Juridictions spéciales et villes à charte : ce que montrent les données

Les juridictions spéciales comptent parmi les moyens les plus visibles par lesquels les États expérimentent d’autres règles sans modifier l’ensemble du pays. Certaines, comme Shenzhen, ont constitué la première étape d’un programme national de réformes. D’autres sont des enclaves juridiques, comme les tribunaux de common law du Dubai International Financial Centre (DIFC) et de l’Abu Dhabi Global Market (ADGM). D’autres encore vont plus loin et proposent de nouvelles villes dont les règles sont en grande partie élaborées de toutes pièces, comme l’ont fait les villes à charte de Paul Romer et les ZEDE du Honduras (Zonas de Empleo y Desarrollo Económico). Cette étude met en regard les données relatives à ces différents modèles. Elle pose trois questions : que montrent les études économétriques sur les zones économiques spéciales (ZES) en général, que révèlent les quelques réussites et échecs très médiatisés en matière de gouvernance, et pourquoi des projets qui semblent similaires sur le papier ont-ils connu des destins politiques très différents ? Nous constatons que la zone moyenne ne se distingue pas particulièrement, que les résultats les plus probants sont obtenus par des zones intégrées à une dynamique nationale de réforme et que les enclaves juridiques peuvent fonctionner lorsqu’elles sont de portée limitée, soutenues par l’État hôte et destinées à un groupe d’usagers clairement défini. La formule la plus ambitieuse, celle d’une ville administrée par des acteurs privés et dotée de son propre système juridique, n’a, à ce jour, satisfait au critère de légitimité intérieure dans aucun des pays où elle a été tentée.

Principaux constats

• Le nombre de zones a rapidement augmenté : en 2019, la CNUCED recensait près de 5,400 ZES, contre environ 4,000 cinq ans auparavant, et plus de 500 autres étaient prévues. L’augmentation du nombre de zones ne prouve pas leur efficacité.
• Dans une étude associée à la Banque mondiale portant sur 346 zones dans 22 pays, la croissance moyenne de l’éclairage nocturne dans les zones entre 2007 et 2012 correspondait à peu près à celle de leur économie nationale (ratio moyen de 0.98). Seules 65 zones ont connu une croissance nettement supérieure à la moyenne nationale.
• Dans cet échantillon, la croissance des zones s’essouffle à mesure qu’elles vieillissent. Les zones plus vastes et celles situées à proximité de la principale ville du pays obtiennent de meilleurs résultats. Le fait que l’opérateur soit public ou privé ne semble pas avoir d’importance.
• Les premières ZES chinoises constituent le cas positif le plus probant : des études municipales et des études sur données de panel de villes associent les zones relevant de l’État à une hausse des investissements étrangers et du niveau du PIB (d’environ 20% selon une estimation), mais pas à une trajectoire de croissance durablement plus rapide.
• Des enclaves juridiques telles que les tribunaux du DIFC (depuis 2004) et l’ADGM (depuis 2013 ; application directe de la common law anglaise à partir de 2015) montrent qu’un État hôte peut importer une tradition juridique étrangère au profit d’une communauté commerciale définie sans modifier le reste de son ordre juridique.
• Les projets de villes à charte visant une large autonomie ont échoué politiquement à Madagascar (2009) et à deux reprises au Honduras : le dispositif RED de 2011 a été invalidé en 2012, et le cadre des ZEDE de 2013 a été abrogé par le Congrès en 2022 et déclaré inconstitutionnel par la Cour suprême en 2024.
• Le différend relatif à Próspera montre comment de tels projets peuvent passer de la politique intérieure à l’arbitrage des investissements. En mars 2026, le tribunal du CIRDI a refusé de dissocier les objections du Honduras concernant sa compétence ; la phase consacrée au fond se poursuit donc.

Question de recherche et champ de l’étude

La question n’est pas de savoir si les ZES « fonctionnent » dans l’abstrait. Elle est plus précise et plus utile pour la conception institutionnelle : dans quelles conditions un ensemble de règles spéciales délimité territorialement produit-il des avantages durables, et dans quelles conditions donne-t-il naissance à une enclave capturée, à un retour de bâton politique, ou aux deux ?

Nous examinons trois catégories de juridictions spéciales :

1. Zones économiques : zones de transformation pour l’exportation, zones de libre-échange et ZES plus larges offrant des avantages fiscaux, douaniers, fonciers et réglementaires dans un périmètre défini. Shenzhen et les autres premières zones chinoises constituent le cas de référence.
2. Enclaves juridiques : zones dont le principal produit est un corpus juridique différent et un système judiciaire distinct pour les affaires commerciales. Le DIFC et l’ADGM, aux Émirats arabes unis, en sont les principaux exemples.
3. Villes à charte et zones de gouvernance : projets de nouvelles juridictions urbaines dotées d’une charte distincte, tenant lieu de constitution, de leur propre administration et, dans leurs versions les plus ambitieuses, de leurs propres tribunaux et autorités de régulation. Le projet de ville à charte de Romer et les lois honduriennes sur les RED et les ZEDE en sont les principaux cas, Próspera, sur l’île de Roatán, étant le projet le plus avancé.

Nous excluons les centres financiers offshore qui constituent des États ou des territoires entiers (comme les îles Caïmans), les régimes purement fiscaux sans dimension territoriale et la vaste littérature consacrée aux parcs industriels des pays à revenu élevé. Nous excluons également les projets d’États-réseaux et d’habitat en mer, que l’atlas couvre ailleurs, sauf lorsqu’ils s’inspirent directement du modèle des villes à charte.

Contexte

Les zones franches sont anciennes. Les ports francs et les enclaves douanières existaient bien avant que les États modernes ne commencent à légiférer en la matière. Ce qui a changé après les années 1960, c’est l’ampleur du phénomène. Les zones de transformation pour l’exportation se sont répandues en Asie de l’Est et en Amérique latine, les gouvernements cherchant à intégrer les chaînes de production mondiales sans libéraliser au préalable l’ensemble de leur économie. La base de données du Bureau international du Travail citée par la Banque mondiale recensait 176 zones dans 47 pays en 1986 et environ 3 500 zones dans 130 pays en 2006. En 2019, la CNUCED faisait état de près de 5 400 zones dans plus de 145 économies et observait que, pour chaque réussite, plusieurs zones n’avaient pas attiré les investisseurs escomptés.

La Chine a conféré au modèle son prestige politique. Le 26 août 1980, le Comité permanent de l’Assemblée populaire nationale a approuvé le règlement sur les zones économiques spéciales de la province du Guangdong, acte fondateur de Shenzhen, Zhuhai et Shantou ; Xiamen, dans le Fujian, a rejoint le premier groupe. Le district de Bao’an, à la frontière avec Hong Kong, avait été rebaptisé ville de Shenzhen en 1979. Le récit populaire d’un « village de pêcheurs » devenu une mégapole est trop simpliste. Les chiffres de population pour 1979 varient selon les limites retenues, et les contributeurs de Learning from Shenzhen soulignent que la zone s’est développée à partir d’un système de peuplement préexistant et de plusieurs décennies de planification étatique. Malgré cela, le changement a été considérable. Le gouvernement municipal indique que le PIB est passé de 270 millions de yuans en 1980 à 2,7 billions de yuans en 2019. Le recensement de 2020 a dénombré 17,56 millions de résidents permanents.

Le modèle des enclaves juridiques est apparu plus tard et s’est développé dans le secteur financier plutôt que dans l’industrie manufacturière. La loi des Émirats arabes unis sur les zones franches financières (loi fédérale no 8 de 2004) a autorisé les émirats à créer des zones soustraites au droit civil et commercial fédéral. Dubaï a ensuite créé le DIFC (loi de Dubaï no 9 de 2004) et ses tribunaux (loi de Dubaï no 12 de 2004). Abou Dhabi a suivi avec l’ADGM, en vertu de la loi d’Abou Dhabi no 4 de 2013.

La proposition de ville sous charte de Paul Romer, exposée dans une conférence TED en 2009 et un essai du Center for Global Development en 2010, réunissait ces courants en une seule idée. Romer soutenait que le principal obstacle à l’amélioration du niveau de vie n’était ni la technologie ni les ressources, mais la capacité à trouver et à adopter de meilleures règles. Il proposait de nouvelles villes, fondées sur des terres inoccupées, dont les règles seraient établies par une charte et pourraient être garanties, dans certaines versions, par un gouvernement partenaire étranger. Hong Kong et Shenzhen étaient ses exemples. L’idée a suscité l’intérêt des gouvernements de Madagascar et du Honduras.

Méthode et sources

Cette étude est une revue structurée, et non une nouvelle analyse de données. Nous utilisons quatre types de données probantes :

• Études quantitatives comparatives sur les ZES, en particulier Frick, Rodríguez-Pose et Wong (2019) et Frick et Rodríguez-Pose (2019), qui utilisent des données satellitaires sur la luminosité nocturne des zones dans les économies émergentes, ainsi que l’examen opérationnel de la Banque mondiale de 2017 et l’étude de Farole de 2011 sur les zones africaines.
• Études quasi expérimentales sur les zones chinoises : Wang (2013), qui compare des municipalités ayant reçu des zones lors de différentes vagues, et Alder, Shao et Zilibotti (2016), une étude par différences-en-différences portant sur 276 villes entre 1988 et 2010.
• Documents juridiques primaires : les lois constitutives du DIFC et de l’ADGM telles que décrites par leurs propres tribunaux, les communiqués et ordonnances de procédure du CIRDI dans Honduras Próspera Inc. v. Republic of Honduras (affaire CIRDI n° ARB/23/2), ainsi que les documents déposés et publiés par le service de jurisprudence italaw.
• Historiques de cas et commentaires sur les épisodes des villes sous charte, notamment l’essai de Romer lui-même, des articles contemporains et des analyses de politiques publiques.

Les données sur la luminosité nocturne appellent une mise en garde. Elles rendent bien compte de l’activité économique visible dans les contextes à faible revenu et à revenu intermédiaire, mais ne permettent pas de détecter un passage à une production à plus forte valeur ajoutée qui ne modifierait pas la consommation d’électricité. Les auteurs le reconnaissent, et Shenzhen est leur propre exemple d’une montée en gamme que les données sur l’éclairage ne permettraient pas de repérer. Les documents déposés par les parties à un différend devant un tribunal sont eux aussi partisans. Lorsque nous nous appuyons sur eux pour établir un fait, comme le vote à la Cour suprême hondurienne, nous le précisons.

Constat 1 : la zone moyenne est ordinaire

Ce que montrent les grands échantillons

Les données comparatives les plus utiles proviennent d’un ensemble de données constitué par le pôle Commerce et compétitivité de la Banque mondiale. Il couvre 346 zones dans 22 pays, principalement dans le monde en développement, ainsi qu’en Corée du Sud, et utilise la croissance de la luminosité nocturne comme indicateur indirect de la performance des zones en 2007–2012.

Les résultats descriptifs sont peu encourageants. La croissance moyenne de la luminosité dans l’ensemble des zones s’élevait à 14.7% sur toute la période, mais la médiane n’était que de 2.8% et la dispersion était importante (écart-type de 28%). Par rapport à leurs économies nationales, les zones ont connu en moyenne une croissance à peu près au même rythme (rapport moyen de 0.98, médiane de 0.95). Sur les 346 zones, 33 se sont contractées, 150 sont restées stables et 163 ont progressé. Seules 65 ont progressé nettement plus rapidement que leurs économies nationales, et environ une zone sur quatre a affiché une croissance bien inférieure à la moyenne nationale. Le Pakistan était le seul pays où les zones ont connu en moyenne une contraction en valeur absolue, mais, dans la plupart des pays, les zones ont progressé plus lentement que le pays dans son ensemble, même lorsque leur croissance absolue était forte, comme au Kenya, en Turquie et au Ghana. Au Vietnam et en Russie, les zones ont dépassé la moyenne nationale, mais le rapport moyen du pays n’a jamais dépassé 1.06.

Ces chiffres ne montrent pas que les zones sont inutiles. Ils montrent que la zone type n’est pas un moteur de transformation. Il s’agit souvent d’une partie de l’économie nationale relocalisée ou modestement agrandie.

Quels facteurs prédisent la réussite des zones

Les régressions de la même étude mettent en évidence une poignée de facteurs :

• Âge. Le nombre d’années d’activité d’une zone était systématiquement et significativement associé à une croissance plus lente. Le dynamisme des zones atteint son apogée tôt, puis s’estompe.
• Taille. Les zones plus grandes affichaient une croissance plus rapide.
• Emplacement. La distance par rapport à la plus grande ville du pays était systématiquement associée à des résultats moins bons. La proximité d’autres grandes villes ou de ports n’avait pas d’effet constant.
• Objectifs technologiques. Les zones ciblant les secteurs de haute technologie n’affichaient pas une croissance plus rapide et, dans trois des quatre spécifications, croissaient plus lentement que les zones de production à bas coût, même si les auteurs signalent que les données nocturnes sur l’éclairage peuvent ne pas rendre compte de la montée en gamme technologique.
• Opérateur. Rien n’indiquait que les zones gérées par le secteur privé surpassaient celles gérées par le secteur public, ni l’inverse ; ce résultat est conforme à l’étude antérieure de Farole sur l’Afrique.
• Incitations. Les incitations fiscales et les autres caractéristiques des programmes dépendaient fortement du contexte et n’étaient pas structurellement associées aux résultats.

L’étude complémentaire sur les retombées, réalisée par Frick et Rodríguez-Pose dans la revue de la CNUCED Transnational Corporations, conclut que les zones stimulent effectivement l’activité dans les territoires environnants, mais que cet effet diminue régulièrement avec la distance et disparaît à environ 50 km. Les zones situées dans des endroits éloignés ont moins d’effet sur leurs voisines.

L’étude de 2011 de Farole pour la Banque mondiale sur les zones africaines, fondée sur des enquêtes et des études de cas menées dans dix pays en développement, aboutissait à une conclusion compatible : de nombreuses zones n’atteignent pas leurs objectifs, tandis que d’autres contribuent de manière significative à l’investissement, aux exportations et à l’emploi ; la différence tient davantage au climat de l’investissement, aux infrastructures et aux liens avec l’économie nationale qu’à l’ampleur des allègements fiscaux.

Pourquoi cela compte pour la conception

Pour les concepteurs d’institutions, la leçon est qu’une zone est un amplificateur, non un substitut. Elle peut concentrer les infrastructures, simplifier les procédures et témoigner d’un engagement. Elle ne peut pas facilement créer des marchés, des compétences ou des économies d’agglomération là où ceux-ci font défaut à proximité. Une petite zone isolée offrant des exonérations fiscales temporaires à des entreprises de haute technologie réunit la plupart des caractéristiques que les données associent à de faibles résultats.

Résultat 2 : les zones chinoises ont fonctionné dans le cadre d’une réforme nationale, et non comme des îlots

Les données sur les premières zones chinoises

Les études sur la Chine constatent des effets plus importants que les échantillons couvrant plusieurs pays. Wang (2013), à partir de données municipales et en comparant les territoires qui ont accueilli des zones plus tôt à ceux qui les ont accueillies plus tard, indique que le programme a accru l’investissement direct étranger, et ne s’est pas contenté de déplacer des entreprises venues d’ailleurs, sans évincer l’investissement intérieur. Là où l’investissement était dense, les zones ont généré des économies d’agglomération et des gains salariaux supérieurs à la hausse du coût de la vie local. Les zones créées plus tard ont produit des bénéfices moindres et des distorsions plus importantes dans la localisation des entreprises que les premières.

Alder, Shao et Zilibotti (2016), à partir d’un panel de 276 villes et préfectures chinoises couvrant la période 1988–2010, constatent que la création d’une zone de niveau national est associée à une hausse du niveau du PIB d’environ 20 %. L’effet s’explique principalement par l’accumulation de capital physique, avec certains indices de gains de productivité et de capital humain, et n’était pas associé à une trajectoire de croissance durablement plus élevée.

Ce qui distinguait Shenzhen

Trois caractéristiques du cas chinois sont difficiles à reproduire. Premièrement, les zones étaient un instrument politique de la direction centrale, qui s’en est servie pour tester des politiques ensuite étendues au reste du pays. Leur succès se mesurait à la diffusion de leurs règles, et non à leur caractère distinct. Deuxièmement, Shenzhen se trouvait à côté de Hong Kong, alors ville administrée par les Britanniques, qui disposait de capitaux, de cadres, de services juridiques et d’un accès aux marchés mondiaux. Troisièmement, les zones ne jouissaient pas d’une autonomie politique au sens démocratique. Leur administration était déléguée par un État à parti unique, auquel elle devait rendre compte et qui pouvait révoquer ou étendre leurs pouvoirs à sa guise.

Ce dernier point joue dans les deux sens. Il a rendu les politiques crédibles aux yeux des investisseurs qui faisaient confiance à l’engagement de la direction centrale, et il signifiait qu’aucun acteur interne doté d’un pouvoir de veto ne pouvait abroger le régime de la zone. Cela signifie aussi que Shenzhen ne prouve pas qu’une ville autonome dotée de sa propre constitution puisse prospérer au sein d’une démocratie.

Le modèle continue d’évoluer

La Chine continue de recourir à l’expérimentation territoriale. Le 18 décembre 2025, le port de libre-échange de Hainan a mis en place des opérations douanières spéciales à l’échelle de l’île, dans le cadre d’un système que les responsables décrivent comme offrant un accès plus libre à la « première ligne » (entre Hainan et les territoires situés hors du territoire douanier chinois) et un accès réglementé à la « deuxième ligne » (entre Hainan et le continent). Il est trop tôt pour en évaluer les résultats, mais cela montre que la zone demeure un instrument de la politique centrale plutôt qu’une étape vers la souveraineté locale.

Constat 3 : les enclaves juridiques peuvent importer un système juridique, dans certaines limites

Les modèles du DIFC et de l’ADGM

Les zones franches financières des Émirats arabes unis constituent le test le plus probant pour déterminer si un État peut importer une tradition juridique étrangère dans une partie de son territoire. Les tribunaux du DIFC se présentent comme une juridiction indépendante de common law anglophone, complémentaire des tribunaux de droit civil arabophones des Émirats arabes unis. Leur loi fondatrice, la loi no 12 de Dubaï de 2004, limitait à l’origine leur compétence au DIFC. La loi no 16 de Dubaï de 2011, signée le 31 octobre 2011, a permis aux parties sans lien avec le DIFC de convenir par écrit de recourir aux tribunaux.

L’ADGM est allé plus loin. Son règlement de 2015 sur l’application du droit anglais rend directement applicable à l’ADGM la common law anglaise, y compris les règles d’equity, ainsi qu’une liste de lois anglaises. Les tribunaux de l’ADGM ne font pas partie du système judiciaire anglais et leurs décisions ne peuvent faire l’objet d’un appel devant les tribunaux britanniques. Les règlements sont subordonnés à la Constitution des Émirats arabes unis et aux lois fédérales applicables dans la zone. Une décision de 2023 de la cour d’appel de l’ADGM a confirmé que ses juges sont tenus d’appliquer la règle fixée par les règlements.

Ce qu’ils montrent et ne montrent pas

Ces enclaves montrent qu’un État hôte peut créer un ordre juridique commercial spécialisé et crédible si quatre conditions sont réunies : l’enclave bénéficie du plein soutien politique de l’État hôte, sa compétence se limite aux affaires civiles et commerciales, elle sert une communauté d’usagers distincte (les sociétés financières et leurs contreparties) et elle peut emprunter une tradition juridique mûre plutôt que d’en inventer une. Le droit pénal, l’immigration, la sécurité et la souveraineté restent du ressort de l’État.

Elles ne montrent pas qu’un ordre juridique autonome puisse gouverner une population résidente. Le DIFC et l’ADGM régissent les entreprises et les contrats, et non la vie politique des citoyens. Leur succès est également difficile à dissocier de la stratégie économique plus large des Émirats arabes unis, de leur capacité budgétaire et de leur situation entre l’Europe, l’Afrique et l’Asie.

Constat 4 : les villes à charte n’ont pas réussi jusqu’ici l’épreuve de la légitimité

Madagascar, 2008–2009

Le premier partenaire sérieux de Romer fut le gouvernement de Marc Ravalomanana à Madagascar, qui a discuté de l’accueil de projets de villes à charte. Dans son récit de 2010 publié dans The Atlantic, le journaliste Sebastian Mallaby décrit un gouvernement ouvert aux accords inhabituels, prêt à louer pour 99 ans à la société sud-coréenne Daewoo un territoire de la taille du Connecticut. Le gouvernement de Ravalomanana est tombé en mars 2009 après des manifestations et une révolte armée, dans lesquelles l’accord foncier, perçu comme une menace pour la souveraineté nationale, a joué un rôle. Dans le récit de Mallaby, Romer attribuait cette chute principalement à d’autres rivalités politiques. Quoi qu’il en soit, aucune ville à charte n’a vu le jour.

Honduras I : le projet RED, 2011–2012

En février 2011, le Honduras a amendé sa Constitution, par 126 voix contre 1, afin d’autoriser les « régions spéciales de développement » (Regiones Especiales de Desarrollo, RED) ; une loi d’application a suivi en juillet 2011, et Romer a été nommé à la présidence d’une commission de transparence chargée de superviser les régions. La relation s’est détériorée en septembre 2012, lorsque Romer et les autres membres de la commission ont démissionné après avoir appris que le gouvernement avait conclu un accord avec un promoteur privé sans les consulter. En octobre 2012, la chambre constitutionnelle de la Cour suprême a déclaré la réforme RED inconstitutionnelle par 4 voix contre 1, principalement au nom de la souveraineté et de l’intégrité territoriale ; le Charter Cities Institute rapporte que la Cour plénière a confirmé cette décision par 13 voix contre 1. Le 12 décembre 2012, le Congrès a destitué les quatre mêmes juges après qu’ils eurent également invalidé une loi sur la réforme de la police ; les observateurs de l’époque ont considéré cette décision comme la cause immédiate, la décision relative aux RED constituant un arrière-plan. Un nouvel amendement constitutionnel relatif aux ZEDE a été adopté en janvier 2013, puis une loi organique en septembre 2013.

Honduras II : les ZEDE et Próspera, 2013–2026

Le cadre de 2013 autorisait les ZEDE à disposer de leur propre administration, de leurs propres règles et, dans certaines versions, de leurs propres tribunaux. Trois ont été créées : Próspera sur l’île de Roatán, Ciudad Morazán près de Choloma et Orquídea près de San Marcos de Colón. Próspera, dotée d’un opérateur privé et de son propre système réglementaire, est devenue la tentative la plus connue de créer ex nihilo une zone de gouvernance.

Le rapport de forces politique a changé avec l’élection de 2021. En avril 2022, le nouveau Congrès a voté à l’unanimité l’abrogation de la loi sur les ZEDE. Le décret 32-2022, supprimant les dispositions constitutionnelles, a été publié le 21 avril 2022 et le décret 33-2022, abrogeant la loi organique, le 26 avril 2022. La confirmation de l’abrogation constitutionnelle lors de la session législative suivante, pourtant exigée par la Constitution, n’a pas eu lieu, ce qui a laissé la situation juridique incertaine. La chambre constitutionnelle de la Cour suprême a déclaré le régime inconstitutionnel le 7 février 2024. Le 20 septembre 2024, la Cour suprême en formation plénière a déclaré inconstitutionnels, avec effet depuis leur origine, l’amendement constitutionnel sur les ZEDE (décret 236-2012) et la loi organique (décret 120-2013) ; la décision a été publiée au journal officiel, La Gaceta, en novembre 2024. Les récits du vote divergent : les requérants de Próspera, citant un communiqué de presse du pouvoir judiciaire, font état de 8 voix contre 7 ; l’Associated Press a rapporté une décision majoritaire ; et El Heraldo a décrit le vote comme unanime, en précisant que six juges suppléants avaient été appelés à siéger.

De la politique à l’arbitrage

Trois entreprises de Próspera ont demandé un arbitrage auprès du CIRDI le 19 décembre 2022 au titre de l’Accord de libre-échange entre la République dominicaine, l’Amérique centrale et les États-Unis (CAFTA-DR) et d’un accord de stabilité juridique, réclamant initialement US$10.775 billion. Le Honduras a notifié son retrait de la Convention du CIRDI le 24 février 2024, avec prise d’effet le 25 août 2024. L’affaire ayant été enregistrée auparavant, elle s’est poursuivie. Le 26 février 2025, le tribunal a rejeté l’objection du Honduras selon laquelle les voies de recours locales n’avaient pas été épuisées. Dans leur mémoire du 15 octobre 2025, les demandeurs ont demandé au tribunal soit d’ordonner la restitution de leurs actifs, soit de leur accorder des dommages-intérêts de US$1,630 million. Le 7 janvier 2026, le Honduras a demandé au tribunal d’examiner séparément et en premier certaines objections relatives à sa compétence. Dans l’ordonnance de procédure n° 6 du 19 mars 2026, le tribunal a rejeté cette demande, estimant que la bifurcation ne permettrait pas de régler l’ensemble des demandes et retarderait l’affaire, et a ordonné la poursuite de l’arbitrage au fond.

Le cycle politique a ensuite de nouveau changé. Après un changement de gouvernement, le Honduras a déposé un nouvel instrument de ratification de la Convention du CIRDI le 17 juillet 2026, et la Convention est de nouveau entrée en vigueur à son égard le 16 août 2026. La réadhésion ne tranche rien, en soi, au sujet des ZEDE. Elle montre toutefois que le sort d’une zone de gouvernance est lié à des questions plus larges de politique d’investissement et de droit international.

Comparaison des cas

Constat 5 : la légitimité est la contrainte déterminante

Le consentement de qui ?

Les partisans des villes à charte justifient généralement leurs projets par le libre choix d’y entrer : personne n’est contraint de s’installer dans une ville nouvelle, et ses règles sont donc consenties par ceux qui y vivent. Cet argument est pertinent pour les résidents, mais il laisse de côté trois autres groupes dont le consentement compte :

• L’électorat national, qui doit accepter un transfert permanent de l’autorité publique sur une partie du territoire. Au Honduras, un Congrès et une Cour suprême ultérieurs ont considéré le régime des ZEDE comme une cession inconstitutionnelle de souveraineté.
• Les communautés voisines et préexistantes, dont les terres, l’eau et l’accès aux biens publics peuvent être affectés même si elles n’adhèrent jamais au projet. Selon des commentateurs tels que la Due Process of Law Foundation, l’opposition des groupes locaux, autochtones et de la société civile a été un élément récurrent de l’histoire hondurienne.
• Les gouvernements futurs, qui héritent de garanties de stabilité juridique qu’ils n’ont pas négociées. Lorsque ces garanties sont appliquées au moyen de traités d’investissement, le coût d’un changement de cap peut être très élevé, ce qui devient en soi un argument politique contre le projet.

Crédibilité grâce à des garanties étrangères

La proposition de Romer tentait de résoudre le problème de crédibilité en faisant appel à un partenaire étranger qui administrerait la charte ou en garantirait le respect, comme l’a fait la Grande-Bretagne à Hong Kong. Les critiques, dont Justin Sandefur du CGD dans un texte publié en 2012, ont salué l’idée, qui permettrait d’étendre les institutions efficaces et les possibilités de migration, mais ont averti qu’elle rencontrerait d’importants obstacles pour obtenir les partenaires et le soutien du public dont elle avait besoin. Le récit de Mallaby qualifiait la proposition de néocoloniale dans sa forme, même si elle reposait sur le volontariat. Les projets honduriens ont abandonné l’élément de gouvernement étranger et l’ont remplacé par des opérateurs privés et des contrats de stabilité juridique. Cela les a rendus plus faciles à lancer, mais pas plus faciles à défendre.

Sortie et voix

Le cadre plus général de l’atlas consacré à la sortie et à la voix est utile ici. Les juridictions spéciales offrent une possibilité de sortie : les investisseurs et les résidents peuvent choisir un autre ensemble de règles sans quitter le pays. Mais elles réduisent la voix de la population dans son ensemble sur ce territoire. Les zones qui perdurent semblent trouver un équilibre en limitant leur champ d’application (DIFC, ADGM), en restant clairement subordonnées à la politique nationale (Shenzhen, Hainan) ou en apportant des bénéfices visibles à l’ensemble du pays. Les projets combinant une large autonomie, un contrôle privé et un faible soutien intérieur n’ont pas perduré.

Ce que les données ne montrent pas

• Cela ne montre pas que les villes à charte ne peuvent pas fonctionner. Il y a eu très peu de tentatives et aucune n’a atteint un stade de maturité. Les projets honduriens ont été interrompus par la politique, et non par un échec mesurable de leur gouvernance interne. De même, rien ne prouve qu’ils auraient réussi.
• Cela ne permet pas d’isoler l’effet des règles de celui de la localisation. Les zones les plus performantes se trouvent près de grandes villes et de marchés importants. La voisine de Shenzhen était Hong Kong. Il est difficile de distinguer la contribution des règles spéciales de celle de la géographie.
• Les études sur l’éclairage nocturne ne mesurent pas le bien-être. Elles ne rendent compte ni des salaires, ni des conditions de travail, ni des coûts environnementaux, ni des déplacements de population, ni des recettes fiscales auxquelles il a été renoncé. Une zone peut briller de mille feux tout en imposant des coûts à ses travailleurs ou à ses voisins.
• Les enclaves des ÉAU ne sont pas des tests d’autonomie politique. Elles montrent que le droit commercial peut être importé. Elles ne disent rien de la légitimité démocratique, de la protection des droits des résidents ou de la gouvernance d’une ville entière.
• Les décisions arbitrales ne tranchent pas le fond. Les décisions du CIRDI rendues à ce jour portent sur la recevabilité et la procédure. Elles n’établissent pas que le Honduras a manqué à ses obligations conventionnelles, ni qu’il ne l’a pas fait.
• Plusieurs détails historiques sont contestés. Les décomptes des votes relatifs aux décisions de la Cour hondurienne de 2012 proviennent principalement de sources secondaires, et les comptes rendus du vote en séance plénière du 20 septembre 2024 vont de 8–7 à l’unanimité.

Implications pour la conception institutionnelle

1. Commencer par un périmètre restreint. Les enclaves qui affichent les meilleurs résultats définissent une juridiction limitée (droit commercial, douanes, marché financier) et laissent au pouvoir étatique le droit pénal, la citoyenneté et la sécurité. Une autonomie étendue multiplie le nombre de personnes dont le consentement est nécessaire.
2. Emprunter, ne pas inventer. L’application directe de la common law anglaise par l’ADGM et les tribunaux de common law du DIFC réduisent l’incertitude pour les usagers. Un code juridique entièrement nouveau entraîne des coûts d’apprentissage et suscite la méfiance.
3. Privilégier la localisation aux incitations. Les données favorisent les grandes zones proches de grandes villes et d’une capacité industrielle existante. Les exonérations fiscales sont faiblement corrélées aux résultats et peuvent devenir des rentes.
4. Prévoir le vieillissement. Le dynamisme des zones s’estompe. Une conception devrait prévoir des dates de réexamen, des critères de performance et un mécanisme permettant d’étendre au-delà de la zone les règles qui fonctionnent, comme l’a fait la Chine.
5. Obtenir l’adhésion des différents partis et des populations locales avant de construire. Une zone de gouvernance qui dépend de la majorité législative d’un seul gouvernement est exposée au résultat des élections suivantes. L’inscription dans la Constitution n’aide pas si les tribunaux ou les législatures ultérieures jugent illégitime le transfert de pouvoir.
6. Inclure les populations voisines. Le partage des bénéfices, les garanties relatives aux droits fonciers et les mécanismes indépendants de traitement des griefs des communautés voisines ne sont pas des avantages facultatifs. Ils font partie de la légitimité du projet.
7. Évaluer le coût de la sortie. De solides garanties de stabilité juridique à long terme, adossées à des traités d’investissement, rendent un projet plus difficile à inverser, mais en font aussi une cible. Les concepteurs devraient décider à l’avance de la manière dont un État hôte peut changer de cap et à quel coût.

Questions en suspens

• Une ville à charte peut-elle être conçue de telle sorte que sa légitimité croisse avec sa population, par exemple grâce à des institutions locales élues qui reprennent progressivement les fonctions de l’opérateur fondateur ?
• Existe-t-il des formes de garantie étrangère ou internationale qui ne ressemblent pas à un retour de l’administration coloniale ?
• Comment faut-il comptabiliser les retombées sur les zones environnantes, qui s’estompent dans un rayon d’environ 50 km selon les données examinées ici, lorsqu’on détermine si une zone justifie son coût budgétaire ?
• L’issue de l’arbitrage Próspera modifiera-t-elle la manière dont les gouvernements rédigent les accords de stabilité juridique pour les juridictions spéciales ?
• Qu’adviendra-t-il des enclaves juridiques spécialisées comme le DIFC et l’ADGM si la politique générale ou la stratégie économique de l’État hôte change ?

Sources

1. CNUCED (2019). La concurrence mondiale pour attirer les investissements entraîne une forte hausse du nombre de zones économiques spéciales, selon un rapport de l’ONU. Communiqué de presse sur le Rapport sur l’investissement dans le monde 2019.
2. Frick, S. A., Rodríguez-Pose, A. et Wong, M. D. (2019). Vers des zones économiques spéciales économiquement dynamiques dans les pays émergents. Economic Geography 95(1), 30–64.
3. Frick, S. A. et Rodríguez-Pose, A. (2019). Les zones économiques spéciales des pays émergents sont-elles un catalyseur de la croissance des régions environnantes ? Transnational Corporations 26(2), 75–94.
4. Farole, T. (2011). Zones économiques spéciales en Afrique : comparaison des résultats et enseignements tirés de l’expérience mondiale. Banque mondiale, Directions in Development.
5. Groupe de la Banque mondiale (2017). Zones économiques spéciales : examen opérationnel de leurs effets.
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11. Ambassade de la République populaire de Chine aux États-Unis (2025). La Chine transforme l’île de Hainan en zone de supervision douanière spéciale dans le cadre de sa politique d’ouverture.
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23. Honduras Próspera Inc. et autres c. République du Honduras, affaire CIRDI no ARB/23/2 (2026). Ordonnance de procédure no 6 : décision sur la bifurcation, 19 mars 2026.
24. CIRDI (2024). Le Honduras dénonce la Convention CIRDI.
25. CIRDI (2026). Le Honduras ratifie la Convention CIRDI.