الاختصاصات القضائية الخاصة والمدن الميثاقية: ما تكشفه الأدلة

تُعدّ الاختصاصات القضائية الخاصة من أبرز السبل التي تلجأ إليها الدول لاختبار قواعد بديلة دون تغيير البلد بأكمله. فبعضها، مثل شنتشن، كان الخطوة الأولى في برنامج إصلاح وطني. وبعضها الآخر جيوب قانونية، مثل محاكم القانون العام في مركز دبي المالي العالمي (DIFC) وسوق أبوظبي العالمي (ADGM). وثمة مشاريع تتجاوز ذلك وتقترح مدناً جديدة تُصاغ قواعدها إلى حد كبير من الصفر، كما فعلت مدن بول رومر الميثاقية ومناطق هندوراس الاقتصادية الخاصة للتوظيف والتنمية (Zonas de Empleo y Desarrollo Económico، ZEDEs). تضع هذه الدراسة الأدلة المتعلقة بهذه التصاميم جنباً إلى جنب. وتطرح ثلاثة أسئلة: ماذا تُظهر السجلات القياسية الاقتصادية بشأن المناطق الاقتصادية الخاصة (SEZs) عموماً، وماذا تكشف النجاحات والإخفاقات القليلة البارزة عن الحوكمة، ولماذا اختلفت المصائر السياسية لمشاريع تبدو متشابهة على الورق اختلافاً كبيراً؟ ونخلص إلى أن أداء المنطقة المتوسطة عادي، وأن أقوى النتائج تتحقق في المناطق المنضوية ضمن مسعى إصلاح وطني، وأن الجيوب القانونية يمكن أن تنجح حين يكون نطاقها محدوداً، وتحظى بدعم الدولة المضيفة، وتستهدف فئة واضحة من المستخدمين. أما الصيغة الأشد طموحاً، أي مدينة تُدار من القطاع الخاص ولها نظامها القانوني الخاص، فلم تجتز حتى الآن اختبار الشرعية المحلية في أي بلد جُرّبت فيه.

النتائج الرئيسية

• ازداد عدد المناطق بسرعة: أحصى مؤتمر الأمم المتحدة للتجارة والتنمية (UNCTAD) نحو 5,400 منطقة اقتصادية خاصة في 2019، مقارنة بنحو 4,000 قبل ذلك بخمس سنوات، مع التخطيط لإنشاء أكثر من 500 منطقة إضافية. ولا يشكّل نمو العدد دليلاً على الأداء.
• في دراسة مرتبطة بالبنك الدولي شملت 346 منطقة في 22 بلداً، طابق نمو متوسط المنطقة في الإضاءة الليلية بين 2007 و2012 تقريباً نمو اقتصادها الوطني (متوسط النسبة 0.98). ولم ينمُ بوتيرة أسرع بكثير من المتوسط الوطني سوى 65 منطقة.
• في تلك العينة، يتراجع نمو المناطق مع تقدمها في العمر. ويكون أداء المناطق الأكبر حجماً والقريبة من المدينة الرئيسية في البلد أفضل. ولا يبدو أن كون الجهة المشغّلة عامة أو خاصة يؤثر في ذلك.
• تمثل المناطق الاقتصادية الخاصة الصينية المبكرة أقوى حالة إيجابية: إذ تربط دراسات على مستوى البلديات ولوحات بيانات المدن المناطقَ على مستوى الدولة بارتفاع الاستثمار الأجنبي وارتفاع مستوى الناتج المحلي الإجمالي (بنحو 20% وفق أحد التقديرات)، لكن ليس بمسار نمو أسرع على نحو دائم.
• تُظهر الجيوب القانونية، مثل محاكم مركز دبي المالي العالمي (منذ 2004) وسوق أبوظبي العالمي (منذ 2013، مع التطبيق المباشر للقانون العام الإنجليزي منذ 2015)، أن بإمكان الدولة المضيفة استيراد تقليد قانوني أجنبي لمجتمع تجاري محدد دون تغيير بقية نظامها القانوني.
• أخفقت سياسياً مشاريع المدن الميثاقية التي سعت إلى استقلالية واسعة في مدغشقر (2009) ومرتين في هندوراس: فقد أُبطِل مخطط RED لعام 2011 في 2012، ثم ألغى الكونغرس إطار ZEDE لعام 2013 في 2022، وأعلنت المحكمة العليا عدم دستوريته في 2024.
• يبيّن النزاع حول بروسبيرا كيف يمكن لهذه المشاريع أن تنتقل من السياسة المحلية إلى التحكيم الاستثماري. ففي مارس 2026، رفضت هيئة التحكيم التابعة للمركز الدولي لتسوية منازعات الاستثمار (ICSID) فصل اعتراضات هندوراس المتعلقة بالاختصاص القضائي، ولذلك تستمر مرحلة النظر في الموضوع.

سؤال البحث ونطاقه

ليس السؤال ما إذا كانت المناطق الاقتصادية الخاصة «تنجح» على نحو مجرد. بل هو سؤال أضيق وأكثر فائدة لتصميم المؤسسات: ما الظروف التي تؤدي فيها مجموعة من القواعد الخاصة المحددة إقليمياً إلى منافع مستدامة، وما الظروف التي تفضي فيها إلى جيب تستحوذ عليه المصالح، أو رد فعل سياسي عكسي، أو كليهما؟

ونتناول ثلاث فئات من الاختصاصات الخاصة:

1. المناطق الاقتصادية: مناطق تجهيز الصادرات، ومناطق التجارة الحرة، والمناطق الاقتصادية الخاصة الأوسع نطاقًا التي تمنح امتيازات ضريبية وجمركية وعقارية وتنظيمية داخل منطقة محددة. وتشكل شنتشن والمناطق الصينية المبكرة الأخرى الحالة المرجعية.
2. الجيوب القانونية: مناطق يتمثل منتجها الأساسي في منظومة قانونية مختلفة ونظام محاكم مستقل للمسائل التجارية. ويُعدّ مركز دبي المالي العالمي (DIFC) وسوق أبوظبي العالمي (ADGM) في الإمارات العربية المتحدة أبرز الأمثلة.
3. مدن الميثاق ومناطق الحوكمة: مقترحات لإنشاء ولايات قضائية حضرية جديدة ذات ميثاق مستقل يشبه الدستور، وإدارة خاصة بها، ومحاكم وهيئات تنظيمية خاصة بها في أقوى صيغها. ويُعدّ مقترح بول رومر لمدن الميثاق، وقوانين المناطق الاقتصادية الإقليمية (RED) ومناطق التنمية الاقتصادية الخاصة (ZEDE) في هندوراس أبرز الحالات، فيما يُعدّ مشروع برóspera في جزيرة رواتان المشروع الأكثر تقدمًا.

نستبعد المراكز المالية الخارجية التي تشكل دولًا أو أقاليم بكاملها (مثل جزر كايمان)، والأنظمة المالية البحتة التي لا تتضمن عنصرًا إقليميًا، والأدبيات الواسعة عن المجمعات الصناعية في البلدان مرتفعة الدخل. كما نستبعد مقترحات دول الشبكة والاستيطان البحري، التي يتناولها الأطلس في مواضع أخرى، إلا عندما تستند مباشرةً إلى نموذج مدن الميثاق.

الخلفية

المناطق الحرة قديمة. فقد وُجدت الموانئ الحرة والجيوب الجمركية قبل وقت طويل من شروع الدول الحديثة في سنّ التشريعات الخاصة بها. وما تغيّر بعد ستينيات القرن العشرين هو حجمها. انتشرت مناطق تجهيز الصادرات في شرق آسيا وأمريكا اللاتينية مع سعي الحكومات إلى الاندماج في سلاسل التصنيع العالمية من دون تحرير اقتصاداتها بأكملها أولًا. وقد أحصت قاعدة بيانات مكتب العمل الدولي التي استشهد بها البنك الدولي 176 منطقة في 47 بلدًا عام 1986، ونحو 3,500 منطقة في 130 بلدًا عام 2006. وبحلول عام 2019، أفادت الأونكتاد بوجود ما يقرب من 5,400 منطقة في أكثر من 145 اقتصادًا، ولاحظت أنه مقابل كل قصة نجاح، كانت هناك عدة مناطق لم تجذب المستثمرين المتوقعين.

أضفت الصين على النموذج بريقًا سياسيًا. ففي 26 August 1980، وافقت اللجنة الدائمة للمجلس الوطني لنواب الشعب على لوائح المناطق الاقتصادية الخاصة في مقاطعة قوانغدونغ، وهو الإجراء التأسيسي لشنتشن وتشوهاي وشانتو؛ وانضمت شيامن في فوجيان إلى المجموعة الأولى. وكان اسم مقاطعة باوآن، الواقعة على الحدود مع هونغ كونغ، قد تغيّر إلى مدينة شنتشن عام 1979. إن الرواية الشائعة عن «قرية صيد» تحولت إلى مدينة كبرى مبسطة أكثر مما ينبغي. تختلف أرقام السكان لعام 1979 باختلاف الحدود المعتمدة، ويؤكد المساهمون في كتاب Learning from Shenzhen أن المنطقة بُنيت على منظومة استيطان قائمة وعلى عقود من تخطيط الدولة. ومع ذلك، كان التحول هائلًا. وتفيد حكومة المدينة بأن الناتج المحلي الإجمالي ارتفع من 270 مليون يوان عام 1980 إلى 2.7 تريليون يوان عام 2019. وأحصى تعداد عام 2020 وجود 17.56 مليون مقيم دائم.

ظهر نموذج الجيب القانوني لاحقًا، ونما انطلاقًا من القطاع المالي لا التصنيع. وقد أتاح قانون المناطق المالية الحرة في الإمارات (القانون الاتحادي رقم 8 لسنة 2004) للإمارات إنشاء مناطق تُعفى من القانون المدني والتجاري الاتحادي. ثم أنشأت دبي مركز دبي المالي العالمي (قانون دبي رقم 9 لسنة 2004) ومحاكمه (قانون دبي رقم 12 لسنة 2004). وحذت أبوظبي حذوها بإنشاء سوق أبوظبي العالمي بموجب قانون أبوظبي رقم 4 لسنة 2013.

جمع اقتراح بول رومر بشأن المدن ذات الميثاق، الذي عرضه في محاضرة TED عام 2009 ومقالة لمركز التنمية العالمية عام 2010، هذه المسارات في فكرة واحدة. وجادل رومر بأن القيد الرئيسي على ارتفاع مستويات المعيشة ليس التكنولوجيا أو الموارد، بل القدرة على إيجاد قواعد أفضل واعتمادها. واقترح إنشاء مدن جديدة على أراضٍ غير مأهولة، تُحدَّد قواعدها في ميثاق، ويمكن لحكومة شريكة أجنبية أن تضمنها في بعض الصيغ. وكانت هونغ كونغ وشنتشن من أمثلته. وقد أثارت الفكرة اهتمام حكومتي مدغشقر وهندوراس.

المنهج والمصادر

هذه الدراسة مراجعة منظّمة، وليست تحليلاً لبيانات جديدة. ونستخدم أربعة أنواع من الأدلة:

• دراسات كمية عابرة للبلدان عن المناطق الاقتصادية الخاصة، ولا سيما فرِك ورودريغيز-بوسيه وونغ (2019) وفرِك ورودريغيز-بوسيه (2019)، اللتان تستخدمان بيانات الأضواء الليلية عبر الأقمار الصناعية للمناطق في الاقتصادات الناشئة، إلى جانب المراجعة التشغيلية للبنك الدولي لعام 2017 ودراسة فارولي لعام 2011 للمناطق الأفريقية.
• دراسات شبه تجريبية لمناطق الصين: وانغ (2013)، التي تقارن بين بلديات أُنشئت فيها مناطق في موجات مختلفة، وألدر وشاو وزيليبوتي (2016)، وهي دراسة للفروق في الفروق شملت 276 مدينة خلال الفترة 1988–2010.
• وثائق قانونية أولية: القوانين التأسيسية لمركز دبي المالي العالمي وسوق أبوظبي العالمي كما تصفها محاكمهما، وبيانات المركز الدولي لتسوية منازعات الاستثمار (ICSID) وأوامره الإجرائية في قضية Honduras Próspera Inc. v. Republic of Honduras (قضية ICSID رقم ARB/23/2)، والمذكرات المنشورة على خدمة السوابق القضائية italaw.
• تواريخ الحالات والتعليقات على تجارب المدن ذات الميثاق، بما في ذلك مقالة رومر نفسه، والتغطية الصحفية المعاصرة، وتحليلات السياسات.

تستدعي بيانات الأضواء الليلية تنبيهاً. فهي ترصد النشاط الاقتصادي المرئي جيداً في البيئات منخفضة الدخل ومتوسطة الدخل، لكنها لا تستطيع رصد الانتقال إلى إنتاج أعلى قيمة لا يغيّر استخدام الكهرباء. ويقرّ الباحثون بهذا القيد، وتُعدّ شنتشن مثالهم هم على الارتقاء الذي قد لا ترصده الأضواء. كما أن المذكرات القضائية التي يقدّمها أطراف النزاع منحازة. وحيثما نعتمد عليها لإثبات واقعة، مثل التصويت في المحكمة العليا الهندوراسية، نوضح ذلك.

النتيجة 1: المنطقة العادية هي القاعدة

ما تكشفه العينات الكبيرة

تأتي أكثر الأدلة العابرة للبلدان فائدةً من مجموعة بيانات أُعدّت بالتعاون مع فريق التجارة والتنافسية في البنك الدولي. وهي تغطي 346 منطقة في 22 بلداً، معظمها في العالم النامي، إضافة إلى كوريا الجنوبية، وتستخدم نمو الأضواء الليلية مؤشراً بديلاً لأداء المناطق خلال الفترة 2007–2012.

النتائج الوصفية مثبطة. بلغ متوسط نمو الأضواء في جميع المناطق 14.7% خلال الفترة بأكملها، لكن الوسيط لم يتجاوز 2.8%، وكان التفاوت كبيراً (انحراف معياري قدره 28%). وبالمقارنة مع اقتصادات بلدانها، نمت المناطق في المتوسط بالسرعة نفسها تقريباً (متوسط النسبة 0.98، والوسيط 0.95). ومن أصل 346 منطقة، انكمشت 33، وظلت 150 مستقرة، ونمت 163. ولم تنمُ بسرعة تفوق بكثير سرعة اقتصادات بلدانها سوى 65 منطقة، بينما نما نحو ربع المناطق بمعدل يقل كثيراً عن المتوسط الوطني. ولم تنكمش المناطق في المتوسط من حيث القيمة المطلقة إلا في باكستان، لكن المناطق في معظم البلدان نمت بوتيرة أبطأ من البلد ككل، حتى في الحالات التي كان فيها نمو المناطق المطلق قوياً، كما في كينيا وتركيا وغانا. وفي فيتنام وروسيا، تجاوز نمو المناطق المتوسط الوطني، لكن نسبة المتوسط الوطني لم تتجاوز قط 1.06.

لا تثبت هذه الأرقام أن المناطق عديمة الجدوى. بل تُظهر أن المنطقة النموذجية ليست محركاً للتحول. فكثيراً ما تكون جزءاً من الاقتصاد الوطني نُقل إلى موقع آخر أو توسّع على نحو محدود.

ما الذي يتنبأ بأداء أفضل للمناطق

تشير الانحدارات في الدراسة نفسها إلى مجموعة من العوامل:

• العمر. ارتبط عدد السنوات التي ظلّت فيها المنطقة عاملة، على نحو ثابت وذي دلالة إحصائية، بنمو أبطأ. تبلغ ديناميكية المنطقة ذروتها في وقت مبكر ثم تتراجع.
• الحجم. نمت المناطق الأكبر حجماً بوتيرة أسرع.
• الموقع. ارتبط البعد عن أكبر مدينة في البلد، على نحو ثابت، بأداء أضعف. ولم يظهر للقرب من المدن الكبيرة الأخرى أو من الموانئ أثر ثابت.
• الأهداف التكنولوجية. لم تنمُ المناطق التي تستهدف قطاعات التكنولوجيا المتقدمة بوتيرة أسرع من مناطق التصنيع منخفض التكلفة، بل نمت بوتيرة أبطأ في ثلاثة من أربعة نماذج محددة، مع أن المؤلفين يحذرون من أن أضواء الليل قد لا ترصد الارتقاء التكنولوجي.
• المشغّل. لم يظهر ما يدل على أن المناطق التي يديرها القطاع الخاص تتفوق على المناطق التي تديرها جهات عامة، أو العكس؛ وهي نتيجة تتسق مع دراسة فارول السابقة عن أفريقيا.
• الحوافز. كانت الحوافز المالية وغيرها من سمات البرامج شديدة الارتباط بالسياق، ولم ترتبط هيكلياً بالأداء.

تجد الدراسة المكمّلة حول الآثار الامتدادية، التي أعدّها فريك ورودريغيز-بوس في مجلة الأونكتاد Transnational Corporations، أن المناطق تزيد النشاط في المناطق المحيطة بها بالفعل، لكن هذا الأثر يضعف باطراد مع المسافة ويتلاشى عند نحو 50 كم. ويكون تأثير المناطق الواقعة في مواقع نائية على المناطق المجاورة لها أقل.

توصلت دراسة فارول لعام 2011 عن المناطق الأفريقية، الصادرة عن البنك الدولي والمستندة إلى استطلاعات ودراسات حالة في عشر دول نامية، إلى خلاصة متوافقة: تخفق مناطق كثيرة في بلوغ أهدافها، فيما تسهم مناطق أخرى إسهاماً ملموساً في الاستثمار والصادرات والوظائف، ويكمن الاختلاف بدرجة أكبر في مناخ الاستثمار والبنية التحتية والروابط بالاقتصاد المحلي، لا في حجم الإعفاءات الضريبية.

لماذا يهم هذا في التصميم

بالنسبة إلى مصمم المؤسسات، الدرس هو أن المنطقة عامل مضاعِف، لا بديل. يمكنها تركيز البنية التحتية، وتبسيط الإجراءات، والإشارة إلى الالتزام. لكنها لا تستطيع بسهولة إيجاد أسواق أو مهارات أو وفورات تكتل حيث لا توجد هذه الأمور في محيطها. فالمنطقة الصغيرة والنائية التي تمنح شركات التكنولوجيا المتقدمة إعفاءات ضريبية مؤقتة تجمع معظم السمات التي تربطها الأدلة بأداء ضعيف.

النتيجة 2: نجحت مناطق الصين بوصفها جزءاً من إصلاح وطني، لا جُزراً منعزلة

الأدلة على المناطق الصينية المبكرة

تجد الدراسات عن الصين آثاراً أكبر مما تجده العينات العابرة للبلدان. ويذكر وانغ (2013)، مستخدماً بيانات البلديات ومقارنة الأماكن التي أُنشئت فيها مناطق في وقت مبكر بالأماكن التي أُنشئت فيها لاحقاً، أن البرنامج رفع الاستثمار الأجنبي المباشر، لا بمجرد نقل الشركات من أماكن أخرى، ولم يزاحم الاستثمار المحلي. وحيثما كان الاستثمار كثيفاً، أوجدت المناطق وفورات التكتل ومكاسب في الأجور تجاوزت الزيادة في تكاليف المعيشة المحلية. وحققت المناطق اللاحقة منافع أصغر وتشوهات أكبر في مواقع الشركات مقارنة بالمناطق المبكرة.

ويجد ألدر وشاو وزيليبوتي (2016)، باستخدام بيانات لوحية شملت 276 مدينة ومحافظة صينية خلال الفترة 1988–2010، أن إنشاء منطقة على مستوى الدولة يرتبط بزيادة في مستوى الناتج المحلي الإجمالي تبلغ نحو 20%. وقد تحقق الأثر أساساً عبر تراكم رأس المال المادي، مع بعض الأدلة على مكاسب في الإنتاجية ورأس المال البشري، ولم يرتبط بمسار نمو أشد انحداراً على نحو دائم.

ما الذي ميّز شنتشن

يصعب استنساخ ثلاث سمات من التجربة الصينية. أولاً، كانت المناطق أداة سياسية للقيادة المركزية، استخدمتها لاختبار سياسات عُمّمت لاحقاً على بقية البلاد. وقيس نجاحها بمدى انتشار قواعدها، لا بمدى انفصالها. ثانياً، تقع شنتشن بجوار هونغ كونغ، التي كانت آنذاك مدينة خاضعة للإدارة البريطانية، وتضم رؤوس أموال ومديرين وخدمات قانونية، وتتيح الوصول إلى الأسواق العالمية. ثالثاً، لم تتمتع المناطق باستقلال سياسي بالمعنى الديمقراطي. فقد فوضت إدارة هذه المناطق دولة الحزب الواحد، وكانت خاضعة لمساءلتها، وكان بوسعها إلغاء صلاحياتها أو توسيعها متى شاءت.

وهذه النقطة الأخيرة تنطوي على وجهين. فقد عززت مصداقية السياسات لدى المستثمرين الذين وثقوا بالتزام القيادة المركزية، وعنت أنه لم يكن هناك طرف نقض داخلي قادر على إلغاء المنطقة. لكنها تعني أيضاً أن شنتشن لا تثبت أن مدينة تحكم نفسها، ولها دستورها الخاص، يمكن أن تزدهر داخل نظام ديمقراطي.

النموذج يواصل التطور

تواصل الصين استخدام التجريب الإقليمي. ففي 18 December 2025، بدأ ميناء هاينان للتجارة الحرة عمليات جمركية خاصة على مستوى الجزيرة بأكملها، وفق نظام يصفه المسؤولون بأنه يتيح وصولاً أكثر حرية عند «الخط الأول» (بين هاينان والأماكن الواقعة خارج النطاق الجمركي الصيني) ووصولاً منظماً عند «الخط الثاني» (بين هاينان والبر الرئيسي). وما زال من المبكر تقييم التجربة، لكنها تُظهر أن المنطقة لا تزال أداة للسياسة المركزية، لا خطوة نحو السيادة المحلية.

النتيجة 3: يمكن للجيوب القانونية استيراد نظام قانوني، ضمن حدود

تصاميم DIFC وADGM

تُعد المناطق المالية الحرة في الإمارات العربية المتحدة أوضح اختبار لما إذا كان بإمكان دولة استيراد تقليد قانوني أجنبي لجزء من أراضيها. وتصف محاكم مركز دبي المالي العالمي نفسها بأنها هيئة قضائية مستقلة تعمل باللغة الإنجليزية وتتبع القانون العام، وتكمل محاكم الإمارات الناطقة بالعربية والمتبعة للقانون المدني. وقد قصر قانون دبي رقم 12 لسنة 2004، وهو التشريع التأسيسي للمركز، اختصاصها في الأصل على مركز دبي المالي العالمي. ثم أتاح قانون دبي رقم 16 لسنة 2011، الموقّع في 31 October 2011، للأطراف التي لا تربطها صلة بمركز دبي المالي العالمي أن تتفق خطياً على اللجوء إلى المحاكم.

وذهب سوق أبوظبي العالمي إلى أبعد من ذلك. إذ تجعل لوائحه لعام 2015 بشأن تطبيق القانون الإنجليزي القانون العام الإنجليزي، بما في ذلك قواعد الإنصاف، واجب التطبيق مباشرة في سوق أبوظبي العالمي، إلى جانب قائمة من القوانين الإنجليزية. ولا تُعد محاكم سوق أبوظبي العالمي جزءاً من النظام القضائي الإنجليزي، ولا يوجد استئناف أمام المحاكم البريطانية. وتخضع اللوائح لدستور الإمارات العربية المتحدة والقوانين الاتحادية السارية في المنطقة. وأكد قرار صدر عن محكمة استئناف سوق أبوظبي العالمي في 2023 أن قضاتها ملزمون بتطبيق القاعدة التي تقررها اللوائح.

ما الذي تثبته هذه التجارب وما الذي لا تثبته

تُظهر هذه الجيوب أن الدولة المضيفة تستطيع إنشاء نظام قانوني تجاري متخصص وذي مصداقية إذا توافرت أربعة شروط: أن يحظى الجيب بالدعم السياسي الكامل من الدولة المضيفة، وأن يقتصر اختصاصه على المسائل المدنية والتجارية، وأن يخدم شريحة متميزة من المستخدمين (الشركات المالية والأطراف المقابلة لها)، وأن يتمكن من الاستناد إلى تقليد قانوني راسخ بدلاً من ابتكاره. أما القانون الجنائي والهجرة والأمن والسيادة فتبقى من اختصاص الدولة.

لكنها لا تثبت أن نظاماً قانونياً مستقلاً بذاته يمكنه حكم سكان مقيمين. فمركز دبي المالي العالمي وسوق أبوظبي العالمي يحكمان الشركات والعقود، لا الحياة السياسية للمواطنين. كما يصعب فصل نجاحهما عن الاستراتيجية الاقتصادية الأوسع لدولة الإمارات العربية المتحدة، وقدرتها المالية وموقعها بين أوروبا وأفريقيا وآسيا.

النتيجة 4: أخفقت المدن الميثاقية حتى الآن في اختبار الشرعية

مدغشقر، 2008–2009

كان أول شريك جاد لرومر حكومة مارك رافالومانانا في مدغشقر، التي ناقشت استضافة مشروعات للمدن الميثاقية. ويصف تقرير الصحفي سيباستيان مالابي لعام 2010 في The Atlantic الحكومة بأنها منفتحة على الصفقات غير المعتادة، ومستعدة لتأجير قطعة أرض بحجم ولاية كونيتيكت للشركة الكورية الجنوبية دايوو لمدة 99 عامًا. وسقطت حكومة رافالومانانا في مارس 2009، بعد احتجاجات وتمرد مسلح أدت فيه صفقة الأرض، التي عُدّت تهديدًا للسيادة الوطنية، دورًا. ونسب رومر، وفق رواية مالابي، سقوط الحكومة أساسًا إلى تنافسات سياسية أخرى. وعلى أي حال، لم يُمضِ أي مشروع لإنشاء مدينة ميثاقية قدمًا.

هندوراس 1: مخطط RED، 2011–2012

في فبراير 2011، عدّلت هندوراس دستورها، بأغلبية 126 صوتًا مقابل صوت واحد، للسماح بـ«مناطق التنمية الخاصة» (Regiones Especiales de Desarrollo, RED)؛ وأُقرّ قانون تمكيني في يوليو 2011، وعُيّن رومر رئيسًا للجنة شفافية تشرف على المناطق. وانقطعت العلاقة في سبتمبر 2012، عندما استقال رومر وأعضاء اللجنة الآخرون بعد علمهم بأن الحكومة وقّعت اتفاقًا مع مطوّر خاص من دون التشاور معهم. وفي أكتوبر 2012، قضت الدائرة الدستورية في المحكمة العليا بعدم دستورية إصلاح RED، بأغلبية 4 أصوات مقابل صوت واحد، لأسباب تتعلق أساسًا بالسيادة والسلامة الإقليمية؛ ويذكر معهد المدن الميثاقية أن المحكمة بكامل هيئتها أكدت ذلك بأغلبية 13 صوتًا مقابل صوت واحد. وفي 12 ديسمبر 2012، أقال الكونغرس القضاة الأربعة أنفسهم بعد أن أسقطوا أيضًا قانونًا لإصلاح الشرطة؛ ورأى مراقبون معاصرون أن ذلك الحكم كان السبب المباشر، فيما ظل قرار RED في الخلفية. اعتُمد تعديل دستوري جديد بشأن ZEDEs في يناير 2013، وقانون عضوي في سبتمبر 2013.

هندوراس 2: ZEDEs وبرóspera، 2013–2026

أُتاح بموجب إطار 2013 إنشاء ZEDEs تتمتع بإدارتها وقواعدها الخاصة، وبمحاكمها في بعض الصيغ. وأُنشئت ثلاث مناطق: برóspera في جزيرة رواتان، ومدينة مورازان بالقرب من تشولوما، وأوركيديا بالقرب من سان ماركوس دي كولون. وأصبحت برóspera، التي يديرها مشغّل خاص ولها نظامها التنظيمي الخاص، أشهر محاولة لبناء منطقة حوكمة من الصفر.

تغيّرت المعادلة السياسية مع انتخابات 2021. وفي أبريل 2022، صوّت الكونغرس الجديد بالإجماع على إلغاء قانون ZEDE. ونُشر المرسوم 32-2022، الذي أزال الأحكام الدستورية، في 21 أبريل 2022، والمرسوم 33-2022، الذي ألغى القانون العضوي، في 26 أبريل 2022. ولم يُجرَ التصديق على الإلغاء الدستوري، الذي يقتضيه الدستور، في الدورة التشريعية التالية، مما أبقى الوضع القانوني غير محسوم. وأعلنت الدائرة الدستورية في المحكمة العليا عدم دستورية النظام في 7 فبراير 2024. وفي 20 سبتمبر 2024، أعلنت المحكمة العليا بكامل هيئتها عدم دستورية التعديل الدستوري الخاص بـZEDE (المرسوم 236-2012) والقانون العضوي (المرسوم 120-2013)، بأثر من تاريخ صدورهما؛ ونُشر الحكم في الجريدة الرسمية، La Gaceta، في نوفمبر 2024. وتختلف الروايات بشأن التصويت: إذ يذكر المدّعون في قضية برóspera، مستشهدين ببيان صحفي صادر عن السلطة القضائية، أن النتيجة كانت 8 أصوات مقابل 7؛ وأفادت وكالة أسوشيتد برس بأن القرار صدر بأغلبية؛ ووصفت صحيفة El Heraldo التصويت بأنه بالإجماع، مشيرةً إلى الاستعانة بستة قضاة بدلاء.

من السياسة إلى التحكيم

طلبت ثلاث شركات في بروسپيرا التحكيم أمام المركز الدولي لتسوية منازعات الاستثمار (ICSID) في 19 December 2022 بموجب اتفاقية التجارة الحرة بين جمهورية الدومينيكان وأمريكا الوسطى (CAFTA-DR) واتفاق للاستقرار القانوني، مطالبةً في البداية بمبلغ US$10.775 billion. وأخطرت هندوراس بانسحابها من اتفاقية ICSID في 24 February 2024، على أن يسري مفعوله في 25 August 2024. ولأن القضية سُجّلت قبل ذلك، فقد استمرت. وفي 26 February 2025، رفضت هيئة التحكيم اعتراض هندوراس القائل بعدم استنفاد سبل الانتصاف المحلية. وفي مذكرتهم المقدمة في 15 October 2025، طلب المدّعون من هيئة التحكيم إما أن تأمر برد أصولهم أو أن تحكم لهم بتعويضات قدرها US$1,630 million. وفي 7 January 2026، طلبت هندوراس من هيئة التحكيم النظر في بعض الاعتراضات المتعلقة بالاختصاص القضائي على نحو منفصل وفي البداية. وفي الأمر الإجرائي رقم 6 الصادر في 19 March 2026، رفضت هيئة التحكيم ذلك الطلب، معللةً بأن تقسيم الإجراءات لن يحسم جميع المطالبات وسيؤخر القضية، وأمرت بمواصلة التحكيم في الموضوع.

ثم عاد المسار السياسي ليتغير. فبعد تغيير الحكومة، أودعت هندوراس وثيقة تصديق جديدة على اتفاقية ICSID في 17 July 2026، وعادت الاتفاقية لتدخل حيز النفاذ بالنسبة إليها في 16 August 2026. ولا تحسم العودة إلى الاتفاقية، في حد ذاتها، أي شيء بشأن مناطق ZEDE. لكنها تبين أن مصير منطقة حوكمة يرتبط بأسئلة أوسع تتعلق بسياسة الاستثمار والقانون الدولي.

مقارنة الحالات

الاستنتاج 5: الشرعية هي القيد الحاسم

موافقة مَن؟

عادةً ما يبرر مؤيدو مدن الميثاق مشاريعهم بالانضمام الطوعي: فلا يُجبر أحد على الانتقال إلى مدينة جديدة، ومن ثم يوافق من يعيشون في ظل قواعدها عليها. ولهذه الحجة وزن فيما يتعلق بالسكان، لكنها تغفل ثلاث فئات أخرى تهم موافقتها:

• الناخبون على المستوى الوطني، إذ يتعين عليهم قبول نقل دائم لسلطة عامة على جزء من الإقليم. ففي هندوراس، اعتبر مجلس تشريعي لاحق والمحكمة العليا أن نظام مناطق ZEDE يشكل تنازلاً عن السيادة وغير دستوري.
• المجتمعات المجاورة والقائمة مسبقاً، التي قد تتأثر أراضيها ومياهها وإمكانية وصولها إلى المنافع العامة حتى إن لم تنضم قط. وكانت معارضة الجماعات المحلية والسكان الأصليين ومنظمات المجتمع المدني جزءاً متكرراً من القصة الهندوراسية، وفقاً لمعلقين مثل مؤسسة القانون العام.
• الحكومات المستقبلية، التي ترث ضمانات الاستقرار القانوني التي لم تفاوض عليها. وعندما تُنفّذ هذه الضمانات بموجب معاهدات الاستثمار، قد تكون كلفة تغيير المسار باهظة جداً، وهو ما يتحول بحد ذاته إلى حجة سياسية ضد المشروع.

المصداقية عبر الضمانات الأجنبية

حاول اقتراح رومر معالجة مشكلة المصداقية بإشراك شريك أجنبي يتولى إدارة الميثاق أو ضمانه، مثلما فعلت بريطانيا في هونغ كونغ. ورحّب منتقدون، من بينهم جاستن سانديفور من مركز التنمية العالمية، الذي كتب في 2012، بالفكرة باعتبارها وسيلة لنشر المؤسسات الجيدة وتوسيع فرص الهجرة، لكنهم حذروا من أنها تواجه تحديات كبيرة في كسب الشركاء والدعم العام اللذين تحتاج إليهما. ووصف عرض مالابي للاقتراح بأنه ذو طابع استعماري جديد، وإن كان طوعياً. وأسقطت المشاريع الهندوراسية عنصر الحكومة الأجنبية واستعاضت عنه بمشغّلين من القطاع الخاص وعقود للاستقرار القانوني. وقد سهّل ذلك إطلاقها، لكنه لم يجعل الدفاع عنها أيسر.

الخروج والصوت

يُفيد هنا الإطار الأوسع للأطلس بشأن الخروج والصوت. فالولايات القضائية الخاصة تتيح الخروج: إذ يمكن للمستثمرين والسكان اختيار مجموعة مختلفة من القواعد من دون مغادرة البلد. لكنها تقلل من صوت السكان على نطاق أوسع في ما يتعلق بذلك الإقليم. ويبدو أن المناطق التي تستمر تحقق التوازن عبر إبقاء نطاقها محدوداً (مركز دبي المالي العالمي، وسوق أبوظبي العالمي)، أو عبر البقاء خاضعة بوضوح للسياسة الوطنية (شنتشن، هاينان)، أو عبر تحقيق منافع ملموسة للبلد ككل. أما المشاريع التي تجمع بين استقلالية واسعة وسيطرة خاصة ودعم محلي محدود فلم تستمر.

ما لا تثبته الأدلة

• لا يثبت ذلك أن المدن الميثاقية لا يمكن أن تنجح. لم تُجرَ سوى محاولات قليلة جدًا، ولم تبلغ أيٌّ منها مرحلة النضج. وقد أوقفت السياسة المشاريع الهندوراسية قبل أوانها، لا إخفاقٌ في حوكمتها الداخلية يمكن قياسه. وبالمثل، لا دليل على أنها كانت ستنجح.
• لا يعزل ذلك أثر القواعد عن أثر الموقع. تقع المناطق الأفضل أداءً بالقرب من المدن الكبيرة والأسواق الرئيسية. وكان شنتشن يجاور هونغ كونغ. ومن الصعب فصل إسهام القواعد الخاصة عن إسهام الجغرافيا.
• لا تقيس دراسات الإضاءة الليلية الرفاه. فهي لا ترصد الأجور أو ظروف العمل أو التكاليف البيئية أو التهجير أو الإيرادات الضريبية المتنازل عنها. وقد تنمو المنطقة وتزداد إضاءتها، بينما تفرض تكاليف على العاملين فيها أو على جيرانها.
• ليست جيوب الإمارات اختبارات للحكم الذاتي السياسي. فهي تُظهر إمكانية استيراد القانون التجاري. لكنها لا تقول شيئًا عن الشرعية الديمقراطية، أو حماية حقوق السكان، أو حوكمة مدينة بأكملها.
• لا يشكل سجل التحكيم حكمًا في أساس النزاع. تتعلق قرارات المركز الدولي لتسوية منازعات الاستثمار (ICSID) حتى الآن بمسائل المقبولية والإجراءات. وهي لا تثبت أن هندوراس أخلّت بالتزاماتها التعاهدية، ولا أنها لم تخلّ بها.
• ثمة خلاف حول عدة تفاصيل تاريخية. تستند أعداد الأصوات في قرارات المحكمة الهندوراسية لعام 2012 أساسًا إلى روايات ثانوية، وتتراوح التقارير عن تصويت الجلسة العامة في 20 September 2024 بين 8–7 والإجماع.

الدلالات على تصميم المؤسسات

1. ابدأ بنطاق ضيق. تحدد الجيوب ذات أفضل سجل اختصاصًا محدودًا (القانون التجاري، والجمارك، وسوق مالية)، وتُبقي القانون الجنائي والمواطنة والأمن بيد الدولة. ويؤدي توسيع الاستقلالية إلى زيادة عدد الأشخاص الذين يلزم الحصول على موافقتهم.
2. اقتبس ولا تخترع. يقلل التطبيق المباشر للقانون العام الإنجليزي في ADGM ومحاكم القانون العام في DIFC من عدم اليقين لدى المستخدمين. أما وضع مدونة قانونية جديدة بالكامل فيفرض تكاليف للتعلم ويثير الشكوك.
3. اختر الموقع بدلًا من الحوافز. ترجّح الأدلة المناطق الكبيرة القريبة من المدن الرئيسية والقدرات الصناعية القائمة. وترتبط الإعفاءات الضريبية ارتباطًا ضعيفًا بالأداء، وقد تتحول إلى ريوع.
4. خطط لمرحلة التقدم في العمر. تتراجع حيوية المناطق بمرور الوقت. وينبغي أن يتضمن التصميم مواعيد للمراجعة، ومعايير للأداء، ومسارًا لتوسيع نطاق القواعد الناجحة لتشمل مناطق خارج المنطقة، كما فعلت الصين.
5. ابنِ توافقًا بين الأحزاب ومع السكان المحليين قبل البناء. تكون منطقة الحوكمة المعتمدة على أغلبية تشريعية لدى حكومة واحدة عرضة لتبدل الحكومة بعد الانتخابات التالية. ولا يفيد التحصين الدستوري إذا اعتبرت المحاكم أو الهيئات التشريعية اللاحقة نقل السلطة غير مشروع.
6. أشرك المجتمعات المجاورة. إن تقاسم المنافع، والضمانات المتعلقة بحقوق الأراضي، وآليات التظلم المستقلة للمجتمعات المجاورة ليست إضافات اختيارية. بل هي جزء من شرعية المشروع.
7. حدّد كلفة الخروج. تجعل ضمانات الاستقرار القانوني طويلة الأمد المدعومة بمعاهدات الاستثمار المشروع أصعب في التراجع عنه، لكنها تجعله أيضًا هدفًا. وينبغي للمصممين أن يقرروا مسبقًا كيف يمكن للدولة المضيفة تغيير مسارها، وما كلفة ذلك.

أسئلة مفتوحة

• هل يمكن تصميم مدينة ميثاقية تنمو شرعيتها مع نمو عدد سكانها، مثلًا عبر مؤسسات محلية منتخبة تتولى تدريجيًا مهام الجهة المؤسسة والمشغّلة؟
• هل توجد أشكال من الضمانات الأجنبية أو الدولية لا تبدو عودةً للإدارة الاستعمارية؟
• كيف ينبغي احتساب الآثار غير المباشرة على المناطق المحيطة، التي تتلاشى ضمن نطاق نحو 50 km وفق الأدلة المستعرضة هنا، عند تقرير ما إذا كانت المنطقة تستحق كلفتها المالية؟
• هل ستغيّر نتيجة تحكيم بروسبيرا طريقة صياغة الحكومات لاتفاقيات الاستقرار القانوني للولايات القضائية الخاصة؟
• ماذا سيحدث للجيوب القانونية المتخصصة مثل DIFC وADGM إذا تغيرت السياسة الأوسع للدولة المضيفة أو استراتيجيتها الاقتصادية؟

المصادر

1. الأونكتاد (2019). تقرير أممي: المنافسة العالمية على الاستثمار تؤدي إلى طفرة في المناطق الاقتصادية الخاصة. بيان صحفي بشأن تقرير الاستثمار العالمي 2019.
2. Frick, S. A., Rodríguez-Pose, A. and Wong, M. D. (2019). نحو مناطق اقتصادية خاصة تتسم بالدينامية الاقتصادية في البلدان الناشئة. Economic Geography 95(1), 30–64.
3. Frick, S. A. and Rodríguez-Pose, A. (2019). هل تشكل المناطق الاقتصادية الخاصة في البلدان الناشئة محفزاً لنمو المناطق المحيطة بها؟ Transnational Corporations 26(2), 75–94.
4. Farole, T. (2011). المناطق الاقتصادية الخاصة في أفريقيا: مقارنة الأداء والتعلم من التجارب العالمية. البنك الدولي، سلسلة «اتجاهات التنمية».
5. مجموعة البنك الدولي (2017). المناطق الاقتصادية الخاصة: مراجعة تشغيلية لآثارها.
6. Wang, J. (2013). الأثر الاقتصادي للمناطق الاقتصادية الخاصة: أدلة من البلديات الصينية. Journal of Development Economics 101, 133–147.
7. Alder, S., Shao, L. and Zilibotti, F. (2016). الإصلاحات الاقتصادية والسياسة الصناعية في مجموعة من المدن الصينية. Journal of Economic Growth 21(4), 305–349.
8. O'Donnell, M. A., Wong, W. and Bach, J. (eds) (2017). التعلم من شنتشن: تجربة الصين في مرحلة ما بعد ماو، من منطقة خاصة إلى مدينة نموذجية. مطبعة جامعة شيكاغو.
9. حكومة شنتشن على الإنترنت (2020). نمو الناتج المحلي الإجمالي في شنتشن منذ عام 1980 (صحيفة شنتشن ديلي، تغطية الذكرى الأربعين).
10. حكومة شنتشن على الإنترنت (2021). التعداد الوطني السابع: السكان المقيمون بصفة دائمة في شنتشن.
11. سفارة جمهورية الصين الشعبية لدى الولايات المتحدة (2025). الصين تحول جزيرة هاينان إلى منطقة للإشراف الجمركي الخاص في إطار مساعي الانفتاح.
12. محاكم مركز دبي المالي العالمي. الإطار القانوني.
13. محاكم سوق أبوظبي العالمي. القانون العام الإنجليزي في سوق أبوظبي العالمي.
14. Romer, P. (2009). لماذا يحتاج العالم إلى مدن قائمة على المواثيق. محاضرة في TEDGlobal.
15. Romer, P. (2010). التكنولوجيا والقواعد والتقدم: حجة لصالح المدن القائمة على المواثيق. مقالة لمركز التنمية العالمية.
16. Mallaby, S. (2010). الدليل المخالف للأعراف السياسية لإنهاء الفقر. The Atlantic.
17. Sandefur, J. (2012). تخيلوا عالماً بلا دول: ثلاثة أسئلة عن مدينة جديدة قائمة على ميثاق في هندوراس. مركز التنمية العالمية.
18. Mason, J. (2022). ألغت هندوراس قانون المدن القائمة على المواثيق. ماذا حدث، وماذا سيحدث بعد ذلك؟ معهد المدن القائمة على المواثيق، 25 أبريل 2022 (التسلسل الزمني لـ RED وZEDE، 2011–2013؛ كتبها مؤيد للمدن القائمة على المواثيق).
19. Phillips, A. (2014). مدن قائمة على المواثيق في هندوراس؟ openDemocracy، 7 يناير 2014 (أحكام المحاكم الصادرة عام 2012 وعزل أربعة قضاة).
20. El Heraldo (26 نوفمبر 2024). إعلان عدم دستورية ZEDE رسمياً عقب نشر القرار في La Gaceta; Associated Press عبر Voz de América (21 سبتمبر 2024). المحكمة العليا في هندوراس تقضي بعدم دستورية المناطق الاقتصادية الخاصة.
21. Kempken, D. (2025). التحكيم الدولي وسيادة القانون وحقوق الإنسان: اختبار حاسم في قضية ZEDEs في هندوراس. مؤسسة الإجراءات القانونية الواجبة.
22. Honduras Próspera Inc. وآخرون ضد جمهورية هندوراس، قضية المركز الدولي لتسوية منازعات الاستثمار رقم ARB/23/2 (2024). ملاحظات المدعين بشأن الاعتراض الأولي للمدعى عليها، 26 سبتمبر 2024.
23. Honduras Próspera Inc. وآخرون ضد جمهورية هندوراس، قضية المركز الدولي لتسوية منازعات الاستثمار رقم ARB/23/2 (2026). الأمر الإجرائي رقم 6: القرار بشأن التجزئة، 19 مارس 2026.
24. المركز الدولي لتسوية منازعات الاستثمار (2024). هندوراس تنقض اتفاقية المركز الدولي لتسوية منازعات الاستثمار.
25. المركز الدولي لتسوية منازعات الاستثمار (2026). هندوراس تصدق على اتفاقية المركز الدولي لتسوية منازعات الاستثمار.