Presupuesto participativo tras 35 años: revisión de la evidencia

El presupuesto participativo (PP) —que permite a los residentes decidir directamente cómo gastar una parte del presupuesto público— es la innovación democrática más imitada de los últimos cuarenta años. Desde su origen en Porto Alegre, Brasil, en 1989, se había extendido a unos 2.700 gobiernos para 2013, según el World Resources Institute, y ha seguido expandiéndose desde entonces. Esta revisión pregunta qué muestran las pruebas sobre sus efectos. Los hallazgos más sólidos proceden de Brasil, donde estudios de cientos de municipios asocian el PP con un mayor gasto en saneamiento y salud, una menor mortalidad infantil y una mayor recaudación tributaria local, especialmente cuando los programas se mantuvieron durante muchos años. En otros lugares, la evidencia es más escasa y los programas, de menor escala: en París, Nueva York y Seúl, el PP controla como máximo unos pocos puntos porcentuales del gasto, y sus principales efectos documentados se relacionan con quiénes participan y con la confianza pública, más que con los resultados en materia de bienestar. El propio Porto Alegre muestra cuán frágil es el modelo: después de que el partido que lo fundó perdiera el gobierno en 2004, el proceso dejó de ser prioritario, la ejecución de proyectos se desplomó y, en 2017, un nuevo alcalde lo suspendió; desde entonces se ha reactivado, pero su ciclo de 2024 se canceló tras las inundaciones.

Hallazgos clave

• La evidencia brasileña vincula la continuidad del PP con mejores resultados en salud e ingresos públicos. Gonçalves (2014) halló que los municipios brasileños que utilizaron el PP entre 1990 y 2004 destinaron una mayor proporción de sus presupuestos al saneamiento y la salud, y registraron una menor mortalidad infantil. Touchton y Wampler (2014) hallaron que el PP estaba asociado con un mayor gasto en salud, más organizaciones de la sociedad civil y una menor mortalidad infantil, con efectos más marcados cuanto más tiempo se mantuvo el PP.
• Los municipios con PP recaudan más impuestos locales. Un estudio del Banco Mundial sobre los 253 municipios brasileños con al menos 100.000 residentes halló resultados tributarios aproximadamente un 34% superiores en los municipios con PP y alrededor de un 39% superiores donde el PP llevaba más de ocho años en marcha. El artículo no determina cómo se gastaron los ingresos adicionales.
• El declive de Porto Alegre está bien documentado. A finales de 2004 se había completado más del 80% de los 5.556 proyectos incluidos en los planes de inversión del PP de la ciudad para 1994–2004; de los 3.712 proyectos incluidos en los planes para 2005–16, solo se había completado el 42% a principios de 2017. La proporción del presupuesto decidida mediante el PP cayó de alrededor del 15% en 1991–94 a aproximadamente el 8–9% en 1995–2000. Un nuevo alcalde suspendió el proceso en marzo de 2017; para 2023 ya volvían a celebrarse asambleas, el ciclo de 2024 se canceló debido a las inundaciones y en 2025 se celebró un ciclo de 23 asambleas.
• Participaron personas pobres, pero no las más pobres. En las asambleas de Porto Alegre de la década de 1990, los participantes eran más pobres y con menor frecuencia blancos que el promedio de la ciudad, pero los analistas señalaron que la participación de las personas más pobres era inferior a la proporción que representaban.
• Fuera de Brasil, el PP es de menor escala y sus efectos, modestos. Desde 2014, París ha asignado 768 millones de euros mediante el PP, el 34% de ellos en barrios obreros; 162.395 residentes votaron en 2025. En Nueva York, la participación en el PP elevó en unos 8,4 puntos porcentuales la probabilidad estimada de votar en elecciones, con efectos mayores entre los grupos infrarrepresentados.
• La captura es un riesgo real. Para la década de 2000, estudios y entrevistas en Porto Alegre señalaban un aumento del clientelismo y la aparición de «oligarquías comunitarias» aliadas con concejales; la eliminación de los límites de mandato para los consejeros presupuestarios redujo la renovación.
• Hay poca evidencia sólida sobre salud fuera de Brasil. Una revisión exploratoria de 2018 encontró 37 evaluaciones, en su mayoría estudios de caso, y concluyó que las evaluaciones sólidas de los resultados en salud y bienestar eran poco frecuentes fuera de Brasil.

Pregunta de investigación y alcance

La pregunta es: ¿qué muestran las pruebas sobre quién participa en el presupuesto participativo, qué cambios produce en el gasto, los servicios y el bienestar, y cómo fracasa? La revisión abarca el caso brasileño canónico y estudios brasileños de gran N, los trabajos del Banco Mundial, Europa (con París como el programa de mayor escala), Estados Unidos (Nueva York y Chicago), Corea del Sur (Seúl) e India (la Campaña del Plan Popular de Kerala, un modelo afín al PP que descentralizó la planificación y los fondos hacia órganos locales electos). Excluye la planificación participativa sin autoridad presupuestaria, así como los presupuestos escolares o de asociaciones de vivienda.

«PP» abarca realidades muy distintas. Sintomer, Herzberg y Röcke (2008) identificaron seis tipos ideales solo en Europa, desde un modelo de Porto Alegre adaptado a Europa hasta fondos comunitarios, mesas de negociación público-privadas, consultas sobre las finanzas públicas y «participación de proximidad». Wampler, McNulty y Touchton (2021) distinguen seis tipos de PP en todo el mundo y concluyen que los cambios en las reglas y el diseño producen ahora resultados significativamente diferentes. Cualquier afirmación general sobre «los efectos del PP» debe interpretarse teniendo presente esta diversidad.

Antecedentes

La administración del Partido de los Trabajadores (PT) de Porto Alegre introdujo el PB en 1989. Cada año, los residentes se reunían en asambleas regionales —y, más adelante, también temáticas— para establecer prioridades de inversión y elegir delegados y consejeros para un consejo municipal de presupuesto que negociaba con la ciudad el plan anual de inversiones. El PT ocupó la alcaldía de 1989 a 2004. El proceso atrajo la atención internacional a través del Foro Social Mundial y de organismos como el Banco Mundial, cuyo volumen de 2007 sobre el PB lo describió como una herramienta para una gobernanza inclusiva y sujeta a rendición de cuentas, aunque advirtió que los procesos participativos «corren el riesgo de ser capturados por grupos de interés».

Los primeros resultados en Porto Alegre fueron notables, aunque no todos pueden atribuirse al PB. La proporción de hogares conectados al alcantarillado aumentó del 46% en 1989 al 85% en 2002; entre 1989 y 1996, la ciudad construyó 900 km de tuberías de alcantarillado y desagües pluviales, frente a los 1.100 km construidos por todos los gobiernos anteriores; y, entre 1992 y 2000, el gasto per cápita favoreció claramente a las regiones más pobres. En parte, esto reflejó un aumento general del gasto en infraestructura después de 1989, por lo que es más apropiado considerar el PB como el canal a través del cual se distribuyeron los nuevos recursos que como su fuente.

Método y fuentes

La revisión se basa en estudios revisados por pares con grandes conjuntos de datos, revisiones sistemáticas y exploratorias, informes del Banco Mundial y del World Resources Institute, datos municipales y estudios de caso. Cuando se presentan resultados cuantitativos, se indica el diseño del estudio, porque la mayor parte de la investigación sobre el PB es observacional: los municipios deciden si lo adoptan y los que lo hacen pueden diferir sistemáticamente (por ejemplo, por tener alcaldes de izquierda o proclives a las reformas). Los diseños de diferencias en diferencias y de emparejamiento reducen esta preocupación, pero no la eliminan. Las cifras de los gobiernos municipales (París, Nueva York y Seúl) son datos de las propias ciudades y no han sido auditadas de forma independiente.

Hallazgo 1: Brasil — la evidencia con grandes conjuntos de datos

Gasto y mortalidad infantil

Gonçalves (2014) estudió municipios brasileños entre 1990 y 2004 mediante métodos de diferencias en diferencias y emparejamiento. Los municipios que utilizaron el PB favorecieron una asignación del gasto que coincidía estrechamente con las preferencias populares y destinaron una mayor proporción de sus presupuestos al saneamiento y la salud; este cambio estuvo acompañado de una reducción de la mortalidad infantil. Touchton y Wampler (2014), utilizando una base de datos original de las ciudades más grandes de Brasil a lo largo de veinte años, hallaron que el PB estaba «fuertemente asociado» con un mayor gasto en atención de salud, más organizaciones de la sociedad civil y una menor mortalidad infantil; también observaron que la asociación «se fortalece considerablemente» cuanto más tiempo se mantiene el PB. La asociación también era más fuerte con alcaldes del Partido de los Trabajadores.

Estos estudios constituyen la base de la afirmación de que el PB mejora el bienestar. Se aplican dos salvedades. Ambos son observacionales, por lo que la correlación entre el PB y los resultados podría reflejar en parte el tipo de gobierno que lo adopta. Además, el efecto más fuerte con alcaldes del PT sugiere que el compromiso político, y no solo el formato del PB, podría ser responsable de buena parte de los resultados.

Recaudación fiscal

Touchton, Wampler y Peixoto (2019), en un documento de trabajo del Banco Mundial, examinaron los 253 municipios brasileños con al menos 100.000 habitantes entre 1989 y 2016. En promedio, los municipios con PB registraron resultados de recaudación tributaria local (impuestos sobre la propiedad y las ventas, y tasas) un 34% superiores a los de aquellos sin PB; cuando el PB llevaba más de ocho años en funcionamiento, la diferencia era del 39%, equivalente a alrededor del 3,3% del presupuesto medio y al 40% de la inversión de capital. Los autores sostienen que la participación genera confianza y una percepción de intercambio justo que fomenta el cumplimiento de las obligaciones tributarias. Reconocen que desconocen cómo se gastaron los ingresos adicionales.

Ejecución de propuestas

La evidencia de fuera de Brasil apunta en la misma dirección respecto de una cuestión acotada: si se llevan a cabo las propuestas de los participantes. En el estudio de Font y sus colaboradores sobre 571 propuestas de 39 procesos participativos en municipios españoles, las propuestas procedentes de procesos de PB tenían una probabilidad prevista del 51% de ejecutarse plenamente, frente al 30% de las propuestas de otros formatos participativos, y una probabilidad 17 puntos porcentuales menor de ser rechazadas. En otras palabras, la autoridad presupuestaria hace que la participación tenga consecuencias.

Hallazgo 2: Porto Alegre — auge, deriva y suspensión

Quiénes participaron

El estudio de caso del World Resources Institute, elaborado por Abers, King, Votto y Brandão (2018), resume la evidencia sobre inclusión. En 1998, el 30,3% de los participantes en las asambleas regionales y temáticas ganaba menos del doble del salario mínimo, frente al 11,4% de la población de la ciudad. Un estudio de 1995 halló que el 26,6% de los participantes no era blanco, frente al 15% de la población. Las asambleas temáticas atraían a un público más acomodado: en 1995, el 54% de sus participantes ganaba más de cinco veces el salario mínimo, una proporción similar a la del conjunto de la ciudad. Y aunque la mayoría de los participantes era pobre, las personas más pobres participaban en menor proporción, probablemente porque carecían de la información, los recursos y, sobre todo, el tiempo que exige la participación. Trabajos etnográficos como Militants and Citizens (2005), de Baiocchi, sostuvieron que el proceso también creó nuevas asociaciones vecinales y fomentó habilidades cívicas.

Pérdida de prioridad después de 2004

En 2004, el PT perdió la alcaldía frente a José Fogaça. El estudio de caso del WRI concluye que las dos administraciones no pertenecientes al PT de 2005–16 mantuvieron el PB, pero le dieron menor prioridad y favorecieron un programa basado en alianzas, en el que los grupos comunitarios ayudaban a ejecutar y financiar proyectos en vez de decidir el gasto público. Los datos presupuestarios son contundentes:

La proporción del presupuesto municipal que se decidía mediante el PB ya había disminuido durante el PT: de alrededor del 15% en 1991–94 a alrededor del 8–9% en 1995–2000, con un año en que llegó al 5%. En la década de 2000, las entrevistas y los estudios indicaron que las relaciones clientelares volvían a aumentar; la eliminación de los límites de mandato para los concejales presupuestarios redujo la rotación; y, para 2009, por primera vez, la mayoría de los participantes en las asambleas no pertenecía a ninguna asociación cívica. Un académico entrevistado por el equipo del WRI afirmó que el PB había sido «capturado por oligarquías comunitarias en alianza directa con miembros de la Cámara Municipal y el ejecutivo municipal». En marzo de 2017, el nuevo alcalde anunció una suspensión de dos años. Más adelante, el proceso se reactivó de forma reducida: la ciudad celebró asambleas regionales en agosto de 2023, canceló la ronda de 2024 debido a las inundaciones que afectaron al estado ese año y, en 2025, celebró 23 asambleas regionales y temáticas, que, según afirma, atrajeron a más de 18.000 participantes, la segunda mayor asistencia en la historia del proceso. Las cifras de la ciudad no se han verificado de forma independiente, y no se encontró cuál es ahora la proporción del presupuesto que se decide mediante el PB. Los autores del WRI concluyen que el PB sostiene el cambio transformador solo si cuenta con estructuras bien diseñadas, recursos adecuados, compromiso político con flexibilidad suficiente para resistir los cambios de gobierno y el compromiso del gobierno de implementar lo que produce.

Hallazgo 3: Europa — París y las variantes europeas

París

París puso en marcha su presupuesto participativo en 2014. Según la ciudad, para su décimo aniversario se habían asignado €768 millones mediante este mecanismo, de los cuales €263 millones (34%) se destinaron a barrios populares (quartiers populaires); se habían aprobado 1.345 proyectos y se habían completado más de 3.400 obras. La undécima edición, en 2025, sometió 261 propuestas a votación; votaron 162.395 residentes y se seleccionaron 104 proyectos. Las propuestas deben corresponder a gastos de inversión. Estas cifras sitúan a París entre los programas de PB más grandes de Europa en términos absolutos, pero también muestran sus límites: la participación electoral representa una pequeña fracción de los aproximadamente dos millones de residentes de la ciudad, y el PB abarca únicamente la inversión, no el presupuesto operativo que financia la mayoría de los servicios. Para esta revisión no se encontró ninguna evaluación independiente sobre quiénes votan ni sobre el efecto distributivo de la asignación del 34%.

Variantes europeas

Sintomer, Herzberg y Röcke (2008) observaron que la transferencia del PB a Europa había sido «muy diferenciada» y estaba condicionada por las tradiciones participativas existentes. Sostuvieron que era más probable que la «gobernanza participativa empoderada» se desarrollara en los modelos adaptados de Porto Alegre y de fondos comunitarios, mientras que los modelos consultivos servían principalmente a la modernización administrativa. Muchos procesos europeos de PB son pequeños y consultivos, y las tasas de participación pueden ser muy bajas; esta es una de las razones por las que el PB europeo rara vez muestra los efectos redistributivos observados en Brasil.

Hallazgo 4: Estados Unidos y Corea del Sur

Ciudad de Nueva York

El PB de Nueva York comenzó en 2011, cuando cuatro miembros del Concejo Municipal lo pusieron en marcha en sus distritos; desde entonces se ha ampliado para incluir a concejales de toda la ciudad, que consultan a los residentes sobre cómo gastar parte de sus fondos discrecionales de capital en proyectos con un costo mínimo de $50,000. La votación distrital del ciclo FY2027 se celebró del 11 al 19 de abril de 2026.

Destacan dos estudios cuantitativos. Johnson, Carlson y Reynolds (2023) estimaron que participar en la presupuestación participativa (PP) aumentaba en un promedio de 8,4 puntos porcentuales la probabilidad de votar en elecciones posteriores, con efectos mayores entre los jóvenes, las personas con menor nivel educativo y los votantes de menores ingresos, los votantes negros y las personas que pertenecen a una minoría racial en su vecindario. Sihotang (2023), aprovechando la adopción escalonada de la PP en distintos distritos municipales mediante un diseño de diferencias en diferencias, concluyó que la PP redujo la tasa total de quejas dirigidas a la línea de atención 311 de la ciudad —un indicador indirecto del desempeño de los servicios—, pero no encontró efectos en tipos específicos de quejas, como el mantenimiento de las escuelas, los baches o la plantación de árboles nuevos.

Chicago

El Distrito 49 de Chicago llevó a cabo el primer proceso de PP de Estados Unidos. Stewart, Miller, Hildreth y Wright-Phillips (2014) encontraron que los residentes eligieron proyectos muy distintos de los resultantes de los procedimientos habituales, a menudo proyectos que la literatura académica clasifica como de baja prioridad, y que los resultados en materia de justicia social fueron dispares: había indicios de concentración geográfica, pues algunas zonas recibieron jardines, parques para perros y áreas de juegos infantiles, mientras que otras recibieron repavimentación de calles y reparaciones de aceras.

Seúl y Corea del Sur

Corea del Sur es el principal ejemplo de PP impuesta desde arriba. Una enmienda de 2005 a la Ley de Finanzas Locales permitió que los gobiernos locales incorporaran a la ciudadanía en la elaboración de presupuestos, y una legislación nacional posterior convirtió la PP en un requisito para los gobiernos locales. Seúl aprobó su ordenanza en mayo de 2012, con un presupuesto ciudadano de 50.000 millones de wones y un comité de 250 miembros que combinaba integrantes designados con residentes seleccionados de entre quienes habían presentado su candidatura; si había más candidatos que plazas, se elegían por sorteo. En 2014, se presentaron 1.533 propuestas, de las que se aprobaron 352 proyectos para 2015. Participedia describe los 50.000 millones de wones como el 2,2 % de un presupuesto municipal de unos 23.000.000 millones de wones (23 billones); el cálculo da aproximadamente el 0,2 %, por lo que la proporción correspondiente a la PP fue una fracción de un punto porcentual. Touchton, McNulty y Wampler (2023) incluyen a Corea del Sur, junto con Brasil y Perú, entre los contextos en los que hay indicios de que la PP mejora el bienestar, aunque subrayan la escasez de estudios comparativos rigurosos.

Hallazgo 5: la Campaña del Plan Popular de Kerala

La campaña de Kerala, iniciada en 1996 por el gobierno del Frente Democrático de Izquierda del estado, fue más lejos que la mayoría de las iniciativas de PP: el estado decidió reservar entre el 35 % y el 40 % de sus fondos de planificación para los gobiernos locales electos, que después elaboraban planes mediante asambleas de aldea (grama sabhas), seminarios de desarrollo y grupos de trabajo de expertos. T. M. Thomas Isaac, miembro de la Junta Estatal de Planificación y uno de los artífices de la campaña, informó de que los recursos descentralizados alcanzaron los 1.025 crore de rupias en 1997–98 y los 1.178 crore de rupias en 1998–99, frente a unos 20 crore de rupias en fondos no condicionados antes de 1996–97. En las primeras grama sabhas de la campaña, celebradas en agosto-septiembre de 1996, participaron alrededor de 2,5 millones de personas —unas 180 por asamblea y cuatro veces más que en la ronda anterior, pero solo alrededor del 10 % del electorado—. La participación disminuyó en rondas posteriores; las mujeres representaron solo el 25 % de los participantes en la primera ronda; la clase media con mayor nivel educativo comenzó a ausentarse cada vez más; y hubo acusaciones de manipulación partidista. Heller, Harilal y Chaudhuri (2007) ofrecen una evaluación posterior e independiente de los efectos de la descentralización en la democracia local; su trabajo es la referencia habitual para quienes buscan pruebas que vayan más allá del relato de los propios artífices.

Comparación de los principales programas

Lo que la evidencia no demuestra

• No demuestra que la PB mejore la salud en todas partes. Los resultados sobre mortalidad infantil proceden de Brasil, donde la PB a menudo coincidió con gobiernos reformistas y con el aumento de los recursos municipales. La revisión exploratoria de 2018 de Campbell, Escobar, Fenton y Craig encontró 37 evaluaciones, en su mayoría estudios de caso centrados en resultados políticos; todos menos uno de los estudios cuantitativos a nivel poblacional se realizaron en Sudamérica.
• No demuestra que los programas pequeños de PB redistribuyan mucho. Cuando la PB abarca unos pocos puntos porcentuales del gasto en inversión, su peso fiscal es limitado, sea cual sea su valor cívico.
• No demuestra que la PB llegue a las personas más pobres. Incluso en los mejores años de Porto Alegre, las personas muy pobres estuvieron infrarrepresentadas; los costes de tiempo y de información recaen con más fuerza sobre ellas.
• No demuestra cuán resistentes son los avances a los cambios políticos. La experiencia de Porto Alegre sugiere que gran parte del efecto de la PB depende de un ejecutivo comprometido.
• No permite determinar si el voto digital amplía o reduce la participación. El voto en línea puede facilitar la participación, pero evita las asambleas deliberativas mediante las cuales Porto Alegre logró sus efectos de inclusión; la evidencia aquí examinada no resuelve esta disyuntiva.

Implicaciones para el diseño institucional

1. Asigne a la PB fondos reales y una proporción protegida. En Brasil, los efectos aumentan con la duración y la escala. Una proporción fija, protegida por ley, del presupuesto de inversión es más difícil de erosionar que una asignación discrecional.
2. Proteja la ejecución. El desplome de la finalización de proyectos en Porto Alegre después de 2005 muestra que el momento decisivo no es la votación, sino la ejecución. Publique un registro de seguimiento de proyectos con plazos y motivos de los retrasos.
3. Diseñe medidas contra la captura. Los límites de mandato para los delegados, la rotación, las reuniones abiertas y los criterios publicados para la asignación entre distritos protegen frente a las «oligarquías comunitarias» y el clientelismo.
4. Oriente deliberadamente la inclusión. Las ponderaciones de equidad (como la partida reservada por París para los barrios de clase trabajadora o los criterios distributivos de Porto Alegre), la divulgación mediante organizaciones comunitarias, el cuidado infantil y las papeletas en papel ayudan a contrarrestar los costes de tiempo e información que excluyen a las personas más pobres.
5. Vincule la PB con el presupuesto general. La PB aislada en partidas pequeñas de inversión rara vez cambia las prioridades generales. La transferencia de competencias de Kerala y el consejo presupuestario de Porto Alegre muestran cómo son los vínculos más estrechos, así como los riesgos cuando la capacidad local es débil.
6. Evalúe con grupos de comparación. Las implementaciones escalonadas por distritos, como en Nueva York, ofrecen experimentos naturales; las ciudades deberían planificarlas desde el principio.

Preguntas abiertas

• ¿Dependen los efectos de la PB sobre la salud en Brasil del formato o de las coaliciones políticas que la adoptan?
• ¿Puede la PB sobrevivir a los cambios de gobierno sin quedar blindada por ley, y ese blindaje le resta dinamismo?
• ¿Produce una votación digital en toda la ciudad, como en París, los mismos efectos de inclusión que las asambleas vecinales?
• ¿Qué proporción del presupuesto debe representar la PB para cambiar las prioridades generales de gasto?
• ¿La PB obligatoria, como en Corea del Sur, genera una participación genuina o rituales de cumplimiento?
• ¿Qué ocurre con la PB bajo presión fiscal, cuando hay poca inversión nueva que asignar?

Fuentes

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