連邦制と国家連合制の設計を比較する：連合規約からロジャヴァまで

連邦制と国家連合制は、領域単位間で自治と共同統治を組み合わせる主要な方法である。その形態は、主権を持つ構成員による緩やかな同盟から、憲法で保護された地域を持つ統合国家まで多岐にわたる。本稿は、スイス、連合規約下および憲法下のアメリカ合衆国、ハウデノショーニー連邦、欧州連合、シリア北東部の民主的自治連合主義、エチオピアの民族連邦制という6つの制度設計を比較する。さらに、主要な理論、すなわちウィリアム・ライカーの取引理論、アルフレッド・ステパンの「結集型」連邦と「維持型」連邦の区別、そして自治と共同統治の組み合わせとして連邦制を捉えるダニエル・エラザールの説明と照らし合わせ、どのような失敗のパターンが繰り返されるのかを問う。全会一致を要件とし、独自の歳入源を持たない国家連合制の設計は、置き換えられるか停滞する傾向があること、安全策が複数あり、相互に補強し合う場合に連邦は存続すること、そして民族単位を基盤とする制度設計は、ある単位が支配的になる場合、与党が連邦制度に取って代わる場合、あるいは形式上の離脱権と実際の中央統制が併存する場合に脆弱であることが分かった。

主な知見

• アメリカ合衆国は10年以内に国家連合制から連邦制へ移行した。1781年3月1日に発効した連合規約は、連邦議会に課税権を与えず、改正にはすべての州議会の同意を求めていた。1789年に憲法がこれに取って代わった。
• スイスは、主権を持つカントンの国家連合から、短い内戦（1847年11月3日～29日、死者約100人）と1848年連邦憲法を経て連邦国家へ移行した。その連邦制の制度設計は、直接民主制と、憲法改正に際して国民とカントン双方の過半数を求める二重多数制に組み込まれている。
• ハウデノショーニー連邦は、50人の首長から成る、合意形成に基づく国家連合型の大評議会を何世紀にもわたって維持してきた。ただし、その創設時期には異説があり（推定は1142年頃から1600年頃まで幅がある）、実際の管轄権はアメリカ合衆国とカナダによって制限されている。
• EUは国家連合制と連邦制の特徴を併せ持つ。加盟国は依然として「条約の主人」である一方、多くの分野でEUは特定多数決によって法を制定し、EU法は優位性を持つ。最終的な判断者をめぐる対立は、ドイツ連邦憲法裁判所による2020年のPSPP判決のように、繰り返し生じる緊張である。2020年の英国離脱は、離脱が現実的な選択肢であることを示した。
• ロジャヴァの民主的自治連合主義は、2012年以降、シリア北東部にコミューンと評議会を築いたが、ダマスカス政府に承認されることはなかった。2026年1月29日の合意後、同地域の司令官は2026年8月25日にSDFと自治行政機構の解体を発表した。
• エチオピアの1995年憲法は、あらゆる「民族、国籍、人民」に無条件の分離権を認めているが、連邦は長らく単一の与党連合を通じて運営されていた。政党を介した関係の崩壊は、ティグライ戦争（2020年11月～2022年11月）の一因となり、死者数の推計は約100,000人から600,000人以上に及ぶ。
• 比較研究では、「中核民族地域」、一党支配、司法上または政治上の安全策の弱さが、連邦崩壊のリスク要因として挙げられている。

研究課題と対象範囲

連邦制と国家連合制の制度設計を機能させるものは何か。また、どのように失敗するのか。ここでは次のように定義する：

• 連合：主権を保持する諸国家の結合体。共通機関は主として加盟政府を通じて機能し、重要事項は全会一致または特別多数で決定する。
• 連邦：中央政府と構成単位との間で権限が憲法上分割され、それぞれがその権限領域内で市民に直接作用し、いずれも他方を一方的に廃止できない国家。

本稿では、連合・連邦の幅広い範囲を網羅し、長期存続した制度設計と失敗に終わった制度設計の双方を含むよう事例を選定して比較する。世界におよそ二十数か国ある連邦の悉皆調査を試みるものではなく、英国のような権限移譲型の単一国家は、領域的自治に関する関連研究で別途扱う。

背景

三つの理論

ライカーの取引論。 ウィリアム・ライカーは『Federalism: Origin, Operation, Significance』（1964年）で、連邦とは、領土の拡大や軍事的脅威への対処を望む政治家が結ぶ取引であり、合意を得るには構成単位に自治を譲歩しなければならないと論じた。この見方では、連邦は外部の脅威を契機に成立し、主として政党によって維持される。

ステパンによる修正。 1999年に『Journal of Democracy』に寄稿したアルフレッド・ステパンは、主権を有する単位が主権を持ち寄る米国型の「結合型」連邦制は、唯一の類型ではないと論じた。インド、ベルギー、および準連邦的形態にあるスペインを含む多くの連邦は、多様な社会の統合維持を目的として、単一国家が権限を移譲する「維持型」連邦である。ソビエト連邦などは、武力によって押しつけられた「形成型」連邦だった。ステパンはまた、長期にわたる民主主義国の住民の大半が連邦制の下で暮らしていること、そしてポスト共産主義期のヨーロッパにおける領域的分裂はすべて、形式上は連邦国家で起きたことを指摘した。

エラザーの定義。 ダニエル・エラザーは『Exploring Federalism』（1987年）で、連邦制を自治と共同統治の組み合わせと定義した。彼はそれを単一のモデルではなく、連合から連邦、連邦的従属関係、関連国家に至るまでの制度の一群として捉えた。

連邦の存続に関する後続研究

その後の研究は、連邦によって存続の長さが異なる理由に焦点を移した。ミハイル・フィリポフ、ピーター・オーデショーク、オルガ・シュヴェツォワは『Designing Federalism』（2004年）で、構成員には常に規則を再交渉する動機があるため、連邦には現状に「本来的にコミットした」主体が必要であり、統合された全国政党がその役割を果たすと論じた。ジェナ・ベッドナーは『The Robust Federation』（2009年）で、連邦には複数の相互補完的な安全装置が必要だと論じた。そこには裁判所、政党、国民が含まれ、それぞれが他の安全装置の見逃す違反を補う。ヘンリー・ヘイル（2004年）は、崩壊した民族連邦国家にはすべて、人口面で際立った優位性を持つ「中核民族地域」があったと指摘した。ヴァレリー・バンスは『Subversive Institutions』（1999年）で、社会主義連邦の制度設計がソビエト連邦、ユーゴスラビア、チェコスロバキアの解体をいかに促したかを説明した。

方法と資料

6つの事例を、5つの側面から比較する。すなわち、建国の論理（結合、統合の維持、または統合の創出）、意思決定規則、財政権限、中央政府または構成員による権限逸脱への歯止め、そして離脱規則である。利用可能な場合は、憲法文書（スイス連邦憲法、米国国立公文書館所蔵の連合規約、Constitute Project所収のエチオピア憲法、欧州連合条約、シリア北東部の社会契約憲章（2014年））、裁判所の判決、および標準的な二次文献を用いる。ハウデノソーニー連盟の成立時期やティグライ戦争の死傷者数の推計など、見解が分かれる点については、推計の幅を示す。

知見1：歳入源を持たず、全会一致を要する規則を採用する連合国家は、他の制度に置き換えられる傾向がある

連合規約

大陸会議は1777年11月15日に連合規約を採択し、メリーランド州が1781年3月1日に批准したことで発効した。各州は人口にかかわらず、議会で1票を有した。宣戦布告、条約締結、貨幣鋳造などの重要な決定には、13州のうち9州の賛成が必要だった。改正には、議会の同意と全州議会による承認が必要だった。議会には課税権がなく、通商に対する権限もほとんどなく、州間の紛争を解決する手段も限られていた。

こうした弱点は1780年代に深刻化した。議会は戦争債務の支払いに苦慮し、州間では通商をめぐる競争が起きていた。1787年のフィラデルフィア憲法制定会議は、連合規約に定められた全会一致の規則に従って同規約を改正することはしなかった。代わりに、新たな憲法を起草し、9州の批准をもって発効させた。この憲法は1789年に連合規約に取って代わった。ジェームズ・マディソンは『ザ・フェデラリスト』第39篇で、この結果を「国民的憲法でも連邦的憲法でもなく、両者を組み合わせたもの」と表現した。新政府は市民に直接働きかけ、課税権を持つ一方、各州は独自の政府と上院における平等な代表権を維持した。

米国の事例が示すこと

連合規約は、連合国家が陥りやすい典型的な二つの機能不全を示している。すなわち、財源を構成政府に依存することと、改革を不可能にする全会一致規則である。また、あまり論じられない教訓も示している。連邦制への移行は、連合自体の改正規則を迂回して実現された。このことは、連合国家の改革が直面せざるを得ない正統性の問題を提起する。

知見2：スイスは連邦制と緻密な歯止めの仕組みを組み合わせた

連合国家から連邦国家へ

旧スイス連邦は、主権を持つカントン間の同盟ネットワークだった。フランスが押し付けたヘルヴェティア共和国（1798–1803）と、その後の復古期を経て、リベラルなプロテスタント系カントンと保守的なカトリック系カントンの対立は、7つのカトリック系カントンがゾンダーブントと呼ばれる別個の同盟を結成したことで頂点に達した。これに続く内戦は1847年11月3日から29日まで続き、約100人が死亡した。勝利した側は1848年連邦憲法を起草し、二院制議会を備えた連邦国家を創設した。すなわち、国民を代表する国民議会と、カントンを代表する全州議会である。憲法は1874年と1999年に全面改正され、現行の1999年4月18日連邦憲法は2000年1月1日に発効した。

長く存続してきた理由

スイスの制度設計では、いくつかの特徴が相互に補強し合っている。州は、連邦憲法によって主権を制限されていない範囲で主権を有し、残余権限を保持している。憲法改正には、義務的国民投票における国民と州の二重多数が必要であるため、大州も小州も単独で変更を押し通すことはできない。任意の国民投票と国民発議により、市民は直接的な拒否権と議題設定権を持つ。言語と宗教をめぐる交差的な亀裂があるため、単一の州や集団が支配的になることはない。ジュラ州の創設は、複数回の投票を経てベルン州から分離し、1979年に州となったものであり、境界さえも連邦制度そのものの手続きによって変更できることを示している。

スイスの事例は、ライカーの理論にはあまり当てはまらない。外部の脅威よりも内戦を経て成立し、統合された政党よりも、直接民主制、合意型の行政政府、強い州のアイデンティティによって結束している。

発見3：ハウデノサウニー連邦は、限界を伴いながらも持続的な連邦的合意形成を示す

ハウデノサウニーの伝統では、調停者とハイアワサが、争い合う諸国民にもたらした「大いなる平和の法」によって、モホーク、オナイダ、オノンダガ、カユーガ、セネカを統一し、1722年には第六の国民としてタスカローラが加わった。50人の首長から成る大評議会は、オノンダガの領域で開かれる。氏族の母たちは首長を選び、罷免することもできる。議題は国民の各集団の間を巡り、それぞれが合意を求める。評議会の火を守るオノンダガが合意を確認し、または意見の相違を解決する。各国民は、内部問題を扱う独自の評議会を維持している。

創設年代には異論がある。MannとFields（1997）は、口承伝承における日食と結びつけて1142年を提唱した。Henige（1999）は、神話を天文学的に年代決定できるのか疑問を呈した。KuhnとSempowski（2001）による考古学的研究は、1590～1605年頃の統合を示唆している。連邦自身は、その年代を不明としている。連邦が米国憲法に直接影響を与えたという主張にも異論がある。

制度設計として見ると、この連邦は、共通の儀礼、国民間にまたがる親族制度、そして熟議を重んじる強い規範を備えた政体では、連邦的な合意形成が何世紀にもわたって持続しうることを示している。また、外圧のもとで全会一致を求めることの代償も示している。アメリカ独立革命の際、加盟国民は分裂し、現在の連邦の実効的な管轄権は、その共同体が暮らす米国とカナダの領域内において制約されている。

発見4：欧州連合は、最終的な権威をめぐる問いが未解決のままのハイブリッドである

EUは主権国家間の一連の経済共同体として始まり、連邦国家にはならないまま連邦的な特徴を獲得してきた。EU法はその権限分野で国内法に優位し、理事会の多くの決定は全会一致ではなく特定多数決で採択される。欧州議会は直接選挙で選ばれ、欧州司法裁判所は直接効果と優位性の法理を発展させてきた。しかし、加盟国は依然として「条約の主たる支配者」であり、条約を改正できるのは加盟国だけである。外交政策や課税などの機微な分野では全会一致が原則として維持され、連合の独自財源は連邦予算と比べて限られている。

二つの特徴が、そのハイブリッドな性格を示している。第一に、リスボン条約によって導入された欧州連合条約第50条は、すべての加盟国に脱退する権利を認めており、英国は2020年1月31日に離脱した。連邦がこのような権利を設けることはまれだが、国家連合では通常設けられる。第二に、EUの権限の限界について最終判断を下すのは誰かという問題は、未解決である。2020年5月5日、ドイツ連邦憲法裁判所は、欧州中央銀行の公共部門購入プログラムに関する決定は ultra vires であり、それを支持した欧州司法裁判所の2018年判決も、比例性審査においてそれ自体が ultra vires であったと判断した。同裁判所は、移行期間後、ECBが根拠を示した比例性評価を提示しない限り、ドイツ連邦銀行は参加を停止するよう命じた。

したがってEUには、主要分野での全会一致、限られた財政能力、脱退権といった国家連合的なリスクと、中央機関と加盟国の憲法裁判所との間の管轄権をめぐる対立という連邦制的な緊張の双方が見られる。これまでEUが存続してきたのは、法的統合の緊密さ、経済的相互依存、そして繰り返し行われてきた再交渉によるものであり、これは複数の安全策を重視するベドナーの見解に沿う。

所見5：シリア北東部の民主的国家連合主義は承認されず、吸収された

2012年以降、シリア北部のクルド人が多数を占める地域は、マリー・ブクチンのリバタリアン自治体主義をアブドゥッラー・オジャランが解釈した思想に触発された、民主統一党（PYD）主導の運動の支配下に入った。2014年1月29日の社会契約憲章は、シリアの一部として、アフリン、ジャジーラ、コバニの3つのカントンに民主的自治を宣言した。この制度は拡大し、2016年、さらに2018年に再編され、北・東シリア自治局（AANES）となった。その制度設計は、コミューンから選挙で選ばれる評議会を経て地域機関へとつながり、男女の共同代表とジェンダー割当制を備えていた。ヒューマン・ライツ・ウォッチを含む批判者は、2014年にPYD支配地域での人権侵害を記録し、単一政党とその武装勢力が主導的な役割を担っていることを指摘した。

国家連合的な制度設計として、AANESは異例の問題に直面した。それは、自らを承認したことのない国家の内部にあるコミューンと評議会の国家連合だった。2024年12月のアサド政権崩壊後、シリア民主軍（SDF）とダマスカスの新当局は2025年3月に統合で合意したが、合意はほとんど進展しなかった。2026年1月に数週間にわたる戦闘が続いた後、新たな合意により、SDF部隊を段階的にシリア軍に、民政機関を国家機構に統合することが定められた。2026年8月25日、SDF司令官マズルーム・アブディは、SDFと自治局の解散を発表し、大統領がクルド語で学ぶ権利を守ると約束したと述べた。

制度内部の民主主義についてどのような見解をとるにせよ、その帰結は、承認も、財政基盤も、外部からの保証もないボトムアップ型の国家連合機関が、周囲の国家が再編される際にきわめて脆弱であることを示している。

所見6：エチオピアの民族連邦制は、形式上の分離独立権と政党による中央集権化を組み合わせていた

1994年12月に採択され、1995年に施行されたエチオピア憲法は、主に民族と言語に基づいて区分された9つの構成州と2つの憲章都市からなる連邦を創設した。第39条は、すべての「民族、民族集団および人民」に対し、「分離独立権を含む無条件の自決権」を認めている。ただし、その手続きとして、当該集団の立法評議会における3分の2の賛成、3年以内に行う連邦レベルの国民投票、および同投票における過半数の賛成が求められる。その後、南部諸民族州から新たな地域が設置されたことで、連邦は12の州へと拡大した。シダマ州（2020年）、南西エチオピア州（2021年）、南エチオピア州と中央エチオピア州（2023年）である。

連邦の存続期間の大半において、エチオピア人民革命民主戦線（EPRDF）という単一の連合が国を運営し、その規律が政府間機関に代わる役割を果たした。2019年に連合が解散し、与党が再編されると、ティグレの与党と連邦政府との関係は崩壊した。連邦政府はCOVID-19を理由に2020年の選挙を延期したが、ティグレ州は2020年9月9日に独自の州選挙を実施し、連邦政府はこれを違法とみなした。戦争は2020年11月3～4日に始まり、2022年11月2日に合意された敵対行為の停止によって終結した。死者数の推計は、約10万人（ウプサラ紛争データ・プログラム）から60万人以上に及ぶ。

エチオピアの事例は、諸理論が予測する複数の失敗形態を示している。フィリッポフ、オーデショーク、シュベツォヴァが想定するように、主に支配政党によって結びつけられた連邦は、その政党が分裂すると脆弱になる。民族に基づく制度設計は、民族の境界に沿った動員を促す誘因を生む。また、中央機関が紛争を調停しない場合、形式上広範な分離独立権があってもほとんど意味を持たない。フェッシャとゲブレイェスス（2026年）は、その結果を内戦につながる「憲法への不忠実」と表現している。

制度設計の比較

繰り返し生じる失敗パターン

1. 中央の財政的依存。 連合規約下の体制のように、構成員からの拠出に依存する国家連合は、公共財を持続的に供給できない。
2. 全会一致の罠。 改革に全会一致を要件とすると構成員は保護される一方、適応が妨げられる。アメリカの建国者たちはこのルールの適用範囲外に出ることで脱却した。EUは、立法には多数決を用いつつ、条約改正には全会一致を維持することで対応している。
3. 単一政党による代替。 支配的な政党が連邦をまとめている場合、その崩壊によって連邦関係も崩壊しうる。エチオピア、またバンスの見解では欧州の社会主義連邦がその例である。
4. 中核地域。 崩壊した民族連邦国家はいずれも支配的な中核地域を持っていたというヘイルの知見は、大規模集団を複数の単位に分割するほうが安全である可能性を示唆している。
5. 最終権限が未解決。 連邦には信頼できる裁定者が必要である。EUの管轄権をめぐる紛争のように、異なるレベルの裁判所がそれぞれ最終判断権を主張する場合、対立が繰り返される可能性がある。
6. 承認と保証の欠如。 AANESのように、周辺国家による承認を得ずに発展した連合制の実験は、急変しうる軍事的勢力均衡に依存する。

証拠からは分からないこと

• 連邦制が一般に単一制国家より安定しているとは示していない。 事例は制度設計を例示するために選ばれており、平均的な効果を推定するためのものではない。
• 民族連邦制が紛争を引き起こすとは立証していない。 エチオピアの戦争には、与党連合の解体や選挙をめぐる争いなど、多くの原因があった。スイスやインドのように、民族または言語に基づく単位を持つ他の連邦制国家は、長期間存続している。
• 歴史上の論争に決着をつけるものではない。 ハウデノサウニー連盟の成立時期や、アメリカの憲法思想に与えた影響については、現在も見解が分かれている。
• AANESの内部民主主義を評価するものではない。 支持者と人権団体による評価には大きな隔たりがある。本研究が扱うのは、連邦制および連合制の制度設計のみである。
• ティグライ戦争の死傷者数は推計値である。 方法や情報源によって、6倍以上の開きがある。

制度設計への示唆

1. 共通の統治レベルに独自財源を与える。 財源を共有しない共同統治は脆弱である。
2. 通常の意思決定では全会一致を避け、基本的な変更に限って、必要であれば維持する。 スイスの二重多数制は中間的な道筋を示す。厳格なルールでありながら、単独の構成員に拒否権を与えない。
3. 単一のものではなく、複数の安全策を設ける。 裁判所、政党、第二院、直接民主制は、それぞれ異なる種類の逸脱を抑止する。いずれか一つ、特に支配的政党に依存する連邦は脆弱である。
4. 支配的集団を横断するように単位を設計する。 可能な場合には、単一の地域が人口の過半数を占める状況を避け、民族動員を固定化するのではなく抑える境界を引く。
5. 離脱と境界変更の手続きを明記する。 ジュラに関するスイスの手続きやEU条約第50条のように、明確で厳格な手続きがあれば、さもなければ暴力化しかねない対立を制度内に導くことができる。
6. 承認を見据えて計画する。 下から形成される連合制の実験が、それを生んだ状況を超えて存続するには、法的承認と財政的安定を得る道筋が必要である。

未解決の問い

• EUは、連邦国家化もEU法の優位性の弱体化もせずに、最終権限をめぐる対立を解決できるのか。
• シリア国家への正式な統合後、シリア北東部における共同体の自治機構はどうなるのか。
• エチオピアは、例えば政府間機関の強化や単位の再編によって、紛争を再燃させずに連邦制を改革できるのか。
• 熟議と投票のためのデジタルツールは、大規模な連合制における合意形成をより実現可能にするのか、それとも全会一致の罠を再現するのか。
• 主として国家を対象に導かれたベドナーとヘイルの知見は、超国家的連合にどこまで当てはまるのか。

出典

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