Jurisdicciones especiales y ciudades con estatuto: qué muestran las pruebas

Las jurisdicciones especiales son una de las formas más visibles en que los Estados ponen a prueba reglas alternativas sin cambiar el país entero. Algunas, como Shenzhen, fueron el primer paso de un programa nacional de reformas. Otras son enclaves jurídicos, como los tribunales de derecho consuetudinario del Centro Financiero Internacional de Dubái (DIFC) y del Mercado Global de Abu Dabi (ADGM). Otras van más lejos y proponen nuevas ciudades cuyas reglas se redactan en gran medida desde cero, como hicieron las ciudades con estatuto de Paul Romer y las ZEDE de Honduras (Zonas de Empleo y Desarrollo Económico). Este estudio pone lado a lado las pruebas sobre estos modelos. Plantea tres preguntas: qué muestra la evidencia econométrica sobre las zonas económicas especiales (ZEE) en general, qué revelan sobre la gobernanza los pocos casos de éxito y fracaso de alto perfil, y por qué proyectos que parecen similares sobre el papel han tenido destinos políticos muy distintos. Concluimos que la zona promedio no presenta resultados destacables, que los resultados más sólidos se dan en zonas integradas en una iniciativa nacional de reforma, y que los enclaves jurídicos pueden funcionar cuando son acotados, cuentan con el respaldo del Estado anfitrión y están dirigidos a un grupo de usuarios claramente definido. La versión más ambiciosa, una ciudad gobernada de forma privada con su propio sistema jurídico, no ha superado hasta ahora la prueba de legitimidad interna en ninguno de los países donde se ha intentado.

Hallazgos principales

• El número de zonas ha crecido rápidamente: la UNCTAD contabilizó casi 5,400 ZEE en 2019, frente a unas 4,000 cinco años antes, y había más de 500 adicionales previstas. El aumento de su número no demuestra que tengan buenos resultados.
• En un estudio vinculado al Banco Mundial sobre 346 zonas de 22 países, el crecimiento promedio de la luminosidad nocturna de las zonas entre 2007 y 2012 fue aproximadamente igual al de sus economías nacionales (ratio promedio de 0.98). Solo 65 zonas crecieron considerablemente más rápido que el promedio nacional.
• En esa muestra, el crecimiento de las zonas se atenúa a medida que estas envejecen. Las zonas más grandes y las cercanas a la principal ciudad del país obtienen mejores resultados. La naturaleza pública o privada del operador no parece importar.
• Las primeras ZEE de China constituyen el caso positivo más sólido: estudios municipales y de panel de ciudades asocian las zonas de nivel estatal con una mayor inversión extranjera y un nivel más alto del PIB (alrededor de un 20% según una estimación), pero no con una trayectoria de crecimiento permanentemente más rápida.
• Enclaves jurídicos como los Tribunales del DIFC (desde 2004) y el ADGM (desde 2013, con aplicación directa del derecho consuetudinario inglés a partir de 2015) muestran que un Estado anfitrión puede incorporar una tradición jurídica extranjera para una comunidad comercial definida, sin alterar el resto de su ordenamiento jurídico.
• Los proyectos de ciudades con estatuto que buscaron una autonomía profunda fracasaron políticamente en Madagascar (2009) y en dos ocasiones en Honduras: el esquema RED de 2011 fue anulado en 2012, y el marco ZEDE de 2013 fue derogado por el Congreso en 2022 y declarado inconstitucional por la Corte Suprema en 2024.
• La disputa de Próspera muestra cómo estos proyectos pueden pasar de la política interna al arbitraje de inversiones. En marzo de 2026, el tribunal del CIADI rechazó separar las objeciones jurisdiccionales de Honduras, por lo que la fase sobre el fondo continúa.

Pregunta de investigación y alcance

La pregunta no es si las ZEE «funcionan» en abstracto. Es más acotada y útil para el diseño institucional: ¿en qué condiciones un conjunto territorialmente delimitado de reglas especiales produce beneficios duraderos y en qué condiciones genera un enclave capturado, una reacción política adversa o ambas cosas?

Examinamos tres tipos de jurisdicción especial:

1. Zonas económicas: zonas francas industriales de exportación, zonas de libre comercio y ZEE más amplias que ofrecen privilegios fiscales, aduaneros, relativos a la tierra y regulatorios dentro de un área definida. Shenzhen y las otras primeras zonas chinas son el caso de referencia.
2. Enclaves jurídicos: zonas cuyo producto principal es un ordenamiento jurídico diferente y un sistema judicial separado para asuntos comerciales. El DIFC y el ADGM, en los Emiratos Árabes Unidos, son los principales ejemplos.
3. Ciudades chárter y zonas de gobernanza: propuestas de nuevas jurisdicciones urbanas con una carta propia, similar a una constitución, una administración propia y, en las versiones más ambiciosas, tribunales y organismos reguladores propios. La propuesta de ciudades chárter de Romer y las leyes hondureñas RED y ZEDE son los principales casos, y Próspera, en la isla de Roatán, es el proyecto más desarrollado.

Excluimos los centros financieros extraterritoriales que son estados o territorios enteros (como las Islas Caimán), los regímenes puramente fiscales sin dimensión territorial y la extensa bibliografía sobre parques industriales en países de ingreso alto. También excluimos las propuestas de Estados en red y de seasteading, que el atlas aborda en otros apartados, salvo cuando se basan directamente en el modelo de ciudad chárter.

Antecedentes

Las zonas francas son antiguas. Los puertos libres y los enclaves aduaneros existían mucho antes de que los Estados modernos empezaran a legislar sobre ellos. Lo que cambió después de la década de 1960 fue la escala. Las zonas francas industriales de exportación se extendieron por Asia Oriental y América Latina cuando los gobiernos intentaron incorporarse a las cadenas globales de manufactura sin liberalizar primero sus economías en su conjunto. La base de datos de la Oficina Internacional del Trabajo citada por el Banco Mundial contabilizó 176 zonas en 47 países en 1986 y alrededor de 3,500 zonas en 130 países en 2006. Para 2019, la UNCTAD informó de casi 5,400 zonas en más de 145 economías y observó que, por cada caso de éxito, había varias zonas que no habían atraído a los inversores previstos.

China confirió al modelo su atractivo político. El 26 de agosto de 1980, el Comité Permanente de la Asamblea Popular Nacional aprobó el reglamento de las zonas económicas especiales de la provincia de Guangdong, el acto fundacional de Shenzhen, Zhuhai y Shantou; Xiamen, en Fujian, se sumó al primer grupo. El condado de Bao'an, en la frontera con Hong Kong, había sido rebautizado como ciudad de Shenzhen en 1979. La historia popular de una «aldea pesquera» que se convirtió en una megalópolis es demasiado simple. Las cifras de población de 1979 varían según los límites utilizados, y los autores de Learning from Shenzhen subrayan que la zona se construyó sobre un sistema de asentamientos existente y décadas de planificación estatal. Aun así, el cambio fue enorme. El gobierno municipal informa que el PIB pasó de 270 millones de yuanes en 1980 a 2.7 billones de yuanes en 2019. El censo de 2020 contabilizó 17.56 millones de residentes permanentes.

El modelo de enclave jurídico surgió más tarde y se desarrolló a partir de las finanzas, no de la manufactura. La Ley de Zonas Francas Financieras de los EAU (Ley Federal n.º 8 de 2004) permitió a los emiratos crear zonas exentas del derecho civil y comercial federal. Dubái creó entonces el DIFC (Ley de Dubái n.º 9 de 2004) y sus tribunales (Ley de Dubái n.º 12 de 2004). Abu Dabi le siguió con el ADGM, en virtud de la Ley de Abu Dabi n.º 4 de 2013.

La propuesta de ciudad con estatuto de Paul Romer, expuesta en una charla TED de 2009 y en un ensayo de 2010 del Center for Global Development, aunó estas corrientes en una sola idea. Romer sostuvo que la principal limitación para elevar los niveles de vida no era la tecnología ni los recursos, sino la capacidad de encontrar y adoptar mejores reglas. Propuso crear nuevas ciudades en terrenos desocupados, cuyas reglas se establecerían mediante un estatuto y podrían ser garantizadas, en algunas versiones, por el gobierno de un país extranjero asociado. Hong Kong y Shenzhen eran sus ejemplos. La idea despertó interés en los gobiernos de Madagascar y Honduras.

Método y fuentes

Este estudio es una revisión estructurada, no un nuevo análisis de datos. Utilizamos cuatro tipos de evidencia:

• Estudios cuantitativos comparativos entre países sobre las ZEE, en especial Frick, Rodríguez-Pose y Wong (2019) y Frick y Rodríguez-Pose (2019), que utilizan datos satelitales de luminosidad nocturna para zonas de economías emergentes, junto con la revisión operativa del Banco Mundial de 2017 y el estudio de Farole de 2011 sobre las zonas africanas.
• Estudios cuasiexperimentales sobre las zonas de China: Wang (2013), que compara municipios que recibieron zonas en distintas etapas, y Alder, Shao y Zilibotti (2016), un estudio de diferencias en diferencias de 276 ciudades durante 1988–2010.
• Documentos jurídicos primarios: las leyes fundacionales del DIFC y el ADGM, según las describen sus propios tribunales, comunicados y órdenes procesales del CIADI en Honduras Próspera Inc. v. Republic of Honduras (Caso CIADI n.º ARB/23/2), y documentos presentados publicados por el servicio de jurisprudencia italaw.
• Historias de casos y comentarios sobre los episodios de ciudades con estatuto, incluido el propio ensayo de Romer, la cobertura periodística de la época y análisis de políticas públicas.

Los datos de luminosidad nocturna requieren una advertencia. Captan bien la actividad económica visible en entornos de ingresos bajos y medios, pero no pueden detectar un cambio hacia una producción de mayor valor que no modifique el consumo de electricidad. Los autores reconocen esta limitación, y Shenzhen es su propio ejemplo de una mejora productiva que los datos de luminosidad no captarían. Los documentos presentados por las partes en una controversia también son parciales. Cuando nos basamos en ellos para afirmar un hecho, como la votación en la Corte Suprema hondureña, lo indicamos.

Hallazgo 1: la zona promedio es corriente

Qué muestran las muestras grandes

La evidencia comparativa entre países más útil proviene de un conjunto de datos elaborado por la división de Comercio y Competitividad del Banco Mundial. Abarca 346 zonas de 22 países, en su mayoría del mundo en desarrollo, además de Corea del Sur, y utiliza el crecimiento de la luminosidad nocturna como indicador indirecto del desempeño de las zonas entre 2007–2012.

Los resultados descriptivos son poco alentadores. El crecimiento promedio de la luminosidad en todas las zonas fue del 14.7% durante todo el período, pero la mediana fue de apenas el 2.8% y la dispersión, amplia (desviación estándar del 28%). En relación con sus economías nacionales, las zonas crecieron, en promedio, a un ritmo similar (cociente medio de 0.98 y mediano de 0.95). De las 346 zonas, 33 se contrajeron, 150 se mantuvieron estables y 163 crecieron. Solo 65 crecieron considerablemente más rápido que sus economías nacionales, y aproximadamente una de cada cuatro zonas creció muy por debajo del promedio nacional. Solo en Pakistán las zonas se contrajeron en promedio en términos absolutos, pero en la mayoría de los países crecieron más lentamente que el país en su conjunto, incluso donde el crecimiento absoluto de las zonas fue sólido, como en Kenia, Turquía y Ghana. En Vietnam y Rusia, las zonas superaron el promedio nacional, pero el cociente respecto del promedio del país nunca excedió 1.06.

Estas cifras no demuestran que las zonas sean inútiles. Demuestran que la zona típica no es un motor de transformación. A menudo es una parte de la economía nacional reubicada o ampliada modestamente.

Qué predice el mejor desempeño de las zonas

Las regresiones del mismo estudio apuntan a un puñado de factores:

• Antigüedad. El número de años que llevaba funcionando una zona se asociaba sistemática y significativamente con un crecimiento más lento. El dinamismo de las zonas alcanza su máximo al principio y luego disminuye.
• Tamaño. Las zonas más grandes crecieron más rápido.
• Ubicación. La distancia a la ciudad más grande del país se asociaba sistemáticamente con un desempeño más débil. La proximidad a otras ciudades grandes o a puertos no mostró un efecto sistemático.
• Objetivos tecnológicos. Las zonas orientadas a sectores de alta tecnología no crecieron más rápido y, en tres de las cuatro especificaciones, crecieron más lentamente que las zonas de manufactura de bajo costo, aunque los autores advierten que las imágenes nocturnas pueden no captar la modernización tecnológica.
• Operador. No hubo indicios de que las zonas operadas por entidades privadas superaran a las operadas por entidades públicas, ni a la inversa; un resultado coherente con el estudio anterior de Farole sobre África.
• Incentivos. Los incentivos fiscales y otras características de los programas dependían mucho del contexto y no se asociaban estructuralmente con el desempeño.

El estudio complementario sobre los efectos indirectos, de Frick y Rodríguez-Pose en la revista de la UNCTAD Transnational Corporations, concluye que las zonas sí incrementan la actividad en las áreas circundantes, pero el efecto se debilita de manera constante con la distancia y desaparece a unos 50 km. Las zonas ubicadas en lugares remotos tienen menos efecto en sus alrededores.

El estudio de Farole de 2011 sobre las zonas africanas, publicado por el Banco Mundial y basado en encuestas y estudios de caso en diez países en desarrollo, llegó a una conclusión compatible: muchas zonas no alcanzan sus objetivos, otras contribuyen de manera significativa a la inversión, las exportaciones y el empleo, y la diferencia depende más del clima de inversión, la infraestructura y los vínculos con la economía nacional que de la magnitud de las exenciones fiscales.

Por qué esto importa para el diseño

Para quien diseña instituciones, la lección es que una zona es un amplificador, no un sustituto. Puede concentrar infraestructura, simplificar procedimientos y transmitir un compromiso. No puede crear fácilmente mercados, competencias o aglomeración donde no existen en las proximidades. Una zona pequeña y remota que ofrezca exenciones fiscales temporales a empresas de alta tecnología reúne la mayoría de las características que la evidencia asocia con un desempeño débil.

Hallazgo 2: Las zonas de China funcionaron como parte de una reforma nacional, no como islas

La evidencia sobre las primeras zonas chinas

Los estudios sobre China encuentran efectos mayores que las muestras transnacionales. Wang (2013), utilizando datos municipales y comparando lugares que recibieron zonas antes con aquellos que las recibieron después, informa que el programa incrementó la inversión extranjera directa, y no se limitó a trasladar empresas desde otros lugares, y no desplazó la inversión nacional. Allí donde la inversión era densa, las zonas generaron economías de aglomeración y aumentos salariales superiores al incremento del costo de vida local. Las zonas establecidas más tarde produjeron beneficios menores y distorsiones mayores en la ubicación de las empresas que las primeras.

Alder, Shao y Zilibotti (2016), utilizando un panel de 276 ciudades y prefecturas chinas durante el período 1988–2010, concluyen que el establecimiento de una zona de nivel estatal se asocia con un aumento del nivel del PIB de alrededor del 20%. El efecto operó principalmente mediante la acumulación de capital físico, con algunos indicios de aumentos de productividad y de capital humano, y no se asoció con una trayectoria de crecimiento permanentemente más pronunciada.

Qué hizo diferente a Shenzhen

Hay tres características del caso chino que son difíciles de reproducir. En primer lugar, las zonas eran un instrumento político de la dirigencia central, que las utilizó para poner a prueba políticas que luego se extendieron al resto del país. Su éxito se midió por la difusión de sus normas, no por su carácter separado. En segundo lugar, Shenzhen estaba junto a Hong Kong, entonces una ciudad administrada por los británicos que contaba con capital, directivos, servicios jurídicos y acceso a los mercados mundiales. En tercer lugar, las zonas no tenían autonomía política en sentido democrático. Su administración había sido delegada por un Estado de partido único, ante el cual rendía cuentas y que podía revocar o ampliar sus facultades a voluntad.

Este último punto tiene dos caras. Hizo que las políticas resultaran creíbles para los inversores que confiaban en el compromiso de la dirigencia central, y significó que no hubiera ningún actor de veto interno capaz de abolir la zona. También significa que Shenzhen no demuestra que una ciudad autónoma con su propia constitución pueda prosperar dentro de una democracia.

El modelo sigue evolucionando

China sigue recurriendo a la experimentación territorial. El 18 de diciembre de 2025, el Puerto de Libre Comercio de Hainan puso en marcha operaciones aduaneras especiales en toda la isla, bajo un sistema que los funcionarios describen como un acceso más libre en la «primera línea» (entre Hainan y los lugares fuera del territorio aduanero de China) y un acceso regulado en la «segunda línea» (entre Hainan y el territorio continental). Es demasiado pronto para evaluarlo, pero muestra que la zona sigue siendo un instrumento de política central y no un paso hacia la soberanía local.

Hallazgo 3: los enclaves jurídicos pueden importar un sistema legal, dentro de ciertos límites

Los diseños del DIFC y el ADGM

Las zonas francas financieras de los EAU ofrecen la prueba más clara de si un Estado puede importar una tradición jurídica extranjera para una parte de su territorio. Los Tribunales del DIFC se describen como un poder judicial independiente de derecho anglosajón, cuyas actuaciones se desarrollan en inglés, complementario de los tribunales de derecho civil de los EAU, cuyas actuaciones se desarrollan en árabe. Su ley fundacional, la Ley n.º 12 de Dubái de 2004, limitó originalmente su jurisdicción al DIFC. La Ley n.º 16 de Dubái de 2011, firmada el 31 de octubre de 2011, permitió que las partes sin vínculos con el DIFC acordaran por escrito recurrir a los tribunales.

El ADGM fue más allá. Su Reglamento de aplicación del derecho inglés de 2015 hace directamente aplicables en el ADGM el derecho anglosajón inglés, incluidas las normas de equidad, junto con una lista de leyes inglesas. Los tribunales del ADGM no forman parte del sistema judicial inglés y no cabe apelar ante los tribunales del Reino Unido. El reglamento está subordinado a la Constitución de los EAU y a las leyes federales aplicables en la zona. Una decisión de 2023 del Tribunal de Apelación del ADGM confirmó que sus jueces están obligados a aplicar la norma establecida por el reglamento.

Qué demuestran y qué no

Estos enclaves muestran que un Estado anfitrión puede crear un ordenamiento jurídico comercial especializado y creíble si se cumplen cuatro condiciones: el enclave cuenta con el pleno respaldo político del Estado anfitrión, su jurisdicción se limita a asuntos civiles y comerciales, atiende a una comunidad diferenciada de usuarios (empresas financieras y sus contrapartes) y puede adoptar una tradición jurídica consolidada en lugar de inventarla. El derecho penal, la inmigración, la seguridad y la soberanía siguen en manos del Estado.

No demuestran que un ordenamiento jurídico autónomo pueda gobernar a una población residente. El DIFC y el ADGM rigen empresas y contratos, no la vida política de la ciudadanía. También es difícil separar su éxito de la estrategia económica más amplia de los EAU, su capacidad fiscal y su ubicación entre Europa, África y Asia.

Hallazgo 4: hasta ahora, las ciudades charter no han superado la prueba de legitimidad

Madagascar, 2008–2009

El primer socio serio de Romer fue el gobierno de Marc Ravalomanana en Madagascar, que debatió la posibilidad de acoger proyectos de ciudades charter. El relato de 2010 del periodista Sebastian Mallaby en The Atlantic describe al gobierno como abierto a acuerdos inusuales y dispuesto a arrendar durante 99 años a la empresa surcoreana Daewoo un terreno del tamaño de Connecticut. El gobierno de Ravalomanana cayó en marzo de 2009 tras las protestas y una revuelta armada, en las que influyó el acuerdo sobre las tierras, percibido como una amenaza a la soberanía nacional. Según el relato de Mallaby, Romer atribuyó la caída principalmente a otras rivalidades políticas. En cualquier caso, no se llevó adelante ninguna ciudad charter.

Honduras I: el plan RED, 2011–2012

En febrero de 2011, Honduras enmendó su constitución, por 126 votos contra 1, para permitir las «regiones especiales de desarrollo» (Regiones Especiales de Desarrollo, RED); en julio de 2011 se aprobó una ley habilitante, y Romer fue nombrado presidente de una comisión de transparencia que supervisaría las regiones. La relación se deterioró en septiembre de 2012, cuando Romer y los demás miembros de la comisión dimitieron al enterarse de que el gobierno había firmado un acuerdo con un promotor privado sin consultarlos. En octubre de 2012, la sala constitucional de la Corte Suprema declaró inconstitucional la reforma de las RED por 4 votos contra 1, principalmente por motivos de soberanía e integridad territorial; el Charter Cities Institute informa que el pleno de la Corte lo confirmó por 13 votos contra 1. El 12 de diciembre de 2012, el Congreso destituyó a los mismos cuatro magistrados después de que también hubieran invalidado una ley de reforma policial; los observadores contemporáneos consideraron que ese fallo fue la causa inmediata, con la decisión sobre las RED como trasfondo. En enero de 2013 se adoptó una nueva enmienda constitucional para las ZEDE y en septiembre de 2013, una ley orgánica.

Honduras II: las ZEDE y Próspera, 2013–2026

El marco de 2013 permitía ZEDE con administración y normas propias y, en algunas versiones, tribunales propios. Se establecieron tres: Próspera, en la isla de Roatán; Ciudad Morazán, cerca de Choloma; y Orquídea, cerca de San Marcos de Colón. Próspera, con un operador privado y su propio sistema regulatorio, se convirtió en el intento más conocido de crear desde cero una zona de gobernanza.

El panorama político cambió con las elecciones de 2021. En abril de 2022, el nuevo Congreso votó por unanimidad derogar la ley de las ZEDE. El Decreto 32-2022, que eliminaba las disposiciones constitucionales, se publicó el 21 de abril de 2022, y el Decreto 33-2022, que derogaba la ley orgánica, el 26 de abril de 2022. No se produjo la confirmación de la derogación constitucional exigida por la constitución en la siguiente legislatura, lo que dejó incierta la situación jurídica. La sala constitucional de la Corte Suprema declaró inconstitucional el régimen el 7 de febrero de 2024. El 20 de septiembre de 2024, el pleno de la Corte Suprema declaró inconstitucionales, con efecto desde su origen, la enmienda constitucional sobre las ZEDE (Decreto 236-2012) y la ley orgánica (Decreto 120-2013); el fallo se publicó en el diario oficial, La Gaceta, en noviembre de 2024. Las versiones sobre la votación difieren: los demandantes de Próspera, citando un comunicado de prensa del poder judicial, indican 8 votos contra 7; Associated Press informó que fue una decisión mayoritaria; y El Heraldo describió la votación como unánime y señaló que se había incorporado a seis magistrados suplentes.

De la política al arbitraje

Tres empresas de Próspera solicitaron un arbitraje del CIADI el 19 de diciembre de 2022 en virtud del Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos (CAFTA-DR) y de un acuerdo de estabilidad jurídica, y reclamaron inicialmente US$10.775 millones. Honduras notificó su retiro del Convenio del CIADI el 24 de febrero de 2024, con efecto a partir del 25 de agosto de 2024. Como el caso se había registrado con anterioridad, continuó. El 26 de febrero de 2025, el tribunal rechazó la objeción de Honduras de que no se habían agotado los recursos internos. En su memorial del 15 de octubre de 2025, los demandantes pidieron al tribunal que ordenara la restitución de sus activos o que concediera una indemnización por daños y perjuicios de US$1,630 millones. El 7 de enero de 2026, Honduras pidió al tribunal que examinara por separado y en primer lugar ciertas objeciones jurisdiccionales. En la Orden Procesal n.º 6, de 19 de marzo de 2026, el tribunal rechazó esa solicitud, al considerar que la bifurcación no resolvería todas las reclamaciones y demoraría el caso, y ordenó que el arbitraje continuara en cuanto al fondo.

El ciclo político volvió a cambiar. Tras un cambio de gobierno, Honduras depositó un nuevo instrumento de ratificación del Convenio del CIADI el 17 de julio de 2026, y el Convenio volvió a entrar en vigor para el país el 16 de agosto de 2026. La reincorporación no decide por sí misma nada sobre las ZEDE. Sí muestra que el destino de una zona de gobernanza está ligado a cuestiones más amplias de política de inversión y derecho internacional.

Comparación de casos

Hallazgo 5: la legitimidad es la restricción vinculante

¿Consentimiento de quién?

Quienes defienden las ciudades autónomas suelen justificar sus proyectos apelando a la adhesión voluntaria: nadie está obligado a mudarse a una ciudad nueva, por lo que quienes viven bajo sus normas las aceptan. Este argumento tiene peso en el caso de los residentes, pero deja de lado a otros tres grupos cuyo consentimiento importa:

• El electorado nacional, que debe aceptar una transferencia permanente de autoridad pública sobre parte del territorio. En Honduras, un Congreso y una Corte Suprema posteriores consideraron que el régimen de las ZEDE constituía una enajenación inconstitucional de la soberanía.
• Las comunidades vecinas y preexistentes, cuyas tierras, agua y acceso a bienes públicos pueden verse afectados aunque nunca se incorporen a la zona. La oposición de grupos locales, indígenas y de la sociedad civil fue una constante en el caso hondureño, según comentaristas como la Due Process of Law Foundation.
• Los gobiernos futuros, que heredan garantías de estabilidad jurídica que no negociaron. Cuando esas garantías se hacen cumplir mediante tratados de inversión, el costo de cambiar de rumbo puede ser muy alto, lo que en sí mismo se convierte en un argumento político contra el proyecto.

Credibilidad mediante garantías extranjeras

La propuesta de Romer intentó resolver el problema de credibilidad incorporando a un socio extranjero que administrara o garantizara la carta constitutiva, como hizo Gran Bretaña en Hong Kong. Sus críticos, incluido Justin Sandefur, del CGD, quien escribió en 2012, acogieron favorablemente la idea como una forma de extender instituciones sólidas y oportunidades de migración, pero advirtieron que enfrentaba importantes dificultades para conseguir los socios y el apoyo público que necesitaba. El relato de Mallaby describió la propuesta como neocolonial en su forma, aunque voluntaria. Los proyectos hondureños descartaron el componente de gobierno extranjero y lo reemplazaron por operadores privados y contratos de estabilidad jurídica. Eso facilitó su puesta en marcha, pero no su defensa.

Salida y voz

El marco más amplio del atlas sobre salida y voz resulta útil en este caso. Las jurisdicciones especiales ofrecen una salida: los inversores y residentes pueden elegir un conjunto distinto de normas sin salir del país. Pero reducen la voz de la población en general sobre ese territorio. Las zonas que perduran parecen equilibrar esta situación manteniendo un alcance limitado (DIFC, ADGM), permaneciendo claramente subordinadas a la política nacional (Shenzhen, Hainan) o aportando beneficios visibles al país en su conjunto. Los proyectos que combinan una amplia autonomía con control privado y escaso apoyo interno no han perdurado.

Lo que la evidencia no demuestra

• No demuestra que las ciudades chárter no puedan funcionar. Ha habido muy pocos intentos y ninguno ha alcanzado una etapa de madurez. Los proyectos hondureños se truncaron por motivos políticos, no por un fracaso de su gobernanza interna que pueda medirse. Del mismo modo, no hay pruebas de que hubieran tenido éxito.
• No aísla el efecto de las normas del efecto de la ubicación. Las zonas con mejores resultados están cerca de grandes ciudades y mercados importantes. Shenzhen tenía a Hong Kong como vecina. Es difícil separar la contribución de las normas especiales de la contribución de la geografía.
• Los estudios sobre iluminación nocturna no miden el bienestar. No captan los salarios, las condiciones laborales, los costos ambientales, el desplazamiento ni los ingresos fiscales sacrificados. Una zona puede crecer con gran intensidad mientras impone costos a sus trabajadores o a sus vecinos.
• Los enclaves de los EAU no son pruebas de autogobierno político. Muestran que se puede importar el derecho mercantil. No dicen nada sobre la legitimidad democrática, la protección de los derechos de los residentes ni la gobernanza de una ciudad entera.
• El expediente de arbitraje no es un veredicto sobre el fondo. Hasta ahora, las decisiones del CIADI se refieren a la admisibilidad y al procedimiento. No establecen que Honduras haya incumplido sus obligaciones convencionales, ni que no lo haya hecho.
• Varios detalles históricos son objeto de controversia. Los recuentos de votos de las decisiones de los tribunales hondureños de 2012 proceden principalmente de fuentes secundarias, y los informes sobre la votación plenaria del 20 de septiembre de 2024 van desde 8–7 hasta la unanimidad.

Implicaciones para el diseño institucional

1. Empiece por un ámbito limitado. Los enclaves con mejor historial definen una jurisdicción acotada (derecho mercantil, aduanas, un mercado financiero) y dejan el derecho penal, la ciudadanía y la seguridad en manos del Estado. Una autonomía amplia multiplica el número de personas cuyo consentimiento se necesita.
2. Adopte modelos existentes; no los invente. La aplicación directa del common law inglés por parte de ADGM y los tribunales de common law del DIFC reducen la incertidumbre para los usuarios. Un código jurídico completamente nuevo impone costos de aprendizaje y despierta suspicacias.
3. Priorice la ubicación sobre los incentivos. La evidencia favorece las grandes zonas próximas a las principales ciudades y a una capacidad industrial ya existente. Las exenciones fiscales guardan una relación débil con el desempeño y pueden convertirse en rentas.
4. Planifique el envejecimiento. El dinamismo de las zonas se desvanece. El diseño debería incluir fechas de revisión, criterios de desempeño y una vía para extender más allá de la zona las normas que funcionen, como hizo China.
5. Obtenga el consentimiento de varios partidos y de la población local antes de construir. Una zona de gobernanza que depende de la mayoría legislativa de un solo gobierno queda expuesta a las elecciones siguientes. La consagración constitucional no ayuda si los tribunales o las legislaturas posteriores consideran ilegítima la transferencia de autoridad.
6. Incluya a las comunidades vecinas. El reparto de beneficios, las salvaguardias de los derechos sobre la tierra y los mecanismos independientes de reclamación para las comunidades adyacentes no son extras opcionales. Forman parte de la legitimidad del proyecto.
7. Calcule el costo de salida. Las garantías de estabilidad jurídica a largo plazo respaldadas por tratados de inversión hacen más difícil revertir un proyecto, pero también lo convierten en un objetivo. Quienes diseñen el proyecto deberían decidir de antemano cómo puede cambiar de rumbo el Estado anfitrión y a qué costo.

Preguntas abiertas

• ¿Puede diseñarse una ciudad chárter de modo que su legitimidad crezca con su población, por ejemplo mediante instituciones locales electas que asuman gradualmente las funciones del operador fundador?
• ¿Existen formas de garantía extranjera o internacional que no parezcan un retorno de la administración colonial?
• ¿Cómo deberían contabilizarse los efectos indirectos en las zonas circundantes, que según la evidencia revisada aquí se disipan a unos 50 km, al decidir si una zona justifica su costo fiscal?
• ¿Cambiará el resultado del arbitraje de Próspera la forma en que los gobiernos redactan acuerdos de estabilidad jurídica para jurisdicciones especiales?
• ¿Qué ocurre con enclaves jurídicos especializados como el DIFC y ADGM si cambian la política general o la estrategia económica del Estado anfitrión?

Fuentes

1. UNCTAD (2019). La competencia mundial por la inversión impulsa un auge de las zonas económicas especiales, según un informe de la ONU. Comunicado de prensa sobre el World Investment Report 2019.
2. Frick, S. A., Rodríguez-Pose, A. y Wong, M. D. (2019). Hacia zonas económicas especiales dinámicas desde el punto de vista económico en países emergentes. Economic Geography 95(1), 30–64.
3. Frick, S. A. y Rodríguez-Pose, A. (2019). ¿Son las zonas económicas especiales de los países emergentes un catalizador del crecimiento de las áreas circundantes? Transnational Corporations 26(2), 75–94.
4. Farole, T. (2011). Special Economic Zones in Africa: Comparing Performance and Learning from Global Experience. Banco Mundial, Directions in Development.
5. Grupo Banco Mundial (2017). Special Economic Zones: An Operational Review of Their Impacts.
6. Wang, J. (2013). The economic impact of Special Economic Zones: evidence from Chinese municipalities. Journal of Development Economics 101, 133–147.
7. Alder, S., Shao, L. y Zilibotti, F. (2016). Economic reforms and industrial policy in a panel of Chinese cities. Journal of Economic Growth 21(4), 305–349.
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12. Tribunales del DIFC. Marco jurídico.
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