参与式预算走过35年：证据综述

参与式预算（PB）——让居民直接决定如何支出部分公共预算——是过去四十年中得到最广泛复制的民主创新。根据世界资源研究所的数据，自1989年在巴西阿雷格里港兴起以来，到2013年，参与式预算已推广到约2,700个政府，此后仍在不断扩展。本综述考察现有证据如何反映其影响。最有力的研究发现来自巴西：对数百个市镇的研究表明，参与式预算与增加环境卫生和卫生支出、降低婴儿死亡率以及提高地方税收征管额相关，尤其是在项目持续多年之处。其他地区的证据较少，项目规模也较小：在巴黎、纽约和首尔，参与式预算所能支配的支出最多仅占几个百分点，其主要有据可查的影响体现在参与者构成和公众信任上，而非福利结果上。阿雷格里港本身表明，这一模式何其脆弱：其创始政党在2004年失去执政地位后，该程序不再受到优先重视，项目完工率骤降；2017年，新市长将其暂停。此后该程序虽已恢复，但2024年一轮活动因洪灾而取消。

主要发现

• 巴西证据表明，长期实施参与式预算与更好的健康和财政收入结果相关。 Gonçalves（2014）发现，1990–2004年间采用参与式预算的巴西市镇，将更多预算用于环境卫生和卫生领域，婴儿死亡率也较低。Touchton 和 Wampler（2014）发现，参与式预算与更高的卫生支出、更多的公民社会组织以及较低的婴儿死亡率相关，而且参与式预算持续时间越长，效果越显著。
• 采用参与式预算的市镇征收的地方税更多。 世界银行一项研究考察了巴西所有253个人口至少为100,000的市镇，发现采用参与式预算的市镇税收结果高出约34%；参与式预算实施超过八年的市镇则高出约39%。该论文并未查明新增收入的用途。
• 阿雷格里港的衰退有充分记录。 1994–2004年该市参与式预算投资计划中的5,556个项目，至2004年底已有超过80%完工；2005–16年计划中的3,712个项目，到2017年初仅有42%完工。通过参与式预算决定的预算份额，从1991–94年的约15%降至1995–2000年的约8–9%。2017年3月，新市长暂停了这一程序；到2023年，会议已重新举行。2024年一轮活动因洪灾取消，2025年则举行了由23场会议组成的一轮活动。
• 贫困人口参与了——但最贫困者除外。 在20世纪90年代阿雷格里港的会议中，参与者比全市平均水平更贫困，白人比例也更低；但分析人士指出，极端贫困人口的参与程度低于其人口占比。
• 巴西以外，参与式预算规模较小，效果有限。 自2014年以来，巴黎通过参与式预算拨付了€768 million，其中34%用于工人阶级社区；2025年有162,395名居民投票。在纽约，参与式预算参与使选举投票概率提高了估计8.4个百分点，对代表性不足群体的影响更大。
• 利益攫取是真实风险。 到21世纪初，阿雷格里港的研究和访谈指出，庇护关系有所增加，并出现了与市议员结盟的“社区寡头”；取消预算议员的任期限制，削弱了人员更替。
• 巴西以外，可靠的健康证据十分有限。 2018年一项范围综述发现37项评估研究，其中大多为案例研究，并得出结论：巴西以外对健康和福祉结果进行的可靠评估十分少见。

研究问题与范围

研究问题是：现有证据表明，哪些人参与参与式预算，它对支出、服务和福祉有何改变，又会如何失效？ 本综述涵盖巴西的典型案例和大样本研究、世界银行的研究、欧洲（以规模最大的巴黎项目为例）、美国（纽约和芝加哥）、韩国（首尔）以及印度（喀拉拉邦的人民计划运动，这一参与式预算的近似形式将规划权和资金下放给民选地方机构）。本综述不包括没有预算决策权的参与式规划，也不包括学校或住房协会预算。

“参与式预算”涵盖的做法各不相同。Sintomer、Herzberg 和 Röcke（2008）仅在欧洲就归纳出六种理想类型，从适应欧洲情境的阿雷格里港模式，到社区基金、公私协商平台、公共财政咨询以及“近距离参与”。Wampler、McNulty 和 Touchton（2021）区分了全球六种参与式预算类型，并发现规则和设计的变化如今会带来显著不同的结果。任何关于“参与式预算的影响”的概括，都应考虑到这种多样性。

背景

阿雷格里港的工人党（PT）政府于 1989 年引入了参与式预算（PB）。居民每年召开地区大会，后来也召开专题大会，确定投资优先事项，并选举代表和议员，组成市级预算委员会，与市政府协商年度投资计划。PT 于 1989 年至 2004 年执政。通过世界社会论坛以及世界银行等机构，这一进程引起了国际关注。世界银行在其 2007 年出版的有关 PB 的文集中称其为实现包容性和可问责治理的工具，同时警告参与式进程“面临被利益集团俘获的风险”。

阿雷格里港早期的成果十分显著，尽管并非都能归因于 PB。接入下水道的家庭比例从 1989 年的 46% 上升到 2002 年的 85%；该市在 1989 年至 1996 年间修建了 900 km 的污水管线和雨水排水道，而此前所有政府修建的总和为 1,100 km；1992 年至 2000 年间的人均支出也明显向最贫困地区倾斜。这部分反映了 1989 年后基础设施支出的整体增长，因此，与其说 PB 是新增资源的来源，不如说它是分配这些资源的渠道。

方法与来源

本综述依据经同行评审的大样本研究、系统综述和范围综述、世界银行和世界资源研究所的报告、城市数据及案例研究。报告定量结果时，文中会注明研究设计，因为大多数关于 PB 的研究都是观察性研究：各市政府自行决定是否采用 PB，而采用 PB 的城市可能存在系统性差异（例如，市长可能倾向左翼或具有改革理念）。双重差分和匹配设计可以减少但无法消除这一问题。市政府公布的数据（巴黎、纽约、首尔）来自各城市自身，未经独立审计。

发现 1：巴西——大样本证据

支出与婴儿死亡率

Gonçalves（2014）使用双重差分和匹配方法，研究了 1990–2004 年间的巴西市镇。采用 PB 的市镇，其支出分配更贴近民众偏好，并将更大比例的预算用于卫生和健康；这一转变伴随着婴儿死亡率下降。Touchton 和 Wampler（2014）使用覆盖巴西最大城市二十年的原创数据库，发现 PB 与更高的医疗支出、更多的公民社会组织以及更低的婴儿死亡率“密切相关”，并发现 PB 持续实施的时间越长，这种关联就“显著增强”。在工人党市长执政时，这种关联也更强。

这些研究是支持“PB 能改善福祉”这一主张的核心依据。但有两点需要谨慎看待。两项研究都是观察性研究，因此 PB 与结果之间的相关性，部分可能反映了采用 PB 的政府类型。其次，PT 市长执政时效果更强，这表明发挥主要作用的或许是政治承诺，而非 PB 形式本身。

税收征收

Touchton、Wampler 和 Peixoto（2019）在一篇世界银行工作论文中，考察了 1989 年至 2016 年间所有至少有 100,000 名居民的巴西市镇，共 253 个。平均而言，采用 PB 的市镇，其地方自生税收（财产税、销售税和规费）比未采用 PB 的市镇高 34%；在 PB 实施超过八年的市镇，这一差距为 39%，相当于平均预算的约 3.3% 和资本投资的 40%。作者认为，参与能够建立信任和公平交换感，从而鼓励纳税遵从。他们承认，不清楚新增收入被用于何处。

提案的落实

巴西以外的证据也支持一个范围较窄的问题：参与者提出的建议是否得到落实。Font 及其同事研究了西班牙市镇 39 个参与式进程中的 571 项提案，发现 PB 进程中的提案得到全面落实的预测概率为 51%，而其他参与形式中的提案为 30%；前者被否决的可能性低 17 个百分点。换言之，预算权力让参与真正产生作用。

发现 2：阿雷格里港——兴起、偏移与暂停

谁参与了

世界资源研究所的案例研究由 Abers、King、Votto 和 Brandão（2018）撰写，概述了有关包容性的证据。1998 年，地区大会和专题大会参与者中，收入低于最低工资两倍者占 30.3%，而全市人口中的这一比例为 11.4%。一项 1995 年的研究发现，参与者中有 26.6% 为非白人，而全市人口中的比例为 15%。专题大会吸引的参与者较为富裕：1995 年，专题大会参与者中有 54% 的收入高于最低工资的五倍，与全市整体情况相近。尽管大多数参与者都较为贫困，极端贫困者的参与比例却相对较低，可能是因为他们缺乏参与所需的信息和资源，尤其是时间。Baiocchi 的 Militants and Citizens（2005）等民族志研究认为，这一进程还促成了新的社区协会和公民技能的发展。

2004 年后优先地位下降

2004 年，PT 输掉市长选举，José Fogaça 接任。WRI 案例研究发现，2005–16 年间的两届非 PT 政府保留了 PB，但降低了其优先地位，转而青睐一种以伙伴关系为基础的计划：社区团体协助实施和资助项目，而不是决定公共支出的用途。预算数据差异显著：

通过参与式预算（PB）决定的市政预算份额在工人党（PT）执政期间就已下降：从1991–94年的约15%降至1995–2000年的约8–9%，其中有一年仅为5%。在2000年代，访谈和研究显示，庇护关系再次抬头；取消预算议员的任期限制降低了人员更替率；到2009年，首次出现多数大会参与者不属于任何公民协会的情况。WRI团队访谈的一位学者称，PB已被“社区寡头所把持，他们与市议会成员及市政府行政部门结成了直接联盟”。2017年3月，新任市长宣布暂停两年。此后，这一进程以缩减形式恢复：该市于2023年8月举行了区域大会；因当年袭击该州的洪灾，取消了2024年的一轮活动；2025年则举行了23场区域和主题大会。据该市称，活动吸引了超过18,000名参与者，是该进程历史上的第二高参与人数。该市公布的数据未经独立核实，本次审查也未找到目前通过PB决定的预算份额。WRI作者总结认为，只有在制度安排完善、资源充足、政治承诺坚定且灵活性足以经受政府更迭的情况下，并且政府承诺落实其产生的成果，PB才能维持变革性改变。

发现3：欧洲——巴黎及欧洲各类模式

巴黎

巴黎于2014年启动参与式预算。据市政府称，截至其十周年，通过该机制分配的资金已达€768 million，其中€263 million（34%）流向工人阶级社区（quartiers populaires）；共有1,345个项目胜出，且已完成超过3,400项工程。2025年的第十一届活动将261项提案付诸投票；162,395名居民参与投票，104个项目入选。提案必须属于投资支出。这些数据使巴黎成为欧洲绝对规模最大的PB项目之一，但也显示出其局限：投票人数仅占该市约两百万居民的一小部分，而且PB仅涵盖投资，不包括为大多数公共服务提供资金的运营预算。本次审查未发现关于投票者构成或34%专项拨款分配效果的独立评估。

欧洲各类模式

Sintomer、Herzberg和Röcke（2008）发现，PB向欧洲的移植“高度多样化”，并受到既有参与式传统的影响。他们认为，“赋权型参与式治理”最可能在经波尔图阿雷格里模式调整而来的模式和社区基金模式中发展，而协商型模式主要服务于行政现代化。许多欧洲PB进程规模较小且以协商为主，参与率可能很低；这也是欧洲PB鲜少呈现巴西研究报告的再分配效应的原因之一。

发现4：美国和韩国

纽约市

纽约的PB始于2011年，当时四名市议会议员在各自选区启动了这一机制；此后，参与的市议会议员扩大至全市范围，他们征询居民意见，决定如何将部分可自主支配的资本资金用于单项成本至少为$50,000的项目。FY2027周期的全选区投票于2026年4月11日至19日举行。

两项定量研究尤为突出。Johnson、Carlson和Reynolds（2023）估计，参与参与式预算（PB）使选民在随后选举中投票的概率平均提高了8.4个百分点；对年轻人、受教育程度较低者和低收入选民、黑人选民，以及在其所在社区属于种族少数群体的人，影响更大。Sihotang（2023）利用各市议会选区分阶段采用PB的情况，采用双重差分设计，发现PB降低了向该市311服务专线提出投诉的总比率——这是服务绩效的替代指标——但对学校维护、路面坑洼或新植树木等具体投诉类别没有影响。

芝加哥

芝加哥第49区开展了美国首个PB进程。Stewart、Miller、Hildreth和Wright-Phillips（2014）发现，居民选择的项目与标准程序产生的项目大不相同；这些项目往往被研究文献归为优先级较低的项目，而且其社会正义成效并不一致：有证据表明项目存在地理聚集，一些地区获得了花园、狗公园和游乐场，而其他地区则获得了街道重新铺设和人行道维修。

首尔和韩国

韩国是自上而下推行PB的主要案例。2005年对《地方财政法》的修订允许地方政府让公民参与预算编制，之后的国家立法又将PB规定为地方政府的义务。首尔于2012年5月颁布相关条例，设立500亿韩元的公民预算，并组建一个由250人组成的委员会，成员包括提名产生者和从申请者中遴选的居民；申请人数超额时通过抽签确定。2014年，1,533项提案中有352个项目获批，列入2015年实施。Participedia将500亿韩元描述为约占首尔市预算约23,000 billion韩元（23万亿韩元）的2.2%；按算术计算，实际约为0.2%，因此PB所占份额不足百分之一。Touchton、McNulty和Wampler（2023）将韩国与巴西、秘鲁一同列为有证据表明PB能改善福祉的案例，同时强调严谨的比较研究为数甚少。

发现5：喀拉拉邦人民计划运动

喀拉拉邦的运动于1996年由该邦左翼民主阵线政府发起，其力度超过大多数PB项目：邦政府决定将35–40%的计划资金划拨给民选地方政府，地方政府随后通过村民大会（grama sabhas）、发展研讨会和专家工作组编制计划。邦计划委员会成员、运动的主要设计者之一T. M. Thomas Isaac报告称，1997–98年和1998–99年下放的资源分别达到1,025 crore卢比和1,178 crore卢比；相比之下，1996–97年之前的非定向资金约为20 crore卢比。1996年8月至9月，运动开展的首轮grama sabhas约有250万人参加——每场约180人，较上一轮增加了四倍，但仅占选民总数的约10%。此后几轮的参与度有所下降；首轮参与者中女性仅占25%；受教育的中产阶级日渐不再参与；并且出现了政党操纵的指控。Heller、Harilal和Chaudhuri（2007）对分权改革对地方民主的影响作了较晚发表的独立评估；对于希望了解超出运动设计者自身叙述之证据的读者而言，他们的研究是标准参考文献。

主要项目比较

证据并未表明什么

• 证据并未表明PB能在所有地方改善健康。 婴儿死亡率方面的结果来自巴西，当地PB往往与改革派政府及不断增长的市政资源同时出现。Campbell、Escobar、Fenton和Craig于2018年开展的范围综述发现了37项评估，其中大多数是关注政治结果的案例研究；定量人口层面研究中，除一项外，其余都在南美洲进行。
• 证据并未表明小规模PB项目能实现大幅再分配。 如果PB只涵盖投资支出的几个百分点，那么无论其公民价值如何，其财政权重都有限。
• 证据并未表明PB能够惠及最贫困者。 即使在阿雷格里港成效最好的时期，极端贫困者的代表性也不足；时间和信息成本对他们的影响最为严重。
• 证据并未表明取得的成效能否经受政治变迁。 阿雷格里港的经验表明，PB的许多效果取决于是否有坚定支持的行政首长。
• 证据尚未确定数字投票会扩大还是缩小参与。 在线投票可以降低参与难度，但绕过了阿雷格里港借以实现包容性效果的审议议事会；本文所回顾的证据尚未解决这一权衡。

制度设计的启示

1. 为PB提供真正的资金，并保障固定份额。 巴西的效果会随着实施时间和规模增加而增强。以法律保障投资预算中的固定份额，比自由裁量拨款更难被削减。
2. 保障项目落实。 阿雷格里港2005年后项目完成率骤降，表明决定性环节不是投票，而是交付。应公布项目进度追踪表，列明期限和延误原因。
3. 防止被利益集团操控。 代表任期限制、轮换、公开会议和公布各区之间的资金分配标准，有助于防范“社区寡头”与庇护主义。
4. 有针对性地促进包容。 公平权重（如巴黎为工人阶级社区划定的专项资金，或阿雷格里港的分配标准）、通过社区组织开展外展、提供托儿服务以及纸质选票，都有助于抵消排斥最贫困者的时间和信息成本。
5. 将PB与整体预算挂钩。 仅针对少量资本项目的孤立PB很少能改变总体优先事项。喀拉拉邦的权力下放和阿雷格里港的预算委员会展示了更紧密的衔接方式，也揭示了地方能力不足时的风险。
6. 采用对照组进行评估。 像纽约那样在各区分阶段推行，可形成自然实验；城市应从一开始就为此做好规划。

尚待解答的问题

• PB在巴西的健康效果取决于具体模式，还是取决于采纳PB的政治联盟？
• 如果没有法律固化，PB能否经受政府更迭？法律固化是否会使其丧失活力？
• 如巴黎的做法，全市数字投票能否产生与社区议事会相同的包容性效果？
• PB占预算的比例必须达到多大，才能改变整体支出优先事项？
• 如韩国的强制性PB，能带来真正的参与，还是只会形成走过场式的合规仪式？
• 财政承压、可供分配的新投资很少时，PB会如何发展？

来源

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