Особые юрисдикции и чартерные города: что показывают данные

Специальные юрисдикции — один из наиболее заметных способов, с помощью которых государства испытывают альтернативные правила, не меняя всю страну. Некоторые из них, например Шэньчжэнь, стали первым шагом в национальной программе реформ. Другие представляют собой правовые анклавы, такие как суды общего права Международного финансового центра Дубая (DIFC) и Глобального рынка Абу-Даби (ADGM). Есть и более далеко идущие проекты: новые города, правила которых разрабатываются практически с нуля, как это было в случае городов-хартий Пола Ромера и особых зон экономического развития Гондураса — ZEDE (Zonas de Empleo y Desarrollo Económico). В этом исследовании сопоставлены данные об этих моделях. В нём рассматриваются три вопроса: что показывают эконометрические исследования специальных экономических зон (СЭЗ) в целом; чему учат в области управления немногие получившие широкую известность успешные и неудачные примеры; и почему проекты, схожие на бумаге, сложились в политическом отношении совершенно по-разному. Мы установили, что средняя зона ничем не примечательна, наиболее убедительные результаты достигаются в зонах, встроенных в общенациональную программу реформ, а правовые анклавы могут работать, если их сфера узка, они пользуются поддержкой принимающего государства и ориентированы на чётко определённую группу пользователей. Самый амбициозный вариант — город с частным управлением и собственной правовой системой — до сих пор во всех странах, где его пытались создать, не проходил проверку на легитимность внутри страны.

Основные выводы

• Число зон быстро растёт: в 2019 году ЮНКТАД насчитала почти 5,400 СЭЗ — примерно на 1,400 больше, чем пятью годами ранее; ещё более 500 зон планировалось создать. Рост числа зон не свидетельствует об их эффективности.
• В исследовании, связанном со Всемирным банком и охватившем 346 зон в 22 странах, рост интенсивности ночного освещения в средней зоне в период с 2007 по 2012 год примерно соответствовал росту национальной экономики (средний коэффициент — 0.98). Лишь 65 зон росли значительно быстрее, чем экономика страны в среднем.
• В этой выборке рост зон замедляется по мере их старения. Лучшие результаты показывают более крупные зоны и зоны, расположенные близко к главному городу страны. Форма собственности оператора — государственная или частная — по-видимому, значения не имеет.
• Первые СЭЗ Китая — наиболее убедительный позитивный пример: исследования на уровне муниципалитетов и городских панелей связывают зоны государственного уровня с увеличением иностранных инвестиций и более высоким уровнем ВВП (примерно на 20% согласно одной из оценок), но не с устойчиво более высокими темпами роста.
• Правовые анклавы, такие как Суды DIFC (с 2004 года) и ADGM (с 2013 года; английское общее право применяется напрямую с 2015 года), показывают, что принимающее государство может внедрить чужую правовую традицию для определённого коммерческого сообщества, не меняя остальную часть своей правовой системы.
• Проекты городов-хартий, предполагавшие широкую автономию, потерпели политическую неудачу на Мадагаскаре (2009 год) и дважды в Гондурасе: схема RED 2011 года была отменена в 2012 году, а законодательство о ZEDE 2013 года было отменено Конгрессом в 2022 году и признано неконституционным Верховным судом в 2024 году.
• Спор вокруг Próspera показывает, как такие проекты могут перейти из сферы внутренней политики в сферу инвестиционного арбитража. В марте 2026 года арбитражный трибунал ICSID отказался выделить юрисдикционные возражения Гондураса в отдельное производство, поэтому рассмотрение дела по существу продолжается.

Исследовательский вопрос и рамки исследования

Вопрос не в том, «работают» ли СЭЗ в абстрактном смысле. Он уже и полезнее для проектирования институтов: при каких условиях ограниченный территорией набор особых правил приносит долгосрочные выгоды, а при каких приводит к захваченному анклаву, политической реакции или к обоим последствиям?

Мы рассматриваем три типа специальных юрисдикций:

1. Экономические зоны: зоны экспортной переработки, зоны свободной торговли и более широкие специальные экономические зоны (СЭЗ), предоставляющие налоговые, таможенные, земельные и регуляторные льготы в пределах определённой территории. Шэньчжэнь и другие первые китайские зоны — эталонный пример.
2. Правовые анклавы: зоны, главным продуктом которых является отдельная правовая система и самостоятельная судебная система по коммерческим вопросам. Основные примеры — DIFC и ADGM в Объединённых Арабских Эмиратах.
3. Города-хартии и зоны с особым управлением: проекты новых городских юрисдикций с отдельной хартией, подобной конституции, собственной администрацией и, в наиболее радикальных вариантах, собственными судами и регуляторами. Основные примеры — предложение Ромера о городах-хартиях и законы Гондураса о RED и ZEDE; наиболее продвинутый проект — Próspera на острове Роатан.

Мы не включаем офшорные финансовые центры, представляющие собой целые государства или территории (например, Каймановы острова), чисто фискальные режимы без территориального компонента, а также обширную литературу о промышленных парках в странах с высоким уровнем дохода. Мы также не рассматриваем проекты сетевых государств и систейдинга, которые атлас освещает в других разделах, за исключением случаев, когда они непосредственно опираются на модель города-хартии.

Предыстория

Свободные зоны существуют давно. Свободные порты и таможенные анклавы появились задолго до того, как современные государства начали принимать законодательство о них. После 1960-х годов изменился масштаб. Зоны экспортной переработки распространились по Восточной Азии и Латинской Америке, поскольку правительства стремились включиться в глобальные производственные цепочки, не либерализуя предварительно всю экономику. В базе данных Международного бюро труда, на которую ссылается Всемирный банк, учитывались 176 зон в 47 странах в 1986 году и около 3,500 зон в 130 странах в 2006 году. К 2019 году ЮНКТАД сообщала почти о 5,400 зонах более чем в 145 экономиках и отмечала, что на каждую историю успеха приходилось несколько зон, не сумевших привлечь ожидавшихся инвесторов.

Китай придал этой модели политический лоск. 26 августа 1980 года Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей утвердил положения об особых экономических зонах в провинции Гуандун — учредительный акт для Шэньчжэня, Чжухая и Шаньтоу; к первой группе присоединился Сямэнь в провинции Фуцзянь. В 1979 году уезд Баоань, расположенный на границе с Гонконгом, был переименован в город Шэньчжэнь. Популярное представление о «рыбацкой деревне», превратившейся в мегаполис, чрезмерно упрощает историю. Оценки численности населения в 1979 году различаются в зависимости от используемых границ, а авторы книги Learning from Shenzhen подчёркивают, что зона создавалась на основе уже существовавшей системы поселений и десятилетий государственного планирования. Тем не менее масштабы перемен были огромны. По данным городского правительства, ВВП вырос с 270 миллионов юаней в 1980 году до 2.7 триллиона юаней в 2019 году. Перепись 2020 года насчитала 17.56 миллиона постоянных жителей.

Модель правового анклава появилась позднее и развивалась в сфере финансов, а не производства. Закон ОАЭ о финансовых свободных зонах (Федеральный закон № 8 от 2004 года) позволил эмиратам создавать зоны, освобождённые от действия федерального гражданского и коммерческого права. Затем Дубай создал DIFC (Закон Дубая № 9 от 2004 года) и его суды (Закон Дубая № 12 от 2004 года). Абу-Даби последовал этому примеру, учредив ADGM на основании Закона Абу-Даби № 4 от 2013 года.

Предложение Пола Ромера о создании чартерных городов, изложенное в выступлении TED 2009 года и эссе для Center for Global Development 2010 года, объединило эти направления в единую идею. Ромер утверждал, что главным препятствием для повышения уровня жизни являются не технологии и не ресурсы, а способность находить и принимать более совершенные правила. Он предложил создавать новые города на незанятых землях; правила в них устанавливались бы уставом, а в некоторых вариантах их соблюдение могло бы гарантироваться правительством иностранного государства-партнёра. В качестве примеров он приводил Гонконг и Шэньчжэнь. Идея вызвала интерес у правительств Мадагаскара и Гондураса.

Метод и источники

Это исследование представляет собой структурированный обзор, а не новый анализ данных. Мы используем четыре вида свидетельств:

• Межстрановые количественные исследования ОЭЗ, в особенности работы Frick, Rodríguez-Pose and Wong (2019) и Frick and Rodríguez-Pose (2019), в которых используются данные спутникового наблюдения за ночным освещением зон в странах с формирующейся экономикой, а также операционный обзор Всемирного банка за 2017 год и исследование Farole 2011 года об африканских зонах.
• Квазиэкспериментальные исследования китайских зон: Wang (2013), где сравниваются муниципалитеты, получившие зоны в разные волны, и работа Alder, Shao and Zilibotti (2016) — исследование методом разностей-в-разностях 276 городов за 1988–2010 годы.
• Первичные правовые документы: учредительные законы DIFC и ADGM в изложении их собственных судов, коммюнике и процессуальные постановления ICSID по делу Honduras Próspera Inc. v. Republic of Honduras (дело ICSID № ARB/23/2), а также документы, опубликованные базой судебной практики italaw.
• Истории отдельных случаев и комментарии о проектах чартерных городов, включая эссе самого Ромера, публикации того времени и анализ государственной политики.

Данные о ночном освещении требуют оговорки. Они хорошо отражают видимую экономическую активность в бедных странах и странах со средним уровнем дохода, но не позволяют выявить переход к производству с более высокой добавленной стоимостью, если он не приводит к изменению потребления электроэнергии. Авторы признают это ограничение, а Шэньчжэнь приводят как собственный пример модернизации, которую данные об освещении не отразили бы. Документы, подаваемые сторонами в споре, также могут быть пристрастными. Если мы опираемся на них в отношении какого-либо факта — например, голосования в Верховном суде Гондураса, — мы об этом сообщаем.

Вывод 1: средняя зона — обычное явление

Что показывают крупные выборки

Наиболее полезные межстрановые данные получены из массива, составленного направлением Всемирного банка по торговле и конкурентоспособности. Он охватывает 346 зон в 22 странах — преимущественно в развивающихся странах, а также в Южной Корее — и использует прирост ночного освещения в качестве показателя результатов деятельности зон за 2007–2012 годы.

Описательные результаты не внушают оптимизма. За весь период средний прирост освещения во всех зонах составил 14.7%, но медианный — лишь 2.8%, а разброс был велик (стандартное отклонение — 28%). В среднем зоны росли примерно такими же темпами, как национальные экономики (среднее отношение — 0.98, медианное — 0.95). Из 346 зон 33 сократились, 150 оставались стабильными, а 163 росли. Лишь 65 росли значительно быстрее национальных экономик, и примерно каждая четвёртая зона росла существенно медленнее среднего по стране. Только в Пакистане зоны в среднем сокращались в абсолютном выражении, однако в большинстве стран они росли медленнее, чем страна в целом, даже там, где абсолютный прирост в зонах был значительным, как в Кении, Турции и Гане. Во Вьетнаме и России зоны росли быстрее среднего по стране, но отношение темпов роста зон к среднему по стране ни разу не превышало 1.06.

Эти цифры не доказывают, что зоны бесполезны. Они показывают, что типичная зона не является двигателем преобразований. Часто это лишь перемещённая или незначительно расширенная часть национальной экономики.

Что предсказывает успех зон

Регрессионный анализ в том же исследовании указывает на несколько факторов:

• Возраст. Количество лет, в течение которых зона функционировала, неизменно и статистически значимо коррелировало с более медленным ростом. Динамизм зон достигает пика на раннем этапе, а затем ослабевает.
• Размер. Более крупные зоны росли быстрее.
• Местоположение. Удалённость от крупнейшего города страны неизменно коррелировала с более низкими результатами. Близость к другим крупным городам или портам не оказывала устойчивого влияния.
• Технологические приоритеты. Зоны, ориентированные на высокотехнологичные отрасли, не росли быстрее зон, ориентированных на низкозатратное производство; в трёх из четырёх спецификаций они росли медленнее. При этом авторы отмечают, что данные о ночной освещённости могут не отражать технологическую модернизацию.
• Оператор. Не было выявлено признаков того, что зоны под частным управлением превосходят зоны под государственным управлением или наоборот; этот результат согласуется с более ранним исследованием Фароле об Африке.
• Стимулы. Фискальные стимулы и другие особенности программ в значительной степени зависели от контекста и не были структурно связаны с результативностью.

Сопутствующее исследование эффектов распространения, проведённое Фриком и Родригес-Посе и опубликованное в журнале ЮНКТАД Transnational Corporations, показывает, что зоны действительно повышают экономическую активность в прилегающих районах, однако этот эффект неуклонно ослабевает с расстоянием и исчезает примерно на удалении 50 km. Зоны в отдалённых местах оказывают меньшее влияние на соседние территории.

Исследование зон в Африке, проведённое Фароле в 2011 году для Всемирного банка на основе опросов и тематических исследований в десяти развивающихся странах, привело к совместимому выводу: многие зоны не достигают поставленных целей, другие вносят существенный вклад в инвестиции, экспорт и занятость, а различия в результатах скорее объясняются инвестиционным климатом, инфраструктурой и связями с внутренней экономикой, чем размером налоговых льгот.

Почему это важно для проектирования

Для разработчика институциональных решений главный урок заключается в том, что зона — это усилитель, а не замена. Она может сконцентрировать инфраструктуру, упростить процедуры и продемонстрировать приверженность делу. Но ей трудно создать рынки, навыки или агломерационный эффект там, где поблизости их нет. Отдалённая небольшая зона, предлагающая налоговые каникулы высокотехнологичным компаниям, сочетает в себе большинство характеристик, которые, согласно имеющимся данным, связаны с низкой результативностью.

Вывод 2: китайские зоны работали как часть общенациональной реформы, а не как изолированные анклавы

Данные о первых китайских зонах

Исследования Китая выявляют более значительные эффекты, чем международные выборки. Ван (2013), используя муниципальные данные и сравнивая территории, получившие зоны раньше и позже, сообщает, что программа увеличила объём прямых иностранных инвестиций, причём не только за счёт перемещения компаний из других мест, и не вытесняла внутренние инвестиции. Там, где инвестиции были сконцентрированы, зоны создавали эффект агломерационной экономии, а рост заработной платы превышал увеличение местных издержек на проживание. Более поздние зоны приносили меньшую выгоду и сильнее искажали выбор местоположения компаниями, чем ранние.

Адлер, Шао и Зилиботти (2016), используя панельные данные по 276 китайским городам и префектурам за период 1988–2010 годов, обнаруживают, что создание зоны государственного уровня связано с увеличением ВВП примерно на 20%. Эффект был обусловлен главным образом накоплением физического капитала; имеются некоторые свидетельства роста производительности и человеческого капитала. При этом он не был связан с устойчиво более высокими темпами роста.

Чем Шэньчжэнь отличался

Три особенности китайского опыта трудно воспроизвести. Во-первых, зоны были политическим инструментом центрального руководства, которое использовало их для испытания политики, позднее распространённой на остальную часть страны. Их успех измерялся распространением их правил, а не их обособленностью. Во-вторых, Шэньчжэнь находился рядом с Гонконгом — тогда городом под британским управлением, располагавшим капиталом, управленческими кадрами, юридическими услугами и доступом к мировым рынкам. В-третьих, зоны не обладали политической автономией в демократическом смысле. Управление ими делегировалось однопартийным государством, перед которым они отчитывались и которое могло в любой момент отменить или расширить их полномочия.

Последний пункт имеет двоякое значение. Это обеспечивало доверие инвесторов к политике, поскольку они полагались на приверженность центрального руководства взятым обязательствам; кроме того, в стране не было игрока с правом вето, способного отменить особый статус зоны. Но это также означает, что опыт Шэньчжэня не доказывает, что самоуправляемый город с собственной конституцией может процветать в условиях демократии.

Модель продолжает развиваться

Китай продолжает использовать территориальные эксперименты. 18 December 2025 Хайнаньский порт свободной торговли начал специальные таможенные операции на всём острове: по описанию официальных лиц, эта система обеспечивает более свободный доступ на «первой линии» (между Хайнанем и территориями за пределами таможенной территории Китая) и регулируемый доступ на «второй линии» (между Хайнанем и материковой частью страны). Пока слишком рано оценивать результаты, однако этот пример показывает, что зона остаётся инструментом центральной политики, а не шагом к местному суверенитету.

Вывод 3: правовые анклавы могут заимствовать правовую систему, но лишь в определённых пределах

Модели DIFC и ADGM

Финансовые свободные зоны ОАЭ — наиболее наглядный пример того, может ли государство заимствовать иностранную правовую традицию для части своей территории. Суды DIFC характеризуют себя как независимую судебную систему общего права, работающую на английском языке и дополняющую арабоязычные суды ОАЭ, действующие в рамках системы гражданского права. Учредительный закон этих судов, Закон Дубая № 12 от 2004 года, первоначально ограничивал их юрисдикцию территорией DIFC. Закон Дубая № 16 от 2011 года, подписанный 31 October 2011, позволил сторонам, не связанным с DIFC, договориться в письменной форме о передаче споров на рассмотрение этих судов.

ADGM пошёл дальше. Правила ADGM о применении английского права 2015 года устанавливают прямое применение в ADGM английского общего права, включая нормы права справедливости, а также перечня английских законов. Суды ADGM не входят в судебную систему Англии, и обжаловать их решения в судах Великобритании нельзя. Эти правила подчиняются Конституции ОАЭ и федеральным законам, действующим в зоне. В решении 2023 года Апелляционный суд ADGM подтвердил, что его судьи обязаны применять правила, установленные соответствующими положениями.

Что эти примеры показывают и чего не показывают

Эти анклавы показывают, что принимающее государство может создать заслуживающий доверия специализированный коммерческий правопорядок при соблюдении четырёх условий: анклав пользуется полной политической поддержкой принимающего государства; его юрисдикция ограничена гражданскими и коммерческими делами; он обслуживает особую группу пользователей (финансовые компании и их контрагентов); и он может заимствовать сложившуюся правовую традицию, а не создавать её с нуля. Уголовное право, иммиграция, безопасность и суверенитет остаются в ведении государства.

Однако эти примеры не показывают, что обособленная правовая система способна управлять постоянным населением. DIFC и ADGM регулируют деятельность компаний и договорные отношения, а не политическую жизнь граждан. Кроме того, их успех трудно отделить от более широкой экономической стратегии ОАЭ, его финансовых возможностей и географического положения между Европой, Африкой и Азией.

Вывод 4: до сих пор города-хартии не прошли проверку на легитимность

Мадагаскар, 2008–2009

Первым серьёзным партнёром Ромера стало правительство Марка Равалумананы на Мадагаскаре, обсуждавшее возможность размещения проектов городов-хартий. В опубликованном в 2010 году журналом The Atlantic изложении журналиста Себастьяна Мэллэби правительство характеризуется как открытое к необычным сделкам и готовое сдать в аренду южнокорейской компании Daewoo на 99 лет участок земли размером с штат Коннектикут. В марте 2009 года правительство Равалумананы пало после протестов и вооружённого восстания, в которых земельная сделка, воспринятая как угроза национальному суверенитету, сыграла свою роль. В изложении Мэллэби Ромер объяснял падение правительства главным образом другими политическими конфликтами. Как бы то ни было, ни один город-хартия так и не был создан.

Гондурас I: проект RED, 2011–2012

В феврале 2011 года Гондурас внёс в конституцию поправку, разрешающую создание «специальных регионов развития» (Regiones Especiales de Desarrollo, RED); в июле 2011 года был принят обеспечивающий её действие закон, а Ромера назначили председателем комиссии по прозрачности, контролировавшей эти регионы. В сентябре 2012 года отношения разладились: Ромер и остальные члены комиссии подали в отставку, узнав, что правительство подписало соглашение с частным застройщиком, не проконсультировавшись с ними. В октябре 2012 года конституционная палата Верховного суда признала реформу RED неконституционной четырьмя голосами против одного, главным образом по основаниям защиты суверенитета и территориальной целостности; по данным Института городов-хартий, полный состав суда подтвердил это решение 13 голосами против одного. 12 декабря 2012 года Конгресс отстранил тех же четырёх судей после того, как они также отменили закон о реформе полиции; современники считали непосредственной причиной этого решения именно постановление по реформе полиции, тогда как решение по RED оставалось фоном. В январе 2013 года была принята новая конституционная поправка о ZEDE, а в сентябре 2013 года — органический закон.

Гондурас II: ZEDE и Próspera, 2013–2026

Законодательная база 2013 года разрешала создавать ZEDE с собственными администрацией, правилами и, в некоторых вариантах, судами. Были созданы три такие зоны: Próspera на острове Роатан, Ciudad Morazán возле Чоломы и Orquídea возле Сан-Маркос-де-Колон. Próspera, с частным оператором и собственной системой регулирования, стала наиболее известной попыткой с нуля создать зону с особой моделью управления.

Политическая обстановка изменилась после выборов 2021 года. В апреле 2022 года новый Конгресс единогласно проголосовал за отмену закона о ZEDE. Декрет 32-2022, отменявший соответствующие положения конституции, был опубликован 21 апреля 2022 года, а декрет 33-2022, отменявший органический закон, — 26 апреля 2022 года. Требовавшееся конституцией подтверждение отмены конституционных положений на следующей сессии законодательного органа не состоялось, и правовой статус остался неопределённым. 7 февраля 2024 года конституционная палата Верховного суда признала этот режим неконституционным. 20 сентября 2024 года полный состав Верховного суда признал неконституционными поправку к конституции о ZEDE (Декрет 236-2012) и органический закон (Декрет 120-2013), постановив, что они недействительны с момента принятия; решение было опубликовано в официальном вестнике La Gaceta в ноябре 2024 года. Сообщения о голосовании расходятся: истцы по делу Próspera, ссылаясь на пресс-релиз судебной системы, указывают результат 8 голосов против 7; Associated Press сообщило, что решение было принято большинством голосов; а El Heraldo описала голосование как единогласное, отметив, что к рассмотрению дела привлекли шесть заместителей судей.

От политики к арбитражу

Три компании Próspera запросили арбитражное разбирательство в ICSID 19 декабря 2022 года на основании Соглашения о свободной торговле между Доминиканской Республикой, Центральной Америкой и США (CAFTA-DR) и соглашения о правовой стабильности, первоначально заявив требования на сумму US$10.775 billion. 24 февраля 2024 года Гондурас уведомил о выходе из Конвенции ICSID, который вступил в силу 25 августа 2024 года. Поскольку дело было зарегистрировано раньше, разбирательство продолжилось. 26 февраля 2025 года арбитражный трибунал отклонил возражение Гондураса о том, что местные средства правовой защиты не были исчерпаны. В меморандуме от 15 октября 2025 года истцы попросили трибунал либо постановить возвратить их активы, либо присудить им компенсацию в размере US$1,630 million. 7 января 2026 года Гондурас попросил трибунал отдельно и в первую очередь рассмотреть некоторые возражения относительно юрисдикции. В Процессуальном постановлении № 6 от 19 марта 2026 года трибунал отклонил эту просьбу, обосновав это тем, что разделение производства не позволило бы разрешить все требования и затянуло бы дело, и постановил продолжить арбитражное разбирательство по существу.

Затем политический цикл снова изменил направление. После смены правительства Гондурас 17 июля 2026 года депонировал новый документ о ратификации Конвенции ICSID, и 16 августа 2026 года Конвенция вновь вступила для него в силу. Повторное присоединение само по себе ничего не решает в отношении ZEDE. Однако оно показывает, что судьба зоны особого управления связана с более широкими вопросами инвестиционной политики и международного права.

Сравнение случаев

Вывод 5: легитимность — главное ограничение

Чьё согласие?

Сторонники городов-хартий обычно обосновывают свои проекты добровольным участием: никого не принуждают переезжать в новый город, поэтому его правила принимаются с согласия тех, кто живёт в условиях их действия. Этот аргумент убедителен применительно к жителям, но не учитывает ещё три группы, чьё согласие имеет значение:

• Национальный электорат, который должен принять постоянную передачу государственных полномочий в отношении части территории. В Гондурасе последующие состав Конгресса и Верховный суд сочли режим ZEDE неконституционным отчуждением суверенитета.
• Соседние общины и общины, существовавшие ранее, чьи земли, водные ресурсы и доступ к общественным благам могут быть затронуты, даже если они никогда не присоединятся к проекту. Как отмечают такие комментаторы, как Фонд надлежащей правовой процедуры, противодействие со стороны местных, коренных и гражданских общественных групп неоднократно сопровождало гондурасский проект.
• Будущие правительства, которым достаются гарантии правовой стабильности, о которых они не договаривались. Когда такие гарантии обеспечиваются инвестиционными договорами, цена изменения курса может быть очень высокой, что само по себе становится политическим аргументом против проекта.

Достоверность благодаря иностранным гарантиям

Предложение Ромера пыталось решить проблему достоверности, привлекая иностранного партнёра, который управлял бы хартией или гарантировал её соблюдение, как это сделала Великобритания в Гонконге. Критики, в том числе Джастин Сандефур из CGD, писавший об этом в 2012 году, приветствовали эту идею как способ распространить эффективные институты и возможности для миграции, но предупреждали, что заручиться необходимыми партнёрской поддержкой и общественной поддержкой будет непросто. В изложении Мэллаби это предложение выглядело неоколониальным по форме, несмотря на добровольный характер. В гондурасских проектах отказались от участия иностранных правительств, заменив его частными операторами и соглашениями о правовой стабильности. Это упростило запуск проектов, но не сделало их защиту легче.

Выход и голос

Более широкая концепция выхода и голоса, используемая в атласе, здесь полезна. Особые юрисдикции предоставляют возможность выхода: инвесторы и жители могут выбрать иной свод правил, не покидая страну. Но они сокращают возможности более широких слоёв населения влиять на управление этой территорией. Сохранившиеся зоны, по-видимому, достигают баланса, ограничивая сферу действия (DIFC, ADGM), оставаясь явно подчинёнными национальной политике (Шэньчжэнь, Хайнань) или обеспечивая очевидные выгоды для страны в целом. Проекты, сочетающие широкую автономию с частным контролем и слабой внутренней поддержкой, не просуществовали.

Чего не показывают имеющиеся данные

• Это не доказывает, что города с особым правовым режимом не могут работать. Таких попыток было очень мало, и ни одна не достигла зрелой стадии. Проекты в Гондурасе были прерваны по политическим причинам, а не из-за измеримого провала их внутреннего управления. Вместе с тем нет и доказательств того, что они добились бы успеха.
• Это не позволяет отделить влияние правил от влияния местоположения. Зоны с наилучшими показателями расположены рядом с крупными городами и важными рынками. Соседом Шэньчжэня был Гонконг. Отделить вклад особых правил от вклада географического положения сложно.
• Исследования ночной освещённости не измеряют благосостояние. Они не учитывают заработную плату, условия труда, экологические издержки, вытеснение населения или недополученные налоговые поступления. Зона может ярко светиться на снимках, одновременно возлагая издержки на работников или соседей.
• Анклавы ОАЭ не являются проверкой политического самоуправления. Они показывают, что коммерческое право можно заимствовать. Они ничего не говорят о демократической легитимности, защите прав жителей или управлении целым городом.
• Практика арбитража не является вердиктом по существу спора. Решения ICSID на данный момент касаются приемлемости исков и процедурных вопросов. Они не устанавливают ни того, что Гондурас нарушил свои договорные обязательства, ни того, что он их не нарушил.
• Некоторые исторические детали остаются спорными. Данные о голосовании по решениям гондурасских судов 2012 года приводятся главным образом во вторичных источниках, а сообщения о пленарном голосовании 20 сентября 2024 года варьируются от 8–7 до единогласного решения.

Выводы для проектирования институтов

1. Начинайте с узкой сферы. Анклавы с наилучшими результатами определяют ограниченную юрисдикцию (коммерческое право, таможенное регулирование, финансовый рынок), оставляя уголовное право, гражданство и вопросы безопасности государству. Широкая автономия увеличивает число людей, чьё согласие необходимо получить.
2. Заимствуйте, а не изобретайте. Прямое применение английского общего права в ADGM и суды на основе общего права в DIFC снижают неопределённость для пользователей. Полностью новый свод законов требует затрат на освоение и вызывает подозрения.
3. Выбирайте местоположение, а не стимулы. Данные говорят в пользу крупных зон рядом с большими городами и существующими промышленными мощностями. Связь налоговых каникул с результативностью слаба, и они могут превратиться в источник ренты.
4. Учитывайте старение. Динамизм зон со временем угасает. В проект следует включить даты пересмотра, критерии результативности и возможность распространить за пределы зоны правила, доказавшие свою эффективность, как это сделала Китайская Народная Республика.
5. Добивайтесь согласия разных партий и местных жителей до начала строительства. Зона управления, зависящая от законодательного большинства одной партии, уязвима при следующих выборах. Конституционное закрепление не поможет, если суды или последующие составы законодательной власти сочтут передачу полномочий нелегитимной.
6. Учитывайте интересы соседних сообществ. Распределение выгод, гарантии прав на землю и независимые механизмы рассмотрения жалоб для прилегающих сообществ — не необязательные дополнения. Они составляют часть легитимности проекта.
7. Заранее оценивайте цену выхода. Долгосрочные гарантии правовой стабильности, подкреплённые инвестиционными договорами, затрудняют отмену проекта, но одновременно делают его мишенью. Разработчикам следует заранее определить, как принимающее государство сможет изменить курс и какой ценой.

Открытые вопросы

• Можно ли спроектировать город с особым правовым режимом так, чтобы его легитимность росла вместе с численностью населения, например благодаря выборным местным институтам, которые постепенно принимают полномочия от оператора-учредителя?
• Существуют ли формы иностранных или международных гарантий, которые не выглядят как возвращение колониального управления?
• Как следует учитывать положительные эффекты для окружающих районов, которые, согласно рассмотренным здесь данным, ослабевают примерно в пределах 50 km, решая, оправдывает ли зона свои бюджетные издержки?
• Изменит ли исход арбитражного разбирательства по делу Próspera подход правительств к составлению соглашений о правовой стабильности для специальных юрисдикций?
• Что произойдёт со специализированными правовыми анклавами, такими как DIFC и ADGM, если изменится общая политическая ситуация или экономическая стратегия принимающего государства?

Источники

1. UNCTAD (2019). В докладе ООН отмечается, что глобальная конкуренция за инвестиции стимулирует стремительный рост числа особых экономических зон. Пресс-релиз по Докладу о мировых инвестициях за 2019 год.
2. Frick, S. A., Rodríguez-Pose, A. and Wong, M. D. (2019). К экономически динамичным особым экономическим зонам в развивающихся странах. Economic Geography 95(1), 30–64.
3. Frick, S. A. and Rodríguez-Pose, A. (2019). Являются ли особые экономические зоны в развивающихся странах катализатором роста прилегающих территорий? Transnational Corporations 26(2), 75–94.
4. Farole, T. (2011). Особые экономические зоны в Африке: сравнение результатов и извлечение уроков из глобального опыта. Всемирный банк, серия «Направления развития».
5. World Bank Group (2017). Особые экономические зоны: операционный обзор их воздействия.
6. Wang, J. (2013). Экономическое воздействие особых экономических зон: данные по китайским муниципалитетам. Journal of Development Economics 101, 133–147.
7. Alder, S., Shao, L. and Zilibotti, F. (2016). Экономические реформы и промышленная политика в панели китайских городов. Journal of Economic Growth 21(4), 305–349.
8. O'Donnell, M. A., Wong, W. and Bach, J. (eds) (2017). Уроки Шэньчжэня: эксперимент Китая после эпохи Мао — от особой зоны до образцового города. Издательство Чикагского университета.
9. Shenzhen Government Online (2020). Рост ВВП Шэньчжэня с 1980 года (материал Shenzhen Daily к 40-й годовщине).
10. Shenzhen Government Online (2021). Седьмая национальная перепись: постоянное население Шэньчжэня.
11. Посольство Китайской Народной Республики в США (2025). Китай превращает остров Хайнань в зону специального таможенного надзора в рамках политики открытости.
12. Суды DIFC. Правовая система.
13. Суды ADGM. Английское общее право в ADGM.
14. Romer, P. (2009). Почему миру нужны города с особым уставом. Выступление на TEDGlobal.
15. Romer, P. (2010). Технологии, правила и прогресс: аргументы в пользу городов с особым уставом. Эссе Центра глобального развития.
16. Mallaby, S. (2010). Политически некорректное руководство по искоренению бедности. The Atlantic.
17. Sandefur, J. (2012). Представьте, что нет ни одной страны: три вопроса о новом городе с особым уставом в Гондурасе. Центр глобального развития.
18. Mason, J. (2022). Гондурас отменил закон о городах с особым уставом. Что произошло и что будет дальше? Институт городов с особым уставом, 25 апреля 2022 года (хронология RED и ZEDE, 2011–2013 годы; автор — сторонник городов с особым уставом).
19. Phillips, A. (2014). Города с особым уставом в Гондурасе? openDemocracy, 7 января 2014 года (решения суда 2012 года и отстранение четырёх судей).
20. El Heraldo (26 ноября 2024 года). ZEDE официально признаны неконституционными после публикации в La Gaceta; Associated Press через Voz de América (21 сентября 2024 года). Верховный суд Гондураса признал специальные экономические зоны неконституционными.
21. Kempken, D. (2025). Международный арбитраж, верховенство права и права человека: лакмусовая проба на примере ZEDE в Гондурасе. Фонд надлежащего правосудия.
22. Honduras Próspera Inc. and others v. Republic of Honduras, ICSID Case No. ARB/23/2 (2024). Замечания истцов по предварительному возражению ответчика, 26 сентября 2024 года.
23. Honduras Próspera Inc. and others v. Republic of Honduras, ICSID Case No. ARB/23/2 (2026). Процессуальное постановление № 6: решение о разделении разбирательства, 19 марта 2026 года.
24. ICSID (2024). Гондурас денонсирует Конвенцию МЦУИС.
25. ICSID (2026). Гондурас ратифицирует Конвенцию МЦУИС.