Системы петиций и жалоб (синьфан)

Там, где выборы не позволяют отстранить должностных лиц, а суды не независимы, правители часто предоставляют другой канал: право обращаться с жалобами к вышестоящим органам. Управления системы синьфан («письма и посещения») в Китае, существующие на каждом уровне партийной и государственной власти, принимают письма, посетителей, телефонные звонки и онлайн-жалобы на самые разные проблемы — от захвата земель и невыплаты заработной платы до полицейского насилия. Подобные системы существовали в императорском Китае, Советском Союзе и других коммунистических государствах; во многих демократиях наряду с омбудсменами также действуют бюро по рассмотрению жалоб.

Системы обращений служат правителю тремя способами. Они являются источником информации о местных должностных лицах, которую центр иначе не может получить, и частью решения проблемы информированности диктатора. Они выступают в качестве предохранительного клапана, направляя недовольство в русло индивидуальных обращений, а не коллективного противодействия. Наконец, они поддерживают легитимность, представляя центр благожелательным арбитром в спорах с коррумпированными местными чиновниками. Карл Минцнер утверждал, что синьфан функционирует как альтернатива формальным правовым институтам, а заложенные в этой системе стимулы побуждают местных чиновников подавлять обращения, а не разрешать проблемы. Си Чэнь показал, что коллективные обращения стали обычной формой «конфликтного торга» с государством.

Положение о работе с письмами и посещениями, изданное Центральным комитетом партии и Государственным советом в 2022 году и вступившее в силу 1 мая 2022 года, заменило положение Государственного совета 2005 года и прямо подчинило систему руководству партии (статья 1). Согласно ему, большинство вопросов, поднятых в обращениях, должны быть урегулированы в течение 60 дней с момента их принятия; этот срок может быть продлён на 30 дней (статья 34). Положение допускает пересмотр решения вышестоящим уровнем (статья 35) и устанавливает, что ни одна организация или отдельное лицо не вправе преследовать заявителя (статья 18). Оно также предусматривает применение полицией мер в отношении заявителей, которые «нарушают порядок» (статья 47).

• Национальные и местные бюро по работе с письмами и посещениями в Китае, а также онлайн-«почтовые ящики мэров».
• В ходе полевого эксперимента в 2,103 китайских уездах Чэнь, Пань и Сюй выяснили, что около трети уездных правительств отвечали на онлайн-запросы граждан, а угрозы коллективных действий или обращения к вышестоящим органам делали их более отзывчивыми.
• Дистельхорст и Хоу изучили, как местные органы власти Китая рассматривают обращения граждан в рамках работы с избирателями — функции, обычно ассоциируемой с избираемыми законодателями.

Поскольку деятельность местных чиновников отчасти оценивалась по тому, насколько им удавалось сокращать число обращений, заявителей, направлявшихся в Пекин, задерживали и перехватывали по пути. В 2009 году организация Human Rights Watch задокументировала незаконные «чёрные тюрьмы» в гостиницах, домах престарелых и психиатрических больницах, где заявителей держали без предъявления обвинений и подвергали насилию; правительство отрицало их существование.

Системы обращений обеспечивают гражданам доступ, но не дают им власти: решения принимают должностные лица, а независимой апелляции нет. Учёные спорят о том, укрепляют ли такие системы режим благодаря улучшению управления или ослабляют верховенство права, обходя суды.

Синьфан остаётся одним из наиболее используемых каналов взаимодействия между гражданами Китая и государством. Полевые эксперименты показывают измеримую отзывчивость на индивидуальные обращения, тогда как в докладах о правах человека документируются продолжающиеся преследования заявителей, настойчиво добивающихся ответа, и участников коллективных обращений.