联邦制与邦联制设计比较：从《邦联条例》到罗贾瓦

联邦与邦联是领土单位结合自治与共治的主要方式。它们涵盖从主权成员国组成的松散联盟到拥有宪法保障地区的一体化国家等不同形式。本研究比较六种制度设计：瑞士、美国在《邦联条例》下和《宪法》下的制度、豪德诺索尼联盟、欧盟、叙利亚东北部的民主邦联主义，以及埃塞俄比亚的族群联邦制。研究将这些案例与主要理论进行对照，包括威廉·里克的交易理论、阿尔弗雷德·斯特潘关于“联合形成型”与“维系统一型”联邦的区分，以及丹尼尔·埃拉扎尔关于联邦主义即自治加共治的论述，并探讨哪些失败模式反复出现。我们发现，要求一致同意且缺乏自身收入来源的邦联制度设计往往会被取代或陷入停滞；当联邦拥有多重且相互强化的保障机制时，便能存续；而建立在族群单位之上的制度设计则较为脆弱，尤其是在某一单位占据主导地位、执政党取代联邦机构，或形式上的退出权与实际上的中央控制并存时。

主要发现

• 美国在十年内从邦联转变为联邦：《邦联条例》自 1781 年 3 月 1 日起生效，未赋予国会征税权，且修正条例须得到每个州议会同意；1789 年，《宪法》取代了《邦联条例》。
• 瑞士经历了从主权州组成的邦联到联邦国家的转变，其间爆发了一场短暂的内战（1847 年 11 月 3 日至 29 日，约 100 人死亡），随后于 1848 年通过《联邦宪法》。瑞士的联邦制度设计融入直接民主；宪法修正案须获得人民与州的双重多数支持。
• 几个世纪以来，豪德诺索尼联盟一直维持着以共识为基础、由 50 位酋长组成的大议会，但其成立日期存在争议（估计范围从约 1142 年至约 1600 年），且其实际管辖权受到美国和加拿大的限制。
• 欧盟兼具邦联与联邦特征：成员国仍是“条约的主宰者”，但在许多领域，欧盟以特定多数表决方式立法，且其法律具有优先效力。围绕最终裁决权的冲突，例如德国联邦宪法法院 2020 年的 PSPP 判决，是一种反复出现的紧张关系。英国于 2020 年退出，表明退出确实是一种现实选择。
• 自 2012 年起，罗贾瓦的民主邦联主义在叙利亚东北部建立了公社和议会，但从未得到大马士革承认。2026 年 1 月 29 日达成协议后，其指挥官于 2026 年 8 月 25 日宣布解散叙利亚民主力量（SDF）和自治政府。
• 埃塞俄比亚 1995 年宪法赋予每个“民族、民族性群体和人民”无条件的退出权，但该联邦长期由一个执政联盟掌控。政党中介关系的破裂促成了提格雷战争（2020 年 11 月至 2022 年 11 月）；死亡人数估计从约 100,000 人到 600,000 人或更多不等。
• 比较研究指出，“核心族群地区”、一党主导以及薄弱的司法或政治保障机制，都是联邦瓦解的风险因素。

研究问题与范围

什么因素使联邦制与邦联制设计得以运行？它们又如何失败？我们将以下内容定义为：

• 邦联：由保留主权的国家组成的联盟，设有共同机构，这些机构主要通过成员国政府行事，并以一致同意或特定多数决定重要事项。
• 联邦：一种国家，其权力在宪法上由中央政府和构成单位分掌；双方各自在其权限范围内直接对公民行使权力，且任何一方都不能单方面废除另一方。

我们比较了旨在涵盖这一光谱、且同时包括长期存续和失败设计的案例。我们不试图普查全球约二十多个联邦，并将英国等权力下放型单一制国家另行处理，详见关于领土自治的配套研究。

背景

三种理论

里克尔的交易论。 William Riker 在其著作 Federalism: Origin, Operation, Significance（1964）中提出，联邦是政治人物达成的交易：他们希望扩大领土或应对军事威胁，因此必须向构成单位让渡自治权，以争取其同意。按照这一观点，联邦因外部威胁而诞生，并主要依靠政党维系。

斯特潘的修正。 Alfred Stepan 于1999年在《民主杂志》（Journal of Democracy）撰文指出，美国式的“联合型”联邦制——主权单位汇集各自的主权——只是其中一种类型。许多联邦，包括印度、比利时以及具有准联邦形式的西班牙，属于“维系型”联邦制，即单一制国家通过下放权力来维系多元社会。另一些联邦，例如苏联，则是以武力强加的“拼合型”联邦。斯特潘还指出，长期民主国家中的大多数人生活在联邦制体系中，而后共产主义欧洲的领土分裂均发生在形式上的联邦国家。

埃拉扎尔的定义。 Daniel Elazar 在 Exploring Federalism（1987）中将联邦主义定义为自治与共治的结合。他将其视为一系列制度安排，包括邦联、联邦、准联邦以及联系国，而非单一模式。

关于存续的后续研究

后来的研究转向探讨为何有些联邦能够长期存续。Mikhail Filippov、Peter Ordeshook 和 Olga Shvetsova 在 Designing Federalism（2004）中指出，由于成员总有重新协商规则的动机，联邦需要一些“天然致力于”维持现状的行动者；一体化的全国性政党发挥着这一作用。Jenna Bednar 在 The Robust Federation（2009）中提出，联邦需要多种相互补充的保障机制，包括法院、政党和人民，各自弥补其他机制未能察觉的违规行为。Henry Hale（2004）发现，所有瓦解的族群联邦制国家都拥有一个人口优势显著的“核心族群地区”。Valerie Bunce 的 Subversive Institutions（1999）阐释了社会主义联邦的制度设计如何助推苏联、南斯拉夫和捷克斯洛伐克的解体。

方法与来源

我们从五个维度比较这六个案例：建国逻辑（联合、维系或组建）、决策规则、财政权力、防止中央或成员越权的保障措施，以及退出规则。我们采用可获取的宪法文本（《瑞士联邦宪法》、通过美国国家档案馆获取的《邦联条例》、通过《宪法项目》获取的《埃塞俄比亚宪法》、《欧洲联盟条约》、2014年《叙利亚东北部社会契约宪章》）、法院判决和权威的二手研究。对于存在争议的问题，例如豪德诺索尼联盟的年代，或提格雷战争的伤亡估计，我们报告估计范围。

发现1：没有收入来源且实行一致同意规则的邦联往往会被取代

《邦联条例》

大陆会议于1777年11月15日通过《邦联条例》；马里兰州于1781年3月1日批准后，该条例生效。无论人口多少，每个州在国会中均有一票。宣战、缔结条约和铸币等重大决定，须获得十三个州中的九个州同意。修正案须经国会同意，并由每个州的州议会确认。国会无权征税，对商业几乎没有管辖权，解决州际争端的手段也很有限。

到了1780年代，这些弱点愈发突出：国会难以偿还战争债务，各州则在贸易方面相互竞争。1787年费城制宪会议没有按照《邦联条例》自身的一致同意规则对其进行修订，而是起草了一部新宪法，规定只要九个州批准即可生效；新宪法于1789年取代《邦联条例》。詹姆斯·麦迪逊在《联邦党人文集》第39篇中将其结果描述为“既非国家性宪法，也非联邦性宪法，而是两者的结合”：新政府直接对公民行使权力并可征税，同时各州保留自己的政府，并在参议院享有平等代表权。

美国案例的启示

《邦联条例》展示了邦联的两种典型失灵模式：依赖成员政府提供资金，以及使改革无法实现的一致同意规则。它还揭示了一项较少被讨论的教训：向联邦制的转变是通过绕过邦联自身的修正规则实现的，这引发了任何邦联改革都必须面对的正当性问题。

发现2：瑞士将联邦制与一套严密的保障机制结合起来

从邦联到联邦国家

旧瑞士邦联是由主权州组成的联盟网络。在法国强加的赫尔维蒂共和国（1798—1803年）及复辟时期之后，自由派新教州与保守派天主教州之间的冲突因七个天主教州组建独立联盟——宗德邦德——而达到顶点。由此引发的内战从1847年11月3日持续至29日，造成约100人丧生。胜利一方起草了1848年《联邦宪法》，建立了联邦国家及两院制议会：代表人民的国民院，以及代表各州的联邦院。宪法分别于1874年和1999年全面修订；现行《联邦宪法》于1999年4月18日通过，并于2000年1月1日生效。

它为何得以延续

瑞士制度中的若干特征相互强化。只要联邦宪法未限制州的主权，州就享有主权，并保留剩余权力。宪法修正案必须在强制性公投中获得人民和各州的双重多数，因此大州或小州都无法单独强行推动变革。可选公投和公民倡议赋予公民直接否决权和议程设置权。语言和宗教方面的交叉分歧意味着，没有任何一个州或群体能够占据主导地位。汝拉州的成立表明，即使边界也可以通过联邦体制自身的程序加以改变：该州经过一系列投票脱离伯尔尼，并于1979年成为一个州。

瑞士案例与里克尔的理论不太吻合。瑞士的诞生更多源于内战而非外部威胁，其维系也较少依赖整合型政党，而更多依赖直接民主、协商式行政政府和强烈的州认同。

发现3：豪德诺索尼联盟展现了持久的邦联共识，但也存在局限

根据豪德诺索尼传统，调停者与海华萨将《和平大法》带给彼此交战的各民族，并联合了莫霍克、奥奈达、奥农达加、卡尤加和塞内卡族；塔斯卡洛拉族于1722年加入，成为第六个民族。由50名酋长组成的大议会在奥农达加领地举行会议。氏族母亲选任酋长，也可以罢免他们。议题在各民族群体之间传递，各方寻求达成一致；作为议会之火守护者的奥农达加族则负责确认共识或解决分歧。各民族保留各自处理内部事务的议会。

联盟的创立日期存在争议。Mann和Fields（1997）提出1142年这一日期，并将其与口述传统中的一次日食联系起来；Henige（1999）质疑神话是否能够通过天文学方法确定年代；Kuhn和Sempowski（2001）的考古研究则指向约1590—1605年形成联盟。联盟本身将创立日期视为未知。关于联盟直接影响了美国宪法的说法同样存在争议。

作为一种制度设计，豪德诺索尼联盟表明，在拥有共同仪式、跨越各民族的亲属制度以及强烈审议规范的政体中，邦联共识可以延续数百年。它也展现了一致同意原则在外部压力下的代价：美国革命期间，成员民族分化；如今，联盟的实际管辖权受到美国和加拿大的限制，其各个社群生活在这两个国家的境内。

发现4：欧盟是一种混合体，其最终权威归属仍未解决

欧盟起初是主权国家之间的一系列经济共同体，后来逐渐具备联邦特征，但并未成为联邦国家。欧盟法在其适用领域优先于国家法；理事会的许多决定以特定多数而非一致同意方式作出；欧洲议会由直接选举产生；欧盟法院也发展出了直接效力和优先原则等法理。但成员国仍是“条约的主宰者”：只有它们能够修订条约；在外交政策、税收等敏感领域，一致同意仍是规则；与联邦预算相比，欧盟自身可支配的资源有限。

有两个特征体现了其混合性质。第一，《欧洲联盟条约》第50条由《里斯本条约》引入，赋予每个成员国退出权；英国于2020年1月31日退出。联邦很少赋予此类权利；邦联通常会赋予。第二，谁对欧盟权限范围拥有最终决定权这一问题尚无定论。2020年5月5日，德国联邦宪法法院裁定，欧洲中央银行公共部门购债计划的相关决定属于越权，而欧盟法院2018年维持这些决定的判决在比例原则审查方面本身也属于越权。法院下令，过渡期结束后，除非欧洲央行提出有充分依据的比例原则评估，否则德国联邦银行必须停止参与。

因此，欧盟既呈现出邦联式风险（关键领域须一致同意、财政能力有限、拥有退出权），也存在联邦式紧张关系（中央与成员国宪法法院之间的管辖权冲突）。迄今为止，欧盟得以存续，依靠的是密集的法律一体化、经济相互依存以及反复谈判，这与贝德纳强调多重保障的观点相符。

发现5：叙利亚东北部的民主邦联主义从未获得承认，并已被吸收

自2012年起，叙利亚北部库尔德人占多数的地区由民主联盟党（PYD）领导的一场运动掌控；该运动受到阿卜杜拉·厄贾兰对穆雷·布克钦自由意志市政主义的解读启发。2014年1月29日颁布的《社会契约宪章》宣布，阿夫林、贾兹拉和科巴尼三个州实行民主自治，并将其作为叙利亚的一部分。该体制于2016年扩展并重组，2018年又再次重组，成为北叙利亚和东叙利亚自治行政区（AANES）。其制度设计从公社出发，经由民选委员会延伸至区域机构，实行男女共同担任主席并设有性别配额。包括人权观察组织在内的批评者在2014年记录了PYD管理地区的侵权行为，并指出单一政党及其武装力量发挥主导作用。

作为一种邦联式设计，AANES面临一个不同寻常的问题：它是由一个从未承认它的国家内部的公社和委员会组成的邦联。2024年12月阿萨德政府倒台后，叙利亚民主力量（SDF）与大马士革新当局于2025年3月达成整合协议，但协议进展甚微。2026年1月经过数周战斗后，双方又达成一项协议，规定分阶段将SDF部队整合进叙利亚军队，并将民事机构纳入国家结构。2026年8月25日，SDF指挥官马兹卢姆·阿卜迪宣布解散SDF和自治行政区，并表示总统已承诺保护以库尔德语学习的权利。

无论如何看待该体制的内部民主状况，其命运都表明：缺乏承认、财政基础或外部保障的自下而上的邦联机构，在周边国家重建自身时极易受到冲击。

发现6：埃塞俄比亚的族群联邦制将正式的分离权与政党集权结合起来

埃塞俄比亚宪法于1994年12月通过，并自1995年起生效；该宪法建立了由九个成员州和两个特许城市组成的联邦，成员州主要按族群和语言划分。第39条赋予每个“民族、民族群体和人民”一项“无条件的自决权，包括分离权”，但须遵循一套程序：该群体的立法委员会以三分之二多数通过决议、三年内举行联邦公投，并在公投中获得多数票。此后，随着南方民族、民族群体和人民州陆续划分出新的地区，联邦已扩大至十二个州：锡达马州（2020年）、西南埃塞俄比亚州（2021年）、南埃塞俄比亚州和中埃塞俄比亚州（2023年）。

在联邦存续的大部分时间里，国家由单一联盟——埃塞俄比亚人民革命民主阵线（EPRDF）——管理，其内部纪律取代了政府间机构的作用。2019年联盟解散、执政党重组后，提格雷执政党与联邦政府的关系破裂。联邦政府以COVID-19为由推迟了2020年选举；提格雷于2020年9月9日自行举行地区选举，联邦政府认为该选举非法。战争于2020年11月3日至4日爆发，并在2022年11月2日达成停止敌对行动协议后结束。死亡人数估计从约10万人（乌普萨拉冲突数据计划）到60万人或更多不等。

埃塞俄比亚案例体现了理论所预见的几种失灵模式：正如菲利波夫、奥尔德肖克和什韦佐娃所预期的那样，主要依靠优势政党维系的联邦，在政党分裂时会变得脆弱；族群制度设计会形成沿族群界线动员的激励；而当中央机构无法调解争端时，宽泛的正式分离权也难以发挥作用。费沙和格布雷耶苏斯（2026）将结果描述为导致内战的“宪法不忠”。

制度设计比较

反复出现的失败模式

1. 中央财政依赖。 依赖成员缴款的邦联（如《邦联条例》时期）无法维持共同利益。
2. 一致同意陷阱。 修改革须一致同意虽能保护成员，却会阻碍制度适应。美国建国者通过绕开规则摆脱了这一困局；欧盟则通过保留条约修改须一致同意的要求，同时在立法中采用多数决来应对。
3. 一党取代制度。 当一个占主导地位的政党维系联邦时，该党一旦瓦解，联邦关系也可能随之崩溃；埃塞俄比亚如此，按Bunce的观点，欧洲社会主义联邦国家亦然。
4. 核心地区。 Hale发现，每一个瓦解的民族联邦国家都存在一个占主导地位的核心地区；这一发现表明，将一个大型群体分散到多个单位中或许更为稳妥。
5. 最终权限未解决。 联邦制需要一个可信的裁决者。如果不同层级的法院都主张拥有最终裁决权（如欧盟的管辖权争端），冲突就可能反复发生。
6. 缺乏承认和保障。 未获周边国家承认而兴起的邦联式实验（如AANES），依赖于可能骤然变化的军事力量对比。

证据并未表明什么

• 这并未表明联邦制通常比单一制国家更稳定。 选择这些案例是为了说明制度设计，而不是估计平均效应。
• 这并未证实民族联邦制会导致冲突。 埃塞俄比亚战争有多种原因，包括执政联盟解体以及选举争端。其他实行民族或语言单位划分的联邦制国家，如瑞士和印度，已长期存续。
• 这并未解决历史争论。 豪德诺索尼联盟的成立时间及其对美国宪政思想的影响，仍存在争议。
• 这并未评判AANES内部的民主状况。 支持者与人权组织的评估截然不同；本研究仅考察其联邦制和邦联制设计。
• 提格雷战争的伤亡数字均为估算。 根据方法和来源不同，估算结果相差六倍甚至更多。

对制度设计的启示

1. 赋予共同治理层级自有收入。 没有共同财源的共同治理十分脆弱。
2. 普通决策应避免一致同意；如要保留一致同意，应仅用于根本性变革。 瑞士的双重多数提供了一条中间道路：规则要求较高，但不赋予任何单一成员否决权。
3. 建立多重保障，而非只依赖一种。 法院、政党、第二院和直接民主分别能够防范不同类型的越权行为。依赖其中单一机制（尤其是占主导地位的政党）的联邦制容易受到冲击。
4. 设计单位时应避免由占主导地位的群体控制。 条件允许时，应避免单一区域占据人口多数，并划定能够减少而非固化民族动员的边界。
5. 明确规定退出和边界变更程序。 清晰且要求严格的程序（如瑞士处理汝拉问题的程序或欧盟《欧盟条约》第50条）能够疏导本可能演变为暴力冲突的争端。
6. 规划承认机制。 自下而上的邦联式实验若要超越催生它们的特殊环境，就需要获得法律承认并实现财政保障的路径。

尚待探讨的问题

• 欧盟能否在不成为联邦国家、也不削弱其法律优先地位的情况下，解决最终权限冲突？
• 正式并入叙利亚国家后，叙利亚东北部的公社自治制度将如何发展？
• 埃塞俄比亚能否改革其联邦制（例如加强政府间机构或重新划分单位），而不重新引发冲突？
• 用于协商和投票的数字工具，能否让大规模邦联共识更易实现，还是会重现一致同意陷阱？
• Bednar和Hale的研究结论主要基于国家，其适用于超国家联盟的程度如何？

来源

1. Riker, W. H. (1964). 联邦制：起源、运作与意义. 波士顿：Little, Brown。
2. Stepan, A. (1999). 联邦制与民主：超越美国模式. 《民主杂志》 10(4), 19–34。
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4. Filippov, M., Ordeshook, P. C. and Shvetsova, O. (2004). 联邦制设计：自我维系型联邦制度理论. 剑桥大学出版社。
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19. 半岛电视台 (2026). 库尔德人主导的叙利亚民主力量同意与叙利亚政府军整合.
20. Shafaq News (2026). 马兹鲁姆·阿卜迪宣布解散叙利亚民主力量和东北叙利亚自治行政区，2026年8月25日。
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