Politische Legitimität

Jede politische Ordnung setzt Zwang ein, doch fast keine beruht allein auf Zwang. Legitimität bezeichnet die Eigenschaft, die Macht in Autorität verwandelt: den Glauben oder den gerechtfertigten Anspruch, dass diejenigen, die herrschen, ein Recht dazu haben und dass diejenigen, über die geherrscht wird, einen Grund, ja sogar eine Pflicht haben, sich zu fügen. Eine legitime Ordnung kann auf freiwillige Befolgung setzen und vorübergehendes Versagen verkraften; eine illegitime muss erhebliche Mittel für Überwachung und Gewalt aufwenden und neigt dazu, zusammenzubrechen, wenn diese Ausgaben nachlassen.

Zwei Fragen ziehen sich durch die Literatur und werden leicht verwechselt:

• Normative Legitimität: Unter welchen Bedingungen ist die Ausübung politischer Macht gerechtfertigt? Das ist eine Frage der politischen Philosophie.
• Deskriptive (empirische) Legitimität: Unter welchen Bedingungen glauben Menschen, dass Macht rechtmäßig ist, und handeln entsprechend? Das ist eine Frage der Soziologie, Psychologie und Politikwissenschaft.

Eine Autorität kann als legitim gelten, ohne gerechtfertigt zu sein (eine populäre Diktatur), oder gerechtfertigt sein, ohne allgemein als legitim zu gelten (eine faire Institution, die einer Desinformationskampagne ausgesetzt ist). Viele Gestaltungsdebatten über alternative Governance drehen sich darum, welche der beiden Formen ein Vorschlag sichern soll.

Webers drei Typen

Max Weber definierte Legitimität empirisch als den Glauben an die Rechtmäßigkeit einer Ordnung und unterschied drei „Idealtypen“ legitimer Herrschaft: traditional (geheiligte Sitte und ererbter Status), charismatisch (Hingabe an eine außergewöhnliche Führungspersönlichkeit) und rational-legal (Glaube an die Legalität erlassener Regeln und an das Recht derjenigen, die kraft dieser Regeln in Ämter eingesetzt werden, Anweisungen zu erteilen). Moderne bürokratische Staaten beruhen hauptsächlich auf dem dritten Typ, doch reale Regime vereinen alle drei.

Normative Ansätze

• Zustimmungstheorien (Locke und die Tradition des Gesellschaftsvertrags) vertreten die Auffassung, dass Autorität nur dann legitim ist, wenn diejenigen, die ihr unterworfen sind, tatsächlich oder stillschweigend zugestimmt haben. Humes Einwand, dass fast niemand jemals zugestimmt hat, bleibt die zentrale Schwierigkeit.
• Demokratische und verfahrensorientierte Ansätze verorten Legitimität in fairen Verfahren, in denen alle Betroffenen gleichberechtigt mitreden können; deliberative Demokratietheoretiker ergänzen, dass Entscheidungen durch Gründe gerechtfertigt werden müssen, die alle akzeptieren könnten.
• Instrumentelle oder ergebnisorientierte Ansätze beurteilen eine Autorität danach, ob sie Gerechtigkeit, Rechte oder Wohlergehen besser als die Alternativen gewährleistet. Joseph Raz’ „Dienstleistungskonzeption“ besagt, dass eine Autorität legitim ist, wenn es den ihr Unterworfenen hilft, entsprechend den Gründen zu handeln, die bereits für sie gelten.
• Hybride Ansätze verbinden Verfahren und Qualität: Eine Autorität muss sowohl auf faire Weise konstituiert als auch hinreichend kompetent sein.

David Beetham vertrat die Auffassung, dass Macht in dem Maße legitim ist, wie sie etablierten Regeln entspricht, diese Regeln durch Überzeugungen gerechtfertigt werden können, die Herrschende und Beherrschte teilen, und Belege für die Zustimmung der Untergeordneten vorliegen. Seine Formulierung schlägt eine Brücke zwischen der normativen und der empirischen Frage.

Input-, Output- und Throughput-Legitimität

Fritz Scharpf unterschied Input-Legitimität (Regieren durch das Volk: Beteiligung und Responsivität) von Output-Legitimität (Regieren für das Volk: wirksame Lösungen für gemeinsame Probleme). Vivien Schmidt ergänzte Throughput-Legitimität: die Qualität des Governance-Prozesses selbst, einschließlich Transparenz, Rechenschaftspflicht und Inklusivität. Die Trias wird häufig zur Bewertung der Europäischen Union, internationaler Organisationen und neuer Governance-Formen ohne elektorale Basis herangezogen.

Empirische Forschung

Die Umfrageforschung behandelt Legitimität als messbare Einstellung. Margaret Levi, Audrey Sacks und Tom Tyler modellierten „wertbasierte Legitimität“ als empfundenes Pflichtgefühl, zu gehorchen, und stellten anhand von Umfragedaten aus afrikanischen Ländern fest, dass die wahrgenommene Vertrauenswürdigkeit der Regierung und Verfahrensgerechtigkeit mit der Bereitschaft zusammenhingen, Polizei, Gerichten und Steuerbehörden Folge zu leisten. Die Forschung zur Verfahrensgerechtigkeit stellt allgemeiner fest, dass Menschen ungünstige Ergebnisse eher akzeptieren, wenn sie glauben, dass das Verfahren sie fair behandelt hat.

• Steuerehrlichkeit unterscheidet sich zwischen Ländern weit stärker, als es die Durchsetzungskapazität allein erwarten ließe – ein Muster, das oft mit einer „quasi-freiwilligen“ Steuerehrlichkeit erklärt wird, die vom Vertrauen in die Regierung abhängt.
• Die Europäische Union ist der Standardfall für Debatten über Input und Output: Ihre Verteidiger verweisen auf ihre Problemlösungsfähigkeit, ihre Kritiker auf ein „demokratisches Defizit“.
• Bürgerversammlungen und andere Mini-Öffentlichkeiten sollen Entscheidungen, die gewählten Politikerinnen und Politikern schwerfallen, teilweise Legitimität verleihen; ob die breitere Öffentlichkeit Empfehlungen akzeptiert, die von einer zufällig ausgewählten kleinen Gruppe ausgesprochen werden, ist eine offene empirische Frage.
• Selbstverwaltungs-Experimente wie Rojava, zapatistische Gemeinden oder Christiania in Freetown zeigen, dass Legitimität lokal auch ohne Anerkennung durch einen Staat geschaffen werden kann, zugleich aber auch, dass die ausbleibende externe Anerkennung die Handlungsmöglichkeiten solcher Ordnungen beschränkt.
• Algorithmische Entscheidungssysteme werfen eine neue Variante des Problems auf: Eine Entscheidung kann zutreffend und dennoch nicht rechenschaftspflichtig sein, wie unter algorithmischer Legitimität erörtert.

• Begriffliche Inflation: „Legitimität“ wird gleichzeitig für Zustimmung, Popularität, Legalität, Gerechtigkeit und Stabilität verwendet. Kritiker argumentieren, dass das Wort oft rhetorisches Gewicht hinzufügt, ohne analytischen Gehalt zu haben.
• Messprobleme: Antworten auf Umfragen zum Vertrauen können eher die kurzfristige Zufriedenheit mit Amtsinhabern als eine tiefgreifende Akzeptanz eines Regimes widerspiegeln; in autoritären Kontexten können Befragte ihre Präferenzen verfälschen.
• Legitimität ohne Gerechtigkeit: Rein empirische Definitionen können unterdrückerische Regime als legitim bescheinigen, wenn sie weithin unterstützt werden; deshalb bestehen viele Philosophen auf einem normativen Prüfmaßstab.
• Output-Legitimität als Schlupfloch: Wird Legitimität an die Leistungsfähigkeit geknüpft, kann dies dazu dienen, technokratische oder autoritäre Herrschaft zu entschuldigen, solange sie Wachstum hervorbringt – eine Behauptung, die manche Einparteienstaaten ausdrücklich aufstellen.
• Philosophischer Anarchismus (etwa bei A. John Simmons und Robert Paul Wolff) argumentiert, dass kein bestehender Staat im starken Sinne, eine allgemeine Gehorsamspflicht zu begründen, vollständig legitim ist, auch wenn manche Staaten besser sind als andere.

Legitimität ist für die Gestaltung von Institutionen unverzichtbar, weil sie bestimmt, in welchem Maß eine Ordnung auf freiwillige Kooperation bauen kann. Vergleichende Forschung legt nahe, dass Verfahrensgerechtigkeit, unparteiische Verwaltung und wahrgenommene Vertrauenswürdigkeit mindestens ebenso wichtig sind wie die materielle Leistungsfähigkeit. Für neue Governance-Formen, von DAOs bis zu Netzwerkstaaten, lautet die praktische Lehre, dass die technische Gültigkeit einer Regel (sie wurde durch die korrekte Abstimmung angenommen oder durch den korrekten Code ausgeführt) nicht dasselbe ist wie ihre Legitimität in den Augen derjenigen, für die sie bindend ist.

• Fabienne Peter, „Political Legitimacy“, Stanford Encyclopedia of Philosophy
• Vivien A. Schmidt, „Democracy and Legitimacy in the European Union Revisited“ (2013)
• Levi, Sacks and Tyler, „Conceptualizing Legitimacy, Measuring Legitimating Beliefs“ (2009)
• Bruce Gilley, „The meaning and measure of state legitimacy“ (2006)
• Max Weber, Economy and Society (University of California Press, 1978)
• David Beetham, The Legitimation of Power (Macmillan, 1991)