Desenhos federais e confederais comparados: dos Artigos da Confederação a Rojava

Federações e confederações são as principais formas de combinar autogoverno e governo partilhado entre unidades territoriais. Vão desde alianças flexíveis de membros soberanos até Estados integrados com regiões protegidas constitucionalmente. Este estudo compara seis desenhos: a Suíça, os Estados Unidos sob os Artigos da Confederação e sob a Constituição, a Confederação Haudenosaunee, a União Europeia, o confederalismo democrático do nordeste da Síria e o federalismo étnico da Etiópia. Compara-os com as principais teorias: a teoria da barganha de William Riker, a distinção de Alfred Stepan entre federações «de união» e «de manutenção da união» e a conceção de Daniel Elazar do federalismo como autogoverno mais governo partilhado, e pergunta que modos de fracasso se repetem. Concluímos que os desenhos confederais que exigem unanimidade e não dispõem de receitas próprias tendem a ser substituídos ou a estagnar; que as federações sobrevivem quando as suas salvaguardas são múltiplas e se reforçam mutuamente; e que os desenhos assentes em unidades étnicas são frágeis quando uma unidade domina, quando o partido no poder se substitui às instituições federais ou quando o direito formal à secessão se combina, na prática, com o controlo central.

Principais conclusões

• Os Estados Unidos passaram de uma confederação para uma federação no espaço de uma década: os Artigos da Confederação, em vigor desde 1 de março de 1781, não conferiam ao Congresso poder para cobrar impostos e exigiam o consentimento de todas as legislaturas estaduais para qualquer alteração; a Constituição substituiu-os em 1789.
• O percurso da Suíça foi de uma confederação de cantões soberanos para um Estado federal, após uma breve guerra civil (3–29 de novembro de 1847, cerca de 100 mortos) e a Constituição Federal de 1848. O seu desenho federal está integrado na democracia direta e numa dupla maioria dos cidadãos e dos cantões para as alterações constitucionais.
• A Confederação Haudenosaunee mantém há séculos um Grande Conselho confederal, baseado no consenso e composto por 50 chefes, mas a sua data de fundação é controversa (as estimativas variam entre cerca de 1142 e cerca de 1600) e a sua jurisdição efetiva é limitada pelos Estados Unidos e pelo Canadá.
• A UE combina características confederais e federais: os Estados-membros continuam a ser os «senhores dos Tratados», mas a União legisla por maioria qualificada em muitos domínios e o seu direito tem primazia. Os conflitos em torno da decisão final, como o acórdão PSPP de 2020 do Tribunal Constitucional Federal alemão, são uma tensão recorrente. A saída do Reino Unido em 2020 mostrou que a retirada é uma opção real.
• O confederalismo democrático de Rojava criou comunas e conselhos em todo o nordeste da Síria a partir de 2012, mas nunca foi reconhecido por Damasco. Após um acordo de 29 de janeiro de 2026, o seu comandante anunciou a dissolução das SDF e da Administração Autónoma em 25 de agosto de 2026.
• A constituição etíope de 1995 concede a cada «nação, nacionalidade e povo» um direito incondicional à secessão, mas a federação foi durante muito tempo governada por uma única coligação no poder. O colapso das relações mediadas pelos partidos contribuiu para a guerra do Tigré (novembro de 2020 a novembro de 2022), com estimativas do número de mortos que variam entre cerca de 100,000 e 600,000 ou mais.
• A investigação comparativa identifica «regiões étnicas centrais», o domínio de um partido único e salvaguardas judiciais ou políticas frágeis como fatores de risco para o colapso federal.

Pergunta de investigação e âmbito

O que faz com que os desenhos federais e confederais funcionem, e como falham? Definimos:

• Confederação: união de Estados que mantêm a soberania, com instituições comuns que atuam principalmente por meio dos governos membros e decidem questões importantes por unanimidade ou maioria qualificada.
• Federação: Estado em que a autoridade é dividida constitucionalmente entre um governo central e unidades constituintes, cada qual atuando diretamente sobre os cidadãos em sua esfera, e no qual nenhum dos dois pode abolir unilateralmente o outro.

Comparamos casos selecionados para abranger todo o espectro e incluir tanto modelos duradouros quanto fracassados. Não tentamos fazer um recenseamento das cerca de duas dezenas de federações do mundo e tratamos separadamente os Estados unitários com poderes descentralizados, como o Reino Unido, no estudo complementar sobre autonomia territorial.

Contexto

Três teorias

O acordo de Riker. William Riker, em Federalism: Origin, Operation, Significance (1964), argumentou que as federações são acordos firmados por políticos que querem expandir o território ou enfrentar uma ameaça militar e que precisam conceder autonomia às unidades constituintes para obter seu consentimento. Nessa perspectiva, as federações nascem de ameaças externas e são mantidas unidas, em grande medida, pelos partidos políticos.

A correção de Stepan. Alfred Stepan, escrevendo no Journal of Democracy em 1999, argumentou que o modelo norte-americano de federalismo de «união», no qual unidades soberanas compartilham sua soberania, é apenas um tipo. Muitas federações, incluindo Índia, Bélgica e Espanha em sua forma quase federal, são federações de «manutenção da união», nas quais um Estado unitário descentraliza o poder para manter unida uma sociedade diversa. Outras, como a União Soviética, eram federações de «imposição da união», instituídas pela força. Stepan também observou que a maioria das pessoas em democracias consolidadas vive em sistemas federais e que as dissoluções territoriais da Europa pós-comunista ocorreram todas em Estados formalmente federais.

A definição de Elazar. Daniel Elazar, em Exploring Federalism (1987), definiu o federalismo como a combinação de autogoverno e governo compartilhado. Ele o tratou como uma família de arranjos, que vai das confederações às federações, passando pelas federacias e pelos Estados associados, e não como um modelo único.

Pesquisas posteriores sobre a sobrevivência

Pesquisas posteriores passaram a investigar por que algumas federações perduram. Mikhail Filippov, Peter Ordeshook e Olga Shvetsova argumentaram em Designing Federalism (2004) que, como os membros sempre têm incentivos para renegociar as regras, uma federação precisa de atores «naturalmente comprometidos» com o status quo; os partidos políticos nacionais integrados desempenham esse papel. Em The Robust Federation (2009), Jenna Bednar argumentou que as federações precisam de várias salvaguardas complementares, incluindo tribunais, partidos e o povo, cada qual abrangendo transgressões que as demais não conseguem detectar. Henry Hale (2004) constatou que todos os Estados etnofederais que se desintegraram tinham uma «região étnica central» com uma superioridade populacional acentuada. Subversive Institutions (1999), de Valerie Bunce, explicou como o desenho institucional das federações socialistas contribuiu para a dissolução da União Soviética, da Iugoslávia e da Tchecoslováquia.

Método e fontes

Comparamos os seis casos em cinco dimensões: lógica fundadora (unir-se, manter-se unido ou ser reunido), regras de decisão, poderes fiscais, salvaguardas contra excessos do centro ou dos membros e regras de saída. Usamos textos constitucionais, quando disponíveis (a Constituição Federal suíça, os Artigos da Confederação por meio dos Arquivos Nacionais dos EUA, a Constituição da Etiópia por meio do Constitute Project, o Tratado da União Europeia e a Carta do Contrato Social de 2014 do nordeste da Síria), decisões judiciais e obras secundárias de referência. Para questões controversas, como a datação da Liga Haudenosaunee ou as estimativas de vítimas da guerra do Tigré, apresentamos o intervalo das estimativas.

Constatação 1: confederações sem receitas próprias e com regras de unanimidade tendem a ser substituídas

Os Artigos da Confederação

O Congresso Continental adotou os Artigos da Confederação em 15 November 1777; eles entraram em vigor quando Maryland os ratificou em 1 March 1781. Cada estado tinha um voto no Congresso, independentemente da população. Decisões importantes, como declarar guerra, celebrar tratados e cunhar moeda, exigiam o apoio de nove dos treze estados. As emendas exigiam a aprovação do Congresso e a ratificação por todas as legislaturas estaduais. O Congresso não podia cobrar impostos, tinha pouca autoridade sobre o comércio e dispunha de meios limitados para resolver disputas entre estados.

Essas fragilidades se agravaram na década de 1780, quando o Congresso enfrentou dificuldades para pagar as dívidas de guerra e os estados competiram entre si no comércio. A Convenção da Filadélfia de 1787 não emendou os Artigos segundo a própria regra de unanimidade. Redigiu uma nova Constituição, que entraria em vigor após a ratificação por nove estados, substituindo os Artigos em 1789. James Madison descreveu o resultado no Federalist nº 39 como «nem uma Constituição nacional nem federal, mas uma composição de ambas»: o novo governo agia diretamente sobre os cidadãos e podia cobrar impostos, enquanto os estados mantinham seus próprios governos e representação igualitária no Senado.

O que o caso americano ensina

Os Artigos mostram dois modos clássicos de fracasso confederal: a dependência dos governos membros para obter recursos e uma regra de unanimidade que torna impossível a reforma. Também revelam uma lição menos discutida: a transição para uma federação foi realizada contornando a própria regra de emenda da confederação, o que suscita questões de legitimidade que qualquer reforma de uma confederação precisa enfrentar.

Constatação 2: a Suíça combinou federação com uma densa rede de salvaguardas

Da confederação ao Estado federal

A Antiga Confederação Suíça era uma rede de alianças entre cantões soberanos. Após a República Helvética imposta pelos franceses (1798–1803) e o período da Restauração, o conflito entre cantões protestantes liberais e cantões católicos conservadores atingiu o auge quando sete cantões católicos formaram uma aliança separada, o Sonderbund. A guerra civil resultante durou de 3 a 29 November 1847 e causou cerca de 100 mortes. O lado vitorioso redigiu a Constituição Federal de 1848, que criou um Estado federal com um parlamento bicameral: o Conselho Nacional, que representa o povo, e o Conselho dos Estados, que representa os cantões. A constituição foi totalmente revisada em 1874 e novamente em 1999; a atual Constituição Federal, de 18 April 1999, entrou em vigor em 1 January 2000.

Por que durou

Várias características reforçam-se mutuamente no modelo suíço. Os cantões são soberanos na medida em que a sua soberania não é limitada pela constituição federal, e detêm poderes residuais. As emendas constitucionais exigem uma dupla maioria dos cidadãos e dos cantões num referendo obrigatório, de modo que nem os cantões grandes nem os pequenos podem impor mudanças por conta própria. Os referendos facultativos e as iniciativas populares conferem aos cidadãos poder de veto direto e de definição da agenda. As clivagens transversais de língua e religião significam que nenhum cantão ou grupo domina sozinho. A criação do cantão do Jura, que se separou de Berna por uma série de votações e se tornou um cantão em 1979, mostra que até as fronteiras podem ser alteradas por meio dos próprios procedimentos do sistema federal.

O caso suíço se encaixa mal na teoria de Riker. Nasceu de uma guerra civil, mais do que de uma ameaça externa, e mantém-se unido menos por partidos integrados do que pela democracia direta, por um governo executivo consensual e por uma forte identidade cantonal.

Constatação 3: a Confederação Haudenosaunee demonstra um consenso confederal duradouro, com limites

Na tradição Haudenosaunee, o Pacificador e Hiawatha levaram a Grande Lei da Paz a nações em guerra e uniram os Mohawk, Oneida, Onondaga, Cayuga e Seneca; os Tuscarora juntaram-se como sexta nação em 1722. Um Grande Conselho de 50 chefes reúne-se no território Onondaga. As mães dos clãs escolhem os chefes e podem destituí-los. As questões passam entre grupos de nações, cada um buscando um acordo, e os Onondaga, como guardiões do fogo do conselho, confirmam ou resolvem as divergências. Cada nação mantém seu próprio conselho para assuntos internos.

A data de fundação é contestada. Mann e Fields (1997) propuseram 1142, associando-a a um eclipse solar na tradição oral; Henige (1999) questionou se um mito pode ser datado astronomicamente; trabalhos arqueológicos de Kuhn e Sempowski (2001) apontam para uma coalescência por volta de 1590–1605. A própria Confederação considera a data desconhecida. Também são contestadas as alegações de que a Confederação influenciou diretamente a Constituição dos EUA.

Como modelo institucional, a Confederação demonstra que o consenso confederal pode perdurar por séculos em uma entidade política com cerimônias compartilhadas, instituições de parentesco que atravessam as nações e uma forte norma de deliberação. Também mostra o custo da unanimidade sob pressão externa: durante a Revolução Americana, as nações membros dividiram-se, e a jurisdição efetiva da Confederação é hoje limitada pelos Estados Unidos e pelo Canadá, dentro de cujas fronteiras vivem suas comunidades.

Constatação 4: a União Europeia é um sistema híbrido com uma questão não resolvida sobre a autoridade final

A UE começou como um conjunto de comunidades econômicas entre Estados soberanos e adquiriu características federais sem se tornar um Estado federal. Seu direito tem primazia sobre o direito nacional nos domínios de sua competência; muitas decisões no Conselho são tomadas por maioria qualificada, em vez de unanimidade; o Parlamento Europeu é eleito diretamente; e o Tribunal de Justiça desenvolveu as doutrinas do efeito direto e da primazia. Mas os Estados-Membros continuam sendo os «senhores dos tratados»: só eles podem alterá-los, a unanimidade continua sendo a regra em domínios sensíveis, como política externa e tributação, e a União dispõe de recursos próprios limitados em comparação com os orçamentos federais.

Duas características ilustram seu caráter híbrido. Primeiro, o Artigo 50 do Tratado da União Europeia, introduzido pelo Tratado de Lisboa, confere a cada Estado-Membro o direito de se retirar; o Reino Unido saiu em 31 de janeiro de 2020. Uma federação raramente prevê esse direito; uma confederação geralmente o faz. Segundo, não está resolvida a questão de quem tem a palavra final sobre os limites das competências da UE. Em 5 de maio de 2020, o Tribunal Constitucional Federal da Alemanha decidiu que as decisões do Banco Central Europeu relativas ao Programa de Compras do Setor Público eram ultra vires, e que o próprio acórdão de 2018 do Tribunal de Justiça que as confirmou era ultra vires em sua análise da proporcionalidade. O Tribunal ordenou que o Bundesbank deixasse de participar após um período de transição, a menos que o BCE apresentasse uma avaliação fundamentada da proporcionalidade.

A UE apresenta, portanto, tanto riscos confederais (unanimidade em áreas fundamentais, capacidade fiscal limitada, direito de saída) quanto tensões federais (conflitos de jurisdição entre o centro e os tribunais constitucionais dos membros). Sua sobrevivência até agora se baseia na integração jurídica densa, na interdependência econômica e em renegociações recorrentes, em consonância com a ênfase de Bednar em múltiplas salvaguardas.

Constatação 5: o confederalismo democrático no nordeste da Síria nunca foi reconhecido e foi absorvido

A partir de 2012, áreas do norte da Síria com maioria curda passaram a ser controladas por um movimento liderado pelo Partido da União Democrática (PYD), inspirado na leitura que Abdullah Öcalan fazia do municipalismo libertário de Murray Bookchin. A Carta do Contrato Social, de 29 de janeiro de 2014, proclamou a autonomia democrática de três cantões, Afrin, Jazira e Kobane, como parte da Síria. O sistema se expandiu e foi reorganizado em 2016 e, novamente, em 2018, como Administração Autônoma do Norte e Leste da Síria (AANES). Seu modelo partia das comunas e se estendia a conselhos eleitos e órgãos regionais, com copresidentes de ambos os sexos e cotas de gênero. Críticos, incluindo a Human Rights Watch em 2014, documentaram abusos em áreas governadas pelo PYD e apontaram o papel de liderança de um único partido e de suas forças armadas.

Como modelo confederal, a AANES enfrentou um problema incomum: era uma confederação de comunas e conselhos dentro de um Estado que nunca a reconheceu. Após a queda do governo Assad em dezembro de 2024, as Forças Democráticas Sírias (SDF) e as novas autoridades em Damasco concordaram, em março de 2025, com uma integração, mas o acordo pouco avançou. Após semanas de combates em janeiro de 2026, um novo acordo estabeleceu a integração gradual das forças da SDF ao Exército Sírio e das instituições civis às estruturas estatais. Em 25 de agosto de 2026, o comandante da SDF, Mazloum Abdi, anunciou a dissolução da SDF e da Administração Autônoma, afirmando que o presidente havia se comprometido a proteger o direito de estudar em curdo.

Independentemente da opinião de cada um sobre a democracia interna do sistema, seu destino mostra que instituições confederais de base, sem reconhecimento, base fiscal ou garantia externa, são altamente vulneráveis quando o Estado que as circunda se reconstitui.

Constatação 6: o federalismo étnico da Etiópia combinou um direito formal de secessão com a centralização partidária

A Constituição da Etiópia, adotada em dezembro de 1994 e em vigor desde 1995, criou uma federação de nove Estados-Membros, definidos em grande medida pela etnia e pela língua, e duas cidades com estatuto especial. O Artigo 39 concede a cada «nação, nacionalidade e povo» um «direito incondicional à autodeterminação, incluindo o direito à secessão», sujeito a um procedimento: voto de dois terços do conselho legislativo do grupo, referendo federal no prazo de três anos e maioria dos votos nesse referendo. Desde então, a federação se expandiu para doze Estados regionais, com a criação de novas regiões a partir da Região das Nações, Nacionalidades e Povos do Sul: Sidama (2020), Sudoeste da Etiópia (2021) e Sul da Etiópia e Centro da Etiópia (2023).

Durante a maior parte de sua existência, a federação foi governada por meio de uma única coalizão, a Frente Democrática Revolucionária do Povo Etíope (EPRDF), cuja disciplina substituía as instituições intergovernamentais. Quando a coalizão se dissolveu em 2019 e o partido governante foi reorganizado, as relações entre o partido governante de Tigray e o governo federal se deterioraram. O governo federal adiou as eleições de 2020 por causa da COVID-19; Tigray realizou sua própria eleição regional em 9 de setembro de 2020, que o governo federal considerou ilegal. A guerra começou em 3–4 de novembro de 2020 e terminou com um cessar das hostilidades acordado em 2 de novembro de 2022. As estimativas do número de mortos variam de cerca de 100.000 (Uppsala Conflict Data Program) a 600.000 ou mais.

O caso etíope ilustra vários modos de fracasso previstos pelas teorias: uma federação mantida unida principalmente por um partido dominante, como esperariam Filippov, Ordeshook e Shvetsova, torna-se frágil quando o partido se fragmenta; um modelo étnico cria incentivos à mobilização segundo linhas étnicas; e um direito formal generoso à secessão pouco oferece quando as instituições centrais não mediam as disputas. Fessha e Gebreyesus (2026) descrevem o resultado como «infidelidade constitucional» que levou à guerra civil.

Comparação dos modelos

Modos recorrentes de fracasso

1. Dependência fiscal do governo central. As confederações que dependem de contribuições dos membros, como no caso dos Artigos, não conseguem sustentar bens comuns.
2. Armadilhas da unanimidade. A unanimidade para reformas protege os membros, mas bloqueia a adaptação. Os fundadores americanos escaparam a isso ao agir fora da regra; a UE administra a questão mantendo a unanimidade para alterações dos tratados e recorrendo a maiorias para a legislação.
3. Substituição por partido único. Quando um partido dominante mantém uma federação unida, o seu colapso pode derrubar as relações federais, como na Etiópia e, segundo a análise de Bunce, nas federações socialistas da Europa.
4. Regiões centrais. A constatação de Hale de que todos os Estados etnofederais que entraram em colapso tinham uma região central dominante sugere que dividir um grande grupo entre várias unidades pode ser mais seguro.
5. Autoridade final não resolvida. As federações precisam de um árbitro credível. Quando tribunais de diferentes níveis reivindicam a palavra final, como nas disputas jurisdicionais da UE, os conflitos podem repetir-se.
6. Falta de reconhecimento e garantias. Experiências confederais que surgem sem reconhecimento do Estado circundante, como a AANES, dependem de equilíbrios militares que podem mudar abruptamente.

O que as evidências não demonstram

• Não demonstram que as federações sejam, em geral, mais estáveis do que os Estados unitários. Os casos foram escolhidos para ilustrar modelos, não para estimar efeitos médios.
• Não estabelecem que o federalismo étnico cause conflitos. A guerra da Etiópia teve muitas causas, incluindo a dissolução da coligação governante e disputas sobre eleições. Outras federações com unidades étnicas ou linguísticas, como a Suíça e a Índia, sobreviveram por longos períodos.
• Não resolvem os debates históricos. A datação da Liga Haudenosaunee e a sua influência no pensamento constitucional americano continuam a ser objeto de controvérsia.
• Não avaliam a democracia interna da AANES. As avaliações dos apoiantes e das organizações de direitos humanos diferem acentuadamente; este estudo trata apenas do seu modelo federal e confederal.
• Os números de vítimas da guerra do Tigré são estimativas. Diferem por um fator de seis ou mais, dependendo dos métodos e das fontes.

Implicações para o desenho institucional

1. Dê ao nível comum receitas próprias. A partilha de poder sem partilha de recursos financeiros é frágil.
2. Evite a unanimidade para decisões ordinárias; mantenha-a, se for o caso, para mudanças fundamentais. A dupla maioria suíça oferece um meio-termo: uma regra exigente que não concede a nenhum membro individual um veto.
3. Crie várias salvaguardas, não apenas uma. Tribunais, partidos, segundas câmaras e democracia direta detetam transgressões diferentes. Uma federação que dependa de apenas uma delas, sobretudo de um partido dominante, é vulnerável.
4. Desenhe unidades que atravessem as fronteiras dos grupos dominantes. Sempre que possível, evite que uma única região concentre a maioria da população e trace fronteiras que reduzam, em vez de consolidarem, a mobilização étnica.
5. Especifique procedimentos de saída e de mudança de fronteiras. Procedimentos claros e exigentes, como os da Suíça para o Jura ou o Artigo 50 da UE, podem canalizar conflitos que, de outro modo, se tornariam violentos.
6. Planeie o reconhecimento. As experiências confederais de baixo para cima precisam de um caminho para o reconhecimento jurídico e a segurança fiscal, caso pretendam sobreviver às circunstâncias que as criaram.

Questões em aberto

• A UE consegue resolver os seus conflitos quanto à autoridade final sem se tornar um Estado federal ou enfraquecer a primazia do seu direito?
• O que acontecerá às instituições de autogoverno comunal no nordeste da Síria após a integração formal no Estado sírio?
• A Etiópia pode reformar a sua federação, por exemplo, reforçando as instituições intergovernamentais ou redesenhando as unidades, sem reacender o conflito?
• As ferramentas digitais de deliberação e votação tornam mais viável o consenso confederal em grande escala ou reproduzem a armadilha da unanimidade?
• Até que ponto as conclusões de Bednar e Hale, extraídas em grande parte de Estados, se aplicam a uniões supranacionais?

Fontes

1. Riker, W. H. (1964). Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston: Little, Brown.
2. Stepan, A. (1999). Federalism and democracy: beyond the U.S. model. Journal of Democracy 10(4), 19–34.
3. Elazar, D. J. (1987). Exploring Federalism. Tuscaloosa: University of Alabama Press.
4. Filippov, M., Ordeshook, P. C. e Shvetsova, O. (2004). Designing Federalism: A Theory of Self-Sustainable Federal Institutions. Cambridge University Press.
5. Bednar, J. (2009). The Robust Federation: Principles of Design. Cambridge University Press.
6. Hale, H. E. (2004). Divided we stand: institutional sources of ethnofederal state survival and collapse. World Politics 56(2), 165–193.
7. Bunce, V. (1999). Subversive Institutions: The Design and the Destruction of Socialism and the State. Cambridge University Press.
8. Arquivos Nacionais dos EUA. Artigos da Confederação (1777).
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17. Carta do Contrato Social (2014). Carta do Contrato Social, 29 de janeiro de 2014.
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19. Al Jazeera (2026). SDF, lideradas pelos curdos, concordam em integrar-se às forças do governo sírio.
20. Shafaq News (2026). Mazloum Abdi anuncia a dissolução das SDF e da AANES, 25 de agosto de 2026.
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22. Wikipedia. Regiões da Etiópia e Guerra do Tigré.
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