्लोबल मार्केट (ADGM) की कॉमन-लॉ अदालतें। अन्य इससे आगे जाकर ऐसे नए नगर प्रस्तावित करते हैं जिनके नियम बड़े पैमाने पर नए सिरे से बनाए जाते हैं—जैसा कि पॉल रोमर के चार्टर नगरों और होंडुरास के ZEDEs (Zonas de Empleo y Desarrollo Económico) ने किया। यह अध्ययन इन रूपरेखाओं से जुड़े साक्ष्यों की साथ-साथ तुलना करता है। यह तीन प्रश्न पूछता है: विशेष आर्थिक क्षेत्रों (SEZs) के बारे में अर्थमितीय साक्ष्य क्या बताते हैं; कुछ चर्चित सफलताओं और विफलताओं से शासन के बारे में क्या पता चलता है; और कागज़ पर समान दिखने वाली परियोजनाओं का राजनीतिक भविष्य इतना अलग-अलग क्यों रहा है। हमारा निष्कर्ष है कि औसत क्षेत्र का प्रदर्शन उल्लेखनीय नहीं है; सबसे मजबूत परिणाम उन क्षेत्रों से मिलते हैं जो राष्ट्रीय सुधार अभियान में अंतर्निहित हैं; और कानूनी एन्क्लेव तब काम कर सकते हैं जब उनका दायरा सीमित हो, मेजबान राज्य का समर्थन हो और वे उपयोगकर्ताओं के स्पष्ट समूह को लक्षित करें। सबसे महत्वाकांक्षी रूप—अपनी कानूनी व्यवस्था वाला निजी तौर पर शासित नगर—हर उस देश में अब तक घरेलू वैधता की कसौटी पर विफल रहा है जहाँ इसे आज़माया गया है।

मुख्य निष्कर्ष

• क्षेत्रों की संख्या तेज़ी से बढ़ी है: UNCTAD ने 2019 में लगभग 5,400 SEZs गिने, जो उससे पाँच वर्ष पहले लगभग 4,000 थे; इसके अलावा 500 से अधिक अन्य प्रस्तावित थे। संख्या में वृद्धि, प्रदर्शन का प्रमाण नहीं है।
• 22 देशों के 346 क्षेत्रों पर विश्व बैंक से संबद्ध एक अध्ययन में, 2007 और 2012 के बीच औसत क्षेत्र की रात्रिकालीन प्रकाश वृद्धि मोटे तौर पर राष्ट्रीय अर्थव्यवस्था की वृद्धि के बराबर थी (औसत अनुपात 0.98)। केवल 65 क्षेत्रों की वृद्धि राष्ट्रीय औसत से काफ़ी तेज़ थी।
• उस नमूने में, क्षेत्रों की उम्र बढ़ने के साथ उनकी वृद्धि मंद पड़ती है। बड़े क्षेत्र और देश के मुख्य नगर के निकट स्थित क्षेत्र बेहतर प्रदर्शन करते हैं। संचालक सार्वजनिक है या निजी, इससे कोई फ़र्क पड़ता हुआ नहीं दिखता।
• चीन के शुरुआती SEZs सबसे मजबूत सकारात्मक उदाहरण हैं: नगर-स्तरीय और नगर-पैनल अध्ययनों में राज्य-स्तरीय क्षेत्रों का संबंध अधिक विदेशी निवेश और उच्चतर GDP स्तर (एक अनुमान में लगभग 20%) से पाया गया है, लेकिन स्थायी रूप से तेज़तर विकास-पथ से नहीं।
• DIFC Courts (2004 से) और ADGM (2013 से; 2015 से अंग्रेज़ी कॉमन लॉ सीधे लागू) जैसे कानूनी एन्क्लेव दिखाते हैं कि मेजबान राज्य अपनी बाकी कानूनी व्यवस्था में बदलाव किए बिना, एक परिभाषित वाणिज्यिक समुदाय के लिए विदेशी कानूनी परंपरा अपना सकता है।
• व्यापक स्वायत्तता चाहने वाली चार्टर-नगर परियोजनाएँ मेडागास्कर (2009) और दो बार होंडुरास में राजनीतिक रूप से विफल रहीं: 2011 की RED योजना को 2012 में निरस्त कर दिया गया; और 2013 की ZEDE रूपरेखा को 2022 में कांग्रेस ने निरस्त किया तथा 2024 में सर्वोच्च न्यायालय ने असंवैधानिक घोषित कर दिया।
• प्रॉस्पेरा विवाद दिखाता है कि ऐसी परियोजनाएँ घरेलू राजनीति से निवेश मध्यस्थता तक कैसे पहुँच सकती हैं। मार्च 2026 में ICSID पंचाट न्यायाधिकरण ने होंडुरास की क्षेत्राधिकार संबंधी आपत्तियों को अलग से निपटाने से इनकार कर दिया, इसलिए मामले के गुण-दोष पर सुनवाई जारी है।

शोध प्रश्न और दायरा

प्रश्न यह नहीं है कि SEZs अमूर्त रूप में “काम करते हैं” या नहीं। संस्थागत रूपरेखा बनाने के लिए प्रश्न अधिक सीमित और उपयोगी है: किन परिस्थितियों में किसी क्षेत्रीय रूप से सीमाबद्ध विशेष नियम-समूह से स्थायी लाभ मिलते हैं, और किन परिस्थितियों में उससे किसी के कब्ज़े में आया एन्क्लेव, राजनीतिक प्रतिक्रिया या दोनों पैदा होते हैं?

हम विशेष क्षेत्राधिकारों के तीन प्रकारों को देखते हैं:

1. आर्थिक क्षेत्र: निर्यात प्रसंस्करण क्षेत्र, मुक्त व्यापार क्षेत्र और व्यापक विशेष आर्थिक क्षेत्र (SEZ), जो एक निर्धारित क्षेत्र के भीतर कर, सीमा-शुल्क, भूमि और नियामकीय विशेषाधिकार देते हैं। शेनझेन और चीन के अन्य शुरुआती क्षेत्र इसके संदर्भ उदाहरण हैं।
2. कानूनी परिक्षेत्र: ऐसे क्षेत्र जिनकी मुख्य पेशकश वाणिज्यिक मामलों के लिए कानून की एक अलग व्यवस्था और पृथक न्यायालय प्रणाली होती है। संयुक्त अरब अमीरात में DIFC और ADGM इसके प्रमुख उदाहरण हैं।
3. चार्टर शहर और शासन क्षेत्र: अलग, संविधान-सदृश चार्टर, अपना प्रशासन और—सबसे व्यापक रूपों में—अपने न्यायालयों तथा नियामकों वाले नए शहरी अधिकार-क्षेत्रों के प्रस्ताव। रोमर का चार्टर-शहर प्रस्ताव और होंडुरास के RED तथा ZEDE कानून इसके प्रमुख मामले हैं; रोआतान द्वीप पर प्रॉस्पेरा सबसे विकसित परियोजना है।

हम उन अपतटीय वित्तीय केंद्रों को शामिल नहीं करते जो पूरे देश या क्षेत्र हैं (जैसे केमैन द्वीपसमूह), ऐसे विशुद्ध राजकोषीय ढाँचे जिनका कोई क्षेत्रीय घटक नहीं है, और उच्च-आय वाले देशों के औद्योगिक पार्कों पर विशाल साहित्य को भी। हम नेटवर्क-स्टेट और समुद्र-निवास प्रस्तावों को भी शामिल नहीं करते, जिन्हें एटलस अन्यत्र शामिल करता है—सिवाय उन मामलों के जहाँ वे सीधे चार्टर-शहर मॉडल से प्रेरित हों।

पृष्ठभूमि

मुक्त क्षेत्र पुराने हैं। आधुनिक राज्यों द्वारा इनके लिए कानून बनाने से बहुत पहले मुक्त बंदरगाह और सीमा-शुल्क परिक्षेत्र मौजूद थे। 1960 के दशक के बाद जो बदला, वह था इनका पैमाना। निर्यात प्रसंस्करण क्षेत्र पूर्वी एशिया और लैटिन अमेरिका में फैले, क्योंकि सरकारों ने अपनी पूरी अर्थव्यवस्थाओं को पहले उदार बनाए बिना वैश्विक विनिर्माण शृंखलाओं से जुड़ने की कोशिश की। विश्व बैंक द्वारा उद्धृत अंतरराष्ट्रीय श्रम कार्यालय के डेटाबेस में 1986 में 47 देशों में 176 क्षेत्र और 2006 में 130 देशों में लगभग 3,500 क्षेत्र दर्ज थे। 2019 तक UNCTAD ने 145 से अधिक अर्थव्यवस्थाओं में लगभग 5,400 क्षेत्रों की सूचना दी और कहा कि हर सफल कहानी के मुकाबले ऐसे कई क्षेत्र थे जो अपेक्षित निवेशकों को आकर्षित नहीं कर पाए थे।

चीन ने इस मॉडल को राजनीतिक आकर्षण प्रदान किया। 26 अगस्त 1980 को नेशनल पीपल्स कांग्रेस की स्थायी समिति ने गुआंगदोंग प्रांत में विशेष आर्थिक क्षेत्रों के नियमों को मंजूरी दी; यह शेनझेन, झुहाई और शान्तौ की स्थापना का अधिनियम था। फुजियान में शियामेन पहले समूह में शामिल हुआ। हांगकांग की सीमा पर स्थित बाओआन काउंटी का नाम 1979 में बदलकर शेनझेन शहर कर दिया गया था। एक “मछुआरों के गाँव” के महानगर बन जाने की लोकप्रिय कहानी बहुत सरलीकृत है। 1979 के जनसंख्या आँकड़े इस्तेमाल की गई सीमाओं के अनुसार अलग-अलग हैं, और Learning from Shenzhen के योगदानकर्ता इस बात पर ज़ोर देते हैं कि यह क्षेत्र मौजूदा बस्ती-व्यवस्था और दशकों की राज्य-योजना के आधार पर बनाया गया था। फिर भी, बदलाव बहुत बड़ा था। नगर सरकार के अनुसार, GDP 1980 में 270 मिलियन युआन से बढ़कर 2019 में 2.7 ट्रिलियन युआन हो गया। 2020 की जनगणना में 17.56 मिलियन स्थायी निवासी दर्ज किए गए।

कानूनी परिक्षेत्र का मॉडल बाद में आया और विनिर्माण के बजाय वित्त से विकसित हुआ। UAE के वित्तीय मुक्त क्षेत्र कानून (संघीय कानून संख्या 8, 2004) ने अमीरातों को संघीय दीवानी और वाणिज्यिक कानून से छूट प्राप्त क्षेत्र बनाने की अनुमति दी। इसके बाद दुबई ने DIFC (दुबई कानून संख्या 9, 2004) और उसके न्यायालय (दुबई कानून संख्या 12, 2004) स्थापित किए। अबू धाबी ने 2013 के अबू धाबी कानून संख्या 4 के तहत ADGM स्थापित करके इसका अनुसरण किया।

पॉल रोमर का चार्टर-सिटी प्रस्ताव, जिसे 2009 के TED टॉक और 2010 के Center for Global Development के एक निबंध में प्रस्तुत किया गया था, इन धाराओं को एक विचार में जोड़ता था। रोमर का तर्क था कि जीवन-स्तर में सुधार की मुख्य बाधा प्रौद्योगिकी या संसाधन नहीं, बल्कि बेहतर नियम खोजने और अपनाने की क्षमता थी। उन्होंने खाली भूमि पर नए शहर बसाने का प्रस्ताव रखा, जिनके नियम एक चार्टर में लिखे जाते और कुछ संस्करणों में किसी विदेशी साझेदार सरकार द्वारा गारंटीकृत हो सकते थे। हांगकांग और शेनझेन उनके उदाहरण थे। इस विचार ने मेडागास्कर और होंडुरास की सरकारों का ध्यान आकर्षित किया।

पद्धति और स्रोत

यह अध्ययन एक संरचित समीक्षा है, नया डेटा विश्लेषण नहीं। हम चार प्रकार के साक्ष्य का उपयोग करते हैं:

• SEZ पर अंतर-देशीय मात्रात्मक अध्ययन, विशेषकर Frick, Rodríguez-Pose और Wong (2019) तथा Frick और Rodríguez-Pose (2019), जिनमें उभरती अर्थव्यवस्थाओं के क्षेत्रों के लिए उपग्रह से प्राप्त रात्रिकालीन प्रकाश के डेटा का उपयोग किया गया है; साथ ही विश्व बैंक की 2017 की परिचालन समीक्षा और अफ्रीकी क्षेत्रों पर Farole का 2011 का अध्ययन।
• चीन के क्षेत्रों पर अर्ध-प्रायोगिक अध्ययन: Wang (2013), जो अलग-अलग चरणों में क्षेत्र पाने वाली नगरपालिकाओं की तुलना करता है, और Alder, Shao तथा Zilibotti (2016), जो 1988–2010 के दौरान 276 शहरों का अंतर-अंतर अध्ययन है।
• प्राथमिक कानूनी दस्तावेज़: DIFC और ADGM के संस्थापक कानून, जैसा कि उनकी अपनी अदालतों ने उनका वर्णन किया है; Honduras Próspera Inc. v. Republic of Honduras (ICSID Case No. ARB/23/2) में ICSID के विज्ञप्तियाँ और प्रक्रियात्मक आदेश; तथा केस-लॉ सेवा italaw द्वारा प्रकाशित दस्तावेज़।
• चार्टर-सिटी के प्रसंगों पर मामला-इतिहास और टिप्पणी, जिनमें रोमर का अपना निबंध, समकालीन समाचार-रिपोर्टिंग और नीति-विश्लेषण शामिल हैं।

रात्रिकालीन प्रकाश के डेटा के बारे में एक चेतावनी ज़रूरी है। वे निम्न-आय और मध्यम-आय वाले परिवेशों में दिखाई देने वाली आर्थिक गतिविधि को अच्छी तरह दर्ज करते हैं, लेकिन ऐसे उच्च-मूल्य उत्पादन की ओर बदलाव नहीं दिखा सकते जिससे बिजली का उपयोग न बदले। लेखक इस बात को स्वीकार करते हैं, और शेनझेन उनका अपना उदाहरण है—ऐसा उन्नयन जिसे प्रकाश के आँकड़े दर्ज नहीं कर पाएँगे। किसी विवाद के पक्षकारों द्वारा दाखिल अदालती दस्तावेज़ भी पक्षपातपूर्ण होते हैं। जहाँ हम किसी तथ्य के लिए उन पर निर्भर करते हैं, जैसे होंडुरास के सर्वोच्च न्यायालय में हुए मतदान के लिए, वहाँ हम यह स्पष्ट करते हैं।

निष्कर्ष 1: औसत क्षेत्र साधारण है

बड़े नमूने क्या दिखाते हैं

सबसे उपयोगी अंतर-देशीय साक्ष्य विश्व बैंक की व्यापार और प्रतिस्पर्धात्मकता इकाई द्वारा तैयार किए गए डेटासेट से मिलता है। इसमें 22 देशों के 346 क्षेत्र शामिल हैं—जिनमें अधिकतर विकासशील देश हैं, साथ ही दक्षिण कोरिया भी—और 2007–2012 में क्षेत्र के प्रदर्शन के प्रतिनिधि के रूप में रात्रिकालीन प्रकाश की वृद्धि का उपयोग किया गया है।

वर्णनात्मक परिणाम निराशाजनक हैं। पूरी अवधि में सभी क्षेत्रों के प्रकाश की औसत वृद्धि 14.7% थी, लेकिन माध्यिका केवल 2.8% थी और फैलाव बड़ा था (मानक विचलन 28%)। अपनी राष्ट्रीय अर्थव्यवस्थाओं की तुलना में, क्षेत्रों की औसत वृद्धि लगभग उसी गति से हुई (माध्य अनुपात 0.98, माध्यिका 0.95)। 346 क्षेत्रों में से 33 सिकुड़े, 150 स्थिर रहे और 163 में वृद्धि हुई। केवल 65 की वृद्धि उनकी राष्ट्रीय अर्थव्यवस्थाओं से काफी तेज़ थी, और लगभग हर चार में से एक क्षेत्र राष्ट्रीय औसत से काफी कम बढ़ा। केवल पाकिस्तान में क्षेत्रों का औसत आकार निरपेक्ष रूप से घटा, लेकिन अधिकांश देशों में क्षेत्र पूरे देश की तुलना में धीमी गति से बढ़े—यहाँ तक कि उन देशों में भी जहाँ क्षेत्रों की निरपेक्ष वृद्धि मजबूत थी, जैसे केन्या, तुर्किये और घाना। वियतनाम और रूस में क्षेत्रों की वृद्धि राष्ट्रीय औसत से अधिक थी, लेकिन देश के औसत से अनुपात कभी 1.06 से अधिक नहीं हुआ।

ये आँकड़े यह नहीं दिखाते कि क्षेत्र बेकार हैं। वे दिखाते हैं कि आम तौर पर कोई क्षेत्र रूपांतरण का इंजन नहीं होता। अक्सर वह राष्ट्रीय अर्थव्यवस्था का कोई स्थानांतरित या मामूली रूप से विस्तारित हिस्सा होता है।

बेहतर क्षेत्रों के प्रदर्शन का पूर्वानुमान किन कारकों से मिलता है

उसी अध्ययन के प्रतिगमन विश्लेषण कुछ कारकों की ओर संकेत करते हैं:

• आयु। कोई क्षेत्र जितने वर्षों से संचालित हो रहा था, उन वर्षों की संख्या का लगातार और सांख्यिकीय रूप से महत्वपूर्ण संबंध धीमी वृद्धि से था। क्षेत्र की गतिशीलता शुरुआत में चरम पर होती है और फिर कम हो जाती है।
• आकार। बड़े क्षेत्रों में वृद्धि तेज़ थी।
• स्थान। देश के सबसे बड़े शहर से दूरी का लगातार संबंध कमज़ोर प्रदर्शन से था। अन्य बड़े शहरों या बंदरगाहों से निकटता का कोई सुसंगत प्रभाव नहीं दिखा।
• प्रौद्योगिकी लक्ष्य। उच्च-प्रौद्योगिकी क्षेत्रों को लक्ष्य बनाने वाले क्षेत्रों की वृद्धि तेज़ नहीं थी; चार में से तीन विनिर्देशों में उनकी वृद्धि कम-लागत विनिर्माण क्षेत्रों की तुलना में धीमी थी, हालांकि लेखकों ने आगाह किया कि रात की रोशनी के आँकड़े तकनीकी उन्नयन को दर्ज करने में चूक सकते हैं।
• संचालक। ऐसा कोई संकेत नहीं मिला कि निजी तौर पर संचालित क्षेत्र सार्वजनिक तौर पर संचालित क्षेत्रों से बेहतर प्रदर्शन करते हैं, या इसका उलटा होता है। यह निष्कर्ष फ़ारोले के पहले के अफ्रीका संबंधी अध्ययन से मेल खाता है।
• प्रोत्साहन। राजकोषीय प्रोत्साहन और कार्यक्रम की अन्य विशेषताएँ संदर्भ के अनुसार बहुत भिन्न थीं और प्रदर्शन से उनका कोई संरचनात्मक संबंध नहीं था।

UNCTAD की पत्रिका Transnational Corporations में प्रकाशित, फ्रिक और रोड्रिगेज़-पोस का पूरक अध्ययन बताता है कि क्षेत्र आसपास के इलाकों में गतिविधि बढ़ाते तो हैं, लेकिन दूरी बढ़ने के साथ यह प्रभाव लगातार कमज़ोर होता जाता है और लगभग 50 km पर समाप्त हो जाता है। दूरस्थ स्थानों पर स्थित क्षेत्रों का अपने पड़ोसियों पर प्रभाव कम होता है।

विकासशील दस देशों के सर्वेक्षणों और केस अध्ययनों पर आधारित, अफ्रीकी क्षेत्रों के बारे में फ़ारोले के 2011 के विश्व बैंक अध्ययन का निष्कर्ष इससे मेल खाता था: कई क्षेत्र अपने लक्ष्यों को हासिल नहीं कर पाते, जबकि अन्य निवेश, निर्यात और रोज़गार में सार्थक योगदान देते हैं; इस अंतर का संबंध कर-रियायतों के आकार की बजाय निवेश माहौल, बुनियादी ढाँचे और घरेलू अर्थव्यवस्था से जुड़ाव से अधिक है।

अभिकल्पना के लिए यह क्यों महत्त्वपूर्ण है

किसी संस्था की अभिकल्पना करने वाले के लिए सबक यह है कि कोई क्षेत्र एक प्रवर्धक है, विकल्प नहीं। वह बुनियादी ढाँचे को एक जगह केंद्रित कर सकता है, प्रक्रियाओं को सरल बना सकता है और प्रतिबद्धता का संकेत दे सकता है। लेकिन जहाँ आसपास बाज़ार, कौशल या संकेंद्रण के लाभ मौजूद न हों, वहाँ वह उन्हें आसानी से पैदा नहीं कर सकता। दूरस्थ और छोटा क्षेत्र, जो उच्च-प्रौद्योगिकी कंपनियों को कर-अवकाश देता हो, उन अधिकांश विशेषताओं को एक साथ रखता है जिनका संबंध कमज़ोर प्रदर्शन से पाया गया है।

निष्कर्ष 2: चीन के क्षेत्र राष्ट्रीय सुधार के हिस्से के रूप में सफल हुए, अलग-थलग इकाइयों के रूप में नहीं

शुरुआती चीनी क्षेत्रों के साक्ष्य

चीन के अध्ययनों में बहु-देशीय नमूनों की तुलना में बड़े प्रभाव पाए गए हैं। वांग (2013) ने नगरपालिकाओं के आँकड़ों का उपयोग करके, उन स्थानों की तुलना की जिन्हें पहले क्षेत्र मिले थे और जिन्हें बाद में मिले थे। उनके अनुसार, इस कार्यक्रम ने प्रत्यक्ष विदेशी निवेश बढ़ाया—केवल कंपनियों को दूसरी जगहों से स्थानांतरित करके नहीं—और घरेलू निवेश को विस्थापित नहीं किया। जहाँ निवेश सघन था, वहाँ क्षेत्रों ने संकेंद्रण की अर्थव्यवस्थाएँ पैदा कीं और स्थानीय जीवन-यापन लागत में वृद्धि से अधिक वेतन-वृद्धि हुई। बाद में स्थापित क्षेत्रों से कम लाभ मिला और शुरुआती क्षेत्रों की तुलना में कंपनियों के स्थान-चयन में अधिक विकृतियाँ पैदा हुईं।

1988–2010 के दौरान चीन के 276 शहरों और प्रीफेक्चर के पैनल आँकड़ों का उपयोग करते हुए, एल्डर, शाओ और ज़िलिबोटी (2016) पाते हैं कि राज्य-स्तरीय क्षेत्र की स्थापना का GDP के स्तर में लगभग 20% की वृद्धि से संबंध है। यह प्रभाव मुख्यतः भौतिक पूँजी के संचय के माध्यम से आया; उत्पादकता और मानव पूँजी में वृद्धि के कुछ साक्ष्य भी मिले। इसका संबंध स्थायी रूप से अधिक तीव्र विकास-पथ से नहीं था।

शेनझेन को किस बात ने अलग बनाया

चीनी मामले की तीन विशेषताओं की नकल करना कठिन है। पहली, ये क्षेत्र केंद्रीय नेतृत्व का राजनीतिक साधन थे, जिसने इनका उपयोग उन नीतियों को परखने के लिए किया जिन्हें बाद में देश के बाकी हिस्सों में लागू किया गया। उनकी सफलता का आकलन उनके नियमों के प्रसार से किया गया, न कि उनकी पृथकता से। दूसरी, शेनझेन हांगकांग के पास स्थित था—तब यह ब्रिटिश प्रशासन के अधीन एक शहर था, जहाँ पूँजी, प्रबंधक, कानूनी सेवाएँ और विश्व बाज़ारों तक पहुँच उपलब्ध थी। तीसरी, लोकतांत्रिक अर्थ में इन क्षेत्रों को राजनीतिक स्वायत्तता प्राप्त नहीं थी। उनका प्रशासन एक-दलीय राज्य द्वारा सौंपा गया था और उसी के प्रति जवाबदेह था; राज्य अपनी इच्छा से उनकी शक्तियाँ वापस ले सकता था या बढ़ा सकता था।

इस आखिरी बिंदु के दो पहलू हैं। इससे उन निवेशकों के लिए नीति विश्वसनीय बनी जिन्हें केंद्रीय नेतृत्व की प्रतिबद्धता पर भरोसा था, और इसका अर्थ था कि कोई घरेलू वीटो-कर्ता ऐसा नहीं था जो क्षेत्र को निरस्त कर सके। इसका यह भी अर्थ है कि शेनझेन इस बात का प्रमाण नहीं है कि अपना संविधान रखने वाला स्वशासित शहर लोकतंत्र के भीतर फल-फूल सकता है।

मॉडल लगातार विकसित हो रहा है

चीन क्षेत्रीय प्रयोगों का उपयोग जारी रखे हुए है। 18 December 2025 को हाइनान मुक्त व्यापार बंदरगाह ने पूरे द्वीप में विशेष सीमा-शुल्क संचालन शुरू किया। इस व्यवस्था का वर्णन अधिकारी "पहली रेखा" (हाइनान और चीन के सीमा-शुल्क क्षेत्र से बाहर के स्थानों के बीच) पर अधिक मुक्त पहुँच और "दूसरी रेखा" (हाइनान और मुख्यभूमि के बीच) पर विनियमित पहुँच के रूप में करते हैं। इसका मूल्यांकन करना अभी जल्दबाज़ी होगी, लेकिन इससे पता चलता है कि यह क्षेत्र स्थानीय संप्रभुता की दिशा में कदम के बजाय केंद्रीय नीति का साधन बना हुआ है।

निष्कर्ष 3: कानूनी परिक्षेत्र सीमाओं के भीतर एक कानूनी व्यवस्था अपना सकते हैं

DIFC और ADGM की रूपरेखाएँ

संयुक्त अरब अमीरात के वित्तीय मुक्त क्षेत्र इस बात की सबसे स्पष्ट परीक्षा हैं कि क्या कोई राज्य अपने क्षेत्र के एक हिस्से में विदेशी कानूनी परंपरा अपना सकता है। DIFC न्यायालय स्वयं को अंग्रेज़ी-भाषा की स्वतंत्र सामान्य-विधि न्यायपालिका बताते हैं, जो संयुक्त अरब अमीरात के अरबी-भाषा के दीवानी-विधि न्यायालयों की पूरक है। उनके संस्थापक कानून, Dubai Law No. 12 of 2004, ने मूलतः उनका अधिकार-क्षेत्र DIFC तक सीमित रखा था। 31 October 2011 को हस्ताक्षरित Dubai Law No. 16 of 2011 ने DIFC से कोई संबंध न रखने वाले पक्षों को लिखित रूप में इन न्यायालयों का उपयोग करने पर सहमत होने की अनुमति दी।

ADGM इससे आगे गया। उसके Application of English Law Regulations 2015 के तहत, साम्या के नियमों सहित, अंग्रेज़ी सामान्य विधि सीधे ADGM में लागू होती है; साथ ही अंग्रेज़ी कानूनों की एक सूची भी लागू होती है। ADGM के न्यायालय अंग्रेज़ी न्यायालय प्रणाली का हिस्सा नहीं हैं और यूके के न्यायालयों में अपील का कोई प्रावधान नहीं है। ये विनियम संयुक्त अरब अमीरात के संविधान और क्षेत्र में लागू संघीय कानूनों के अधीन हैं। ADGM Court of Appeal के 2023 के एक फैसले ने पुष्टि की कि उसके न्यायाधीश विनियमों द्वारा निर्धारित नियम लागू करने के लिए बाध्य हैं।

वे क्या दिखाते हैं और क्या नहीं

ये परिक्षेत्र दिखाते हैं कि मेज़बान राज्य एक विश्वसनीय, विशिष्ट वाणिज्यिक कानूनी व्यवस्था बना सकता है, यदि चार शर्तें पूरी हों: परिक्षेत्र को मेज़बान राज्य का पूरा राजनीतिक समर्थन प्राप्त हो, उसका अधिकार-क्षेत्र दीवानी और वाणिज्यिक मामलों तक सीमित हो, वह उपयोगकर्ताओं के एक विशिष्ट समुदाय (वित्तीय फर्मों और उनके प्रतिपक्षों) की सेवा करे और वह कोई नई व्यवस्था गढ़ने के बजाय एक परिपक्व कानूनी परंपरा अपना सके। आपराधिक कानून, आव्रजन, सुरक्षा और संप्रभुता राज्य के पास ही रहते हैं।

वे यह नहीं दिखाते कि एक आत्मनिर्भर कानूनी व्यवस्था किसी निवासी आबादी का शासन कर सकती है। DIFC और ADGM फर्मों और अनुबंधों को नियंत्रित करते हैं, नागरिकों के राजनीतिक जीवन को नहीं। उनकी सफलता को संयुक्त अरब अमीरात की व्यापक आर्थिक रणनीति, उसकी राजकोषीय क्षमता और यूरोप, अफ्रीका तथा एशिया के बीच उसकी अवस्थिति से अलग करके देखना भी कठिन है।

निष्कर्ष 4: चार्टर शहर अब तक वैधता की कसौटी पर विफल रहे हैं

मेडागास्कर, 2008–2009

रोमर के पहले गंभीर साझेदार मेडागास्कर में मार्क रावलोमानाना की सरकार थी, जिसने चार्टर-शहर परियोजनाओं की मेज़बानी पर चर्चा की थी। द अटलांटिक में पत्रकार सेबेस्टियन मैलाबी के 2010 के विवरण में सरकार को असामान्य सौदों के लिए तैयार बताया गया है; वह दक्षिण कोरियाई फर्म डेऊ को कनेक्टिकट के आकार का भूखंड 99 वर्षों के लिए पट्टे पर देने को तैयार थी। रावलोमानाना की सरकार मार्च 2009 में विरोध-प्रदर्शनों और सशस्त्र विद्रोह के बाद गिर गई, जिनमें राष्ट्रीय संप्रभुता के लिए ख़तरे के रूप में देखे गए भूमि-सौदे की भी भूमिका थी। मैलाबी के विवरण में रोमर ने सरकार के पतन का मुख्य कारण अन्य राजनीतिक प्रतिद्वंद्विताओं को बताया। जो भी हो, कोई चार्टर शहर आगे नहीं बढ़ा।

होंडुरास I: RED योजना, 2011–2012

फरवरी 2011 में होंडुरास ने अपने संविधान में 126 के मुकाबले 1 मत से संशोधन कर "विशेष विकास क्षेत्र" (Regiones Especiales de Desarrollo, RED) बनाने की अनुमति दी; इसे सक्षम करने वाला कानून जुलाई 2011 में पारित हुआ और क्षेत्रों की निगरानी करने वाले पारदर्शिता आयोग की अध्यक्षता के लिए रोमर को नामित किया गया। सितंबर 2012 में यह संबंध टूट गया, जब रोमर और आयोग के अन्य सदस्यों ने यह जानने के बाद इस्तीफ़ा दे दिया कि सरकार ने उनसे परामर्श किए बिना एक निजी विकासकर्ता के साथ समझौते पर हस्ताक्षर किए थे। अक्टूबर 2012 में सर्वोच्च न्यायालय के संवैधानिक कक्ष ने मुख्यतः संप्रभुता और क्षेत्रीय अखंडता के आधार पर 4 के मुकाबले 1 मत से RED सुधार को असंवैधानिक घोषित किया; चार्टर सिटीज़ इंस्टीट्यूट की रिपोर्ट के अनुसार, पूर्ण न्यायालय ने 13 के मुकाबले 1 मत से इसकी पुष्टि की। 12 दिसंबर 2012 को कांग्रेस ने इन्हीं चार न्यायाधीशों को हटाया, जिन्होंने इससे पहले पुलिस-सुधार कानून को भी रद्द कर दिया था; उस समय के पर्यवेक्षकों ने उस फैसले को तत्काल कारण माना, जबकि RED का फैसला पृष्ठभूमि में था। ZEDEs के लिए एक नया संवैधानिक संशोधन जनवरी 2013 में अपनाया गया और सितंबर 2013 में एक जैविक कानून पारित हुआ।

होंडुरास II: ZEDEs और प्रॉस्पेरा, 2013–2026

2013 के ढाँचे ने ZEDEs को अपने प्रशासन, नियमों और कुछ संस्करणों में, अदालतों की व्यवस्था की अनुमति दी। तीन ZEDEs स्थापित किए गए: रोआतान द्वीप पर प्रॉस्पेरा, चोलोमा के पास सियुदाद मोरासान और सैन मार्कोस दे कोलोन के पास ओरकिदेआ। एक निजी संचालक और अपनी नियामक व्यवस्था वाली प्रॉस्पेरा, शुरू से एक शासन-क्षेत्र बनाने की सबसे प्रसिद्ध कोशिश बन गई।

2021 के चुनाव के बाद राजनीतिक परिदृश्य बदल गया। अप्रैल 2022 में नई कांग्रेस ने सर्वसम्मति से ZEDE कानून को निरस्त करने के लिए मतदान किया। संवैधानिक प्रावधानों को हटाने वाला डिक्री 32-2022, 21 अप्रैल 2022 को प्रकाशित हुआ और जैविक कानून को निरस्त करने वाला डिक्री 33-2022, 26 अप्रैल 2022 को। अगले विधायी सत्र में संवैधानिक निरसन की संविधान द्वारा अपेक्षित पुष्टि नहीं हुई, जिससे कानूनी स्थिति अनिश्चित रह गई। सर्वोच्च न्यायालय के संवैधानिक कक्ष ने 7 फरवरी 2024 को इस व्यवस्था को असंवैधानिक घोषित किया। 20 सितंबर 2024 को पूर्ण सर्वोच्च न्यायालय ने ZEDE संवैधानिक संशोधन (डिक्री 236-2012) और जैविक कानून (डिक्री 120-2013) को उनके लागू होने की शुरुआत से ही प्रभावी रूप से असंवैधानिक घोषित किया; यह फैसला नवंबर 2024 में आधिकारिक राजपत्र, ला गैसेता, में प्रकाशित हुआ। मतदान के विवरण अलग-अलग हैं: न्यायपालिका की प्रेस विज्ञप्ति का हवाला देते हुए प्रॉस्पेरा के दावेदारों ने 8 के मुकाबले 7 मत बताए; एसोसिएटेड प्रेस ने बहुमत के फैसले की खबर दी; और एल एराल्डो ने मतदान को सर्वसम्मत बताया तथा उल्लेख किया कि छह स्थानापन्न न्यायाधीशों को शामिल किया गया था।

राजनीति से मध्यस्थता तक

प्रोस्पेरा की तीन कंपनियों ने 19 December 2022 को डोमिनिकन गणराज्य–मध्य अमेरिका मुक्त व्यापार समझौते (CAFTA-DR) और एक कानूनी स्थिरता समझौते के तहत ICSID मध्यस्थता का अनुरोध किया; शुरुआत में उन्होंने US$10.775 billion का दावा किया। होंडुरास ने 24 February 2024 को ICSID अभिसमय से हटने की सूचना दी, जो 25 August 2024 से प्रभावी हुई। चूँकि मामला इससे पहले पंजीकृत हो चुका था, इसलिए इसकी कार्यवाही जारी रही। 26 February 2025 को न्यायाधिकरण ने होंडुरास की इस आपत्ति को खारिज कर दिया कि स्थानीय उपचारों का उपयोग पूरा नहीं किया गया था। 15 October 2025 के अपने अभिवेदन में, दावेदारों ने न्यायाधिकरण से या तो उनकी परिसंपत्तियाँ लौटाने का आदेश देने या US$1,630 million का हर्जाना देने का अनुरोध किया। 7 January 2026 को होंडुरास ने न्यायाधिकरण से कुछ अधिकार-क्षेत्र संबंधी आपत्तियों पर अलग से और पहले सुनवाई करने का अनुरोध किया। 19 March 2026 के प्रक्रियात्मक आदेश संख्या 6 में न्यायाधिकरण ने यह कहते हुए अनुरोध खारिज कर दिया कि कार्यवाही को विभाजित करने से सभी दावों का निपटारा नहीं होगा और मामले में देरी होगी; साथ ही उसने मध्यस्थता को गुण-दोष के आधार पर जारी रखने का आदेश दिया।

इसके बाद राजनीतिक चक्र फिर बदल गया। सरकार बदलने के बाद, होंडुरास ने 17 July 2026 को ICSID अभिसमय के अनुसमर्थन का एक नया दस्तावेज़ जमा किया और 16 August 2026 को अभिसमय उसके लिए फिर से प्रभावी हुआ। इसमें फिर से शामिल होना अपने आप में ZEDEs के बारे में कोई निर्णय नहीं करता। लेकिन इससे यह स्पष्ट होता है कि किसी शासन-क्षेत्र का भविष्य निवेश नीति और अंतरराष्ट्रीय कानून के व्यापक प्रश्नों से जुड़ा होता है।

मामलों की तुलना

निष्कर्ष 5: वैधता ही निर्णायक बाधा है

किसकी सहमति?

चार्टर-शहरों के समर्थक आम तौर पर अपनी परियोजनाओं को स्वैच्छिक प्रवेश के आधार पर उचित ठहराते हैं: किसी को भी नए शहर में जाने के लिए बाध्य नहीं किया जाता, इसलिए वहाँ रहने वाले लोग उसके नियमों को स्वीकार करते हैं। यह तर्क निवासियों के लिए प्रभावी है, लेकिन इसमें तीन अन्य निर्वाचन-समूह शामिल नहीं हैं जिनकी सहमति महत्त्वपूर्ण है:

• राष्ट्रीय मतदाता, जिन्हें देश के एक हिस्से पर सार्वजनिक प्राधिकार का स्थायी हस्तांतरण स्वीकार करना होगा। होंडुरास में बाद की कांग्रेस और सुप्रीम कोर्ट ने ZEDE व्यवस्था को संप्रभुता का असंवैधानिक परित्याग माना।
• पड़ोसी और पहले से मौजूद समुदाय, जिनकी भूमि, जल और सार्वजनिक सेवाओं तक पहुँच प्रभावित हो सकती है, भले ही वे कभी इसमें शामिल न हों। ड्यू प्रोसेस ऑफ लॉ फाउंडेशन जैसे टिप्पणीकारों के अनुसार, स्थानीय, स्वदेशी और नागरिक-समाज समूहों का विरोध होंडुरास की कहानी का एक बार-बार उभरने वाला पहलू था।
• भावी सरकारें, जिन्हें ऐसी कानूनी स्थिरता गारंटियाँ विरासत में मिलती हैं जिन पर उन्होंने बातचीत नहीं की थी। जब इन गारंटियों को निवेश संधियों के ज़रिए लागू किया जाता है, तो नीति बदलने की लागत बहुत अधिक हो सकती है, और यही लागत स्वयं परियोजना के विरुद्ध एक राजनीतिक तर्क बन जाती है।

विदेशी गारंटियों के ज़रिए विश्वसनीयता

रोमर के प्रस्ताव में विश्वसनीयता की समस्या का समाधान एक विदेशी साझेदार को शामिल करके करने की कोशिश की गई थी, जो चार्टर का प्रशासन करता या उसकी गारंटी देता—जैसा कि ब्रिटेन ने हांगकांग में किया था। 2012 में लिखते हुए CGD के जस्टिन सैंडफर सहित आलोचकों ने इस विचार का स्वागत अच्छे संस्थानों और प्रवासन के अवसरों का विस्तार करने के एक तरीके के रूप में किया, लेकिन चेताया कि इसे आवश्यक साझेदारों और जनसमर्थन को जुटाने में बड़ी चुनौतियों का सामना करना पड़ेगा। मैलाबी के विवरण में इस प्रस्ताव को, स्वैच्छिक होने के बावजूद, स्वरूप की दृष्टि से नव-औपनिवेशिक बताया गया। होंडुरास की परियोजनाओं ने विदेशी सरकार की भूमिका छोड़ दी और उसकी जगह निजी संचालकों तथा कानूनी स्थिरता के अनुबंधों को रखा। इससे उन्हें शुरू करना आसान हुआ, लेकिन उनका बचाव करना आसान नहीं।

बाहर निकलने और अपनी बात रखने का विकल्प

यहाँ बाहर निकलने और अपनी बात रखने के विकल्पों पर एटलस का व्यापक ढाँचा उपयोगी है। विशेष अधिकार-क्षेत्र बाहर निकलने का विकल्प देते हैं: निवेशक और निवासी देश छोड़े बिना नियमों का कोई अलग समूह चुन सकते हैं। लेकिन वे उस क्षेत्र के संबंध में व्यापक आबादी की अपनी बात रखने की क्षमता घटाते हैं। जो क्षेत्र टिके रहते हैं, वे इस संतुलन को या तो अपना दायरा सीमित रखकर (DIFC, ADGM), राष्ट्रीय नीति के स्पष्ट अधीन रहकर (शेनझेन, हैनान), या पूरे देश को प्रत्यक्ष लाभ देकर बनाए रखते दिखाई देते हैं। व्यापक स्वायत्तता, निजी नियंत्रण और सीमित घरेलू समर्थन को एक साथ जोड़ने वाली परियोजनाएँ टिक नहीं पाई हैं।

साक्ष्य क्या नहीं दिखाते

• यह यह नहीं दिखाता कि चार्टर शहर काम नहीं कर सकते। ऐसे बहुत कम प्रयास हुए हैं और उनमें से कोई भी परिपक्व अवस्था तक नहीं पहुँचा है। होंडुरास की परियोजनाएँ राजनीति के कारण समय से पहले रोक दी गईं, न कि उनके आंतरिक शासन की ऐसी विफलता के कारण जिसे मापा जा सके। उतना ही, इस बात का भी कोई प्रमाण नहीं है कि वे सफल होतीं।
• यह नियमों के प्रभाव को स्थान के प्रभाव से अलग नहीं करता। सर्वश्रेष्ठ प्रदर्शन करने वाले क्षेत्र बड़े शहरों और प्रमुख बाज़ारों के निकट हैं। शेनझेन का पड़ोसी हांगकांग था। विशेष नियमों के योगदान को भूगोल के योगदान से अलग करना कठिन है।
• रात्रि-प्रकाश अध्ययन कल्याण को नहीं मापते। वे मज़दूरी, कामकाजी परिस्थितियों, पर्यावरणीय लागतों, विस्थापन या छोड़े गए कर-राजस्व को शामिल नहीं करते। कोई क्षेत्र तेज़ी से विकसित हो सकता है, जबकि अपने कामगारों या पड़ोसियों पर लागतें थोपता हो।
• UAE के एन्क्लेव राजनीतिक स्वशासन की कसौटी नहीं हैं। वे दिखाते हैं कि वाणिज्यिक कानून आयात किया जा सकता है। वे लोकतांत्रिक वैधता, निवासियों के अधिकारों की सुरक्षा या पूरे शहर के शासन के बारे में कुछ नहीं बताते।
• मध्यस्थता का रिकॉर्ड गुण-दोष पर फैसला नहीं है। अब तक के ICSID निर्णय स्वीकार्यता और प्रक्रिया से संबंधित हैं। वे यह स्थापित नहीं करते कि होंडुरास ने अपनी संधि संबंधी बाध्यताओं का उल्लंघन किया, या नहीं किया।
• कई ऐतिहासिक विवरण विवादित हैं। 2012 के होंडुरास के न्यायिक निर्णयों के मतों की संख्या मुख्यतः द्वितीयक विवरणों पर आधारित है, और 20 सितंबर 2024 के पूर्ण अधिवेशन के मतदान की रिपोर्टें 8–7 से लेकर सर्वसम्मति तक हैं।

संस्थागत डिज़ाइन के निहितार्थ

1. सीमित दायरे से शुरुआत करें। जिन एन्क्लेवों का रिकॉर्ड सबसे अच्छा है, वे सीमित अधिकार-क्षेत्र (वाणिज्यिक कानून, सीमा-शुल्क, वित्तीय बाज़ार) परिभाषित करते हैं और आपराधिक कानून, नागरिकता तथा सुरक्षा राज्य के पास छोड़ते हैं। व्यापक स्वायत्तता से उन लोगों की संख्या बढ़ती है जिनकी सहमति आवश्यक होती है।
2. उधार लें, आविष्कार न करें। ADGM में अंग्रेज़ी कॉमन लॉ का प्रत्यक्ष अनुप्रयोग और DIFC की कॉमन-लॉ अदालतें उपयोगकर्ताओं के लिए अनिश्चितता कम करती हैं। पूरी तरह नई कानूनी संहिता सीखने की लागत थोपती है और संदेह को जन्म देती है।
3. प्रोत्साहनों से अधिक स्थान को प्राथमिकता दें। साक्ष्य बड़े शहरों और मौजूदा औद्योगिक क्षमता के निकट बड़े क्षेत्रों के पक्ष में हैं। कर-अवकाश का प्रदर्शन से कमज़ोर संबंध है और वे आर्थिक लगान का स्रोत बन सकते हैं।
4. समय के साथ आने वाली उम्र को ध्यान में रखकर योजना बनाएँ। क्षेत्रों की गतिशीलता कम होती जाती है। डिज़ाइन में समीक्षा की तारीखें, प्रदर्शन के मानदंड और सफल नियमों को क्षेत्र से बाहर विस्तारित करने का मार्ग शामिल होना चाहिए, जैसा चीन ने किया।
5. निर्माण शुरू करने से पहले विभिन्न दलों और स्थानीय समुदायों की सहमति बनाएँ। ऐसा शासन-क्षेत्र जो एक सरकार के विधायी बहुमत पर निर्भर हो, अगले चुनाव के जोखिम में रहता है। यदि अदालतें या बाद की विधायिकाएँ सत्ता के हस्तांतरण को अवैध मानती हैं, तो संवैधानिक प्रावधानों में उसे दृढ़तापूर्वक स्थापित करना मददगार नहीं होगा।
6. पड़ोसियों को शामिल करें। आसपास के समुदायों के लिए लाभ-साझाकरण, भूमि-अधिकारों के सुरक्षा उपाय और स्वतंत्र शिकायत-निवारण तंत्र कोई वैकल्पिक अतिरिक्त सुविधाएँ नहीं हैं। वे परियोजना की वैधता का हिस्सा हैं।
7. वापसी की लागत तय करें। निवेश संधियों द्वारा समर्थित दीर्घकालिक कानूनी स्थिरता की गारंटियाँ किसी परियोजना को पलटना कठिन बनाती हैं, लेकिन उसे निशाना भी बनाती हैं। डिज़ाइनरों को पहले से तय करना चाहिए कि मेज़बान राज्य अपना रुख कैसे बदल सकता है और इसकी क्या लागत होगी।

खुले प्रश्न

• क्या चार्टर शहर को इस तरह डिज़ाइन किया जा सकता है कि उसकी आबादी बढ़ने के साथ उसकी वैधता भी बढ़े, उदाहरण के लिए निर्वाचित स्थानीय संस्थाओं के माध्यम से जो धीरे-धीरे संस्थापक संचालक से अधिकार अपने हाथ में ले लें?
• विदेशी या अंतरराष्ट्रीय गारंटी के ऐसे कौन-से रूप हो सकते हैं जो औपनिवेशिक प्रशासन की वापसी जैसे न दिखें?
• इस समीक्षा में देखे गए साक्ष्यों के अनुसार लगभग 50 km के भीतर ही कम हो जाने वाले आसपास के क्षेत्रों पर पड़ने वाले प्रभावों को, किसी क्षेत्र के राजकोषीय लागत के लिहाज़ से उचित होने का निर्णय करते समय, कैसे गिना जाना चाहिए?
• क्या Próspera मध्यस्थता का परिणाम यह बदलेगा कि सरकारें विशेष अधिकार-क्षेत्रों के लिए कानूनी स्थिरता समझौते कैसे लिखती हैं?
• यदि मेज़बान राज्य की व्यापक राजनीति या आर्थिक रणनीति बदलती है, तो DIFC और ADGM जैसे विशिष्ट कानूनी एन्क्लेवों का क्या होगा?

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