35年を経た参加型予算編成：エビデンスのレビュー

参加型予算編成（PB）とは、公共予算の一部をどのように使うかを住民が直接決定できる仕組みであり、過去40年間で最も広く模倣された民主的イノベーションである。1989年にブラジルのポルトアレグレで始まって以来、世界資源研究所によれば、2013年までに約2,700の政府に広がり、その後も拡大を続けている。本レビューでは、その効果についてエビデンスが何を示しているかを問う。最も確かな知見はブラジルから得られている。数百の自治体を対象とした研究では、PBは衛生・保健分野への支出増加、乳児死亡率の低下、地方税の徴収増加と関連しており、特にプログラムが長年続いた場合にその傾向が顕著である。他の地域ではエビデンスは限定的で、プログラムの規模も小さい。パリ、ニューヨーク、ソウルでは、PBが対象とする支出は最大でも数パーセントにとどまり、主に記録されている効果は、福祉面の成果よりも、誰が参加するか、また公共への信頼に関するものである。ポルトアレグレ自体が、このモデルの脆弱さを示している。創設政党が2004年に政権の座を失った後、このプロセスの優先度は低下し、事業の完了率は急落した。2017年には新市長がこれを停止した。その後再開されたものの、洪水を受けて2024年の回は中止された。

主な知見

• ブラジルのエビデンスは、長期にわたるPBと健康・歳入面の成果向上との関連を示している。 Gonçalves（2014）は、1990–2004年にPBを導入していたブラジルの自治体では、予算のうち衛生・保健分野に振り向ける割合が高く、乳児死亡率が低かったことを明らかにした。Touchton and Wampler（2014）は、PBが保健支出の増加、市民社会組織の増加、乳児死亡率の低下と関連しており、PBの継続期間が長いほど効果が強いことを示した。
• PB導入自治体では地方税の徴収額が多い。 ブラジルで住民が少なくとも100,000人の全253自治体を対象とした世界銀行の研究では、PB導入自治体の税収実績は約34%高く、PBが8年を超えて実施された自治体では約39%高かった。この論文では、増加した歳入がどのように使われたかは明らかにされていない。
• ポルトアレグレでの衰退は十分に記録されている。 市の1994–2004年のPB投資計画に含まれた5,556件の事業のうち、80%超が2004年末までに完了した。一方、2005–16年の計画に含まれた3,712件の事業では、2017年初めまでに完了したのはわずか42%だった。PBを通じて決定された予算の割合は、1991–94年の約15%から、1995–2000年には約8–9%に低下した。2017年3月に新市長がこのプロセスを停止したが、2023年までに再び集会が開催されるようになった。洪水のため2024年の回は中止され、2025年には23回の集会が開催された。
• 貧困層は参加したが、最貧困層は参加しなかった。 1990年代のポルトアレグレの集会参加者は、市全体の平均より貧しく、白人の割合も低かったが、分析者は、最貧困層の参加率はその人口比を下回っていたと指摘した。
• ブラジル以外では、PBの規模は小さく、効果も限定的である。 パリでは2014年以降、PBを通じて€768 millionが配分され、その34%は労働者階級の地区に割り当てられた。2025年には住民162,395人が投票した。ニューヨークでは、PBへの参加によって選挙で投票する確率が推定8.4パーセントポイント上昇し、その効果は代表性が十分でない集団でより大きかった。
• 特定集団による取り込みは現実的なリスクである。 2000年代までに、ポルトアレグレでの研究やインタビューは、縁故主義の拡大と、議員と連携する「コミュニティの寡頭制」を指摘していた。予算評議員の任期制限の撤廃は、構成の刷新を妨げた。
• ブラジル以外では、健康面の確かなエビデンスは乏しい。 2018年のスコーピングレビューは、主に事例研究からなる37件の評価を特定し、ブラジル以外では健康とウェルビーイングの成果に関する確かな評価はまれだと結論づけた。

研究課題と対象範囲

問いは次のとおりである。参加型予算編成に誰が参加し、支出、サービス、ウェルビーイングにどのような変化をもたらし、どのように機能不全に陥るのかについて、エビデンスは何を示しているか。 本レビューでは、ブラジルの代表的事例とブラジルの大規模標本研究、世界銀行の研究、欧州（最大規模のプログラムを持つパリを含む）、米国（ニューヨークとシカゴ）、韓国（ソウル）、インド（PBの類似例であり、計画策定と資金を選挙で選ばれた地方機関に委譲したケーララ州の人民計画キャンペーン）を扱う。予算決定権を伴わない参加型計画、および学校や住宅組合の予算は対象外とする。

「PB」が指すものは大きく異なる。Sintomer, Herzberg and Röcke（2008）は、欧州だけでも、欧州向けに応用されたポルトアレグレ型から、コミュニティ基金、官民交渉の場、公共財政に関する協議、「近接性に基づく参加」まで、6つの理想型を特定した。Wampler, McNulty and Touchton（2021）は、世界のPBを6つの類型に区別し、ルールや設計の変更によって、現在では大きく異なる成果が生じていることを明らかにしている。「PBの効果」に関する一般的な言明は、こうした多様性を念頭に置いて読むべきである。

背景

ポルト・アレグレでは、労働者党（PT）政権が1989年にPBを導入した。住民は毎年、地域別の集会、後にはテーマ別の集会にも参加し、投資の優先順位を定め、代表者や評議員を選出して市の予算評議会に送り、同評議会が市と年間投資計画について交渉した。PTは1989年から2004年まで市長職を担った。この取り組みは、世界社会フォーラムを通じて、また世界銀行などの機関を通じて国際的な注目を集めた。世界銀行は2007年の刊行物でPBを包摂的で説明責任を果たすガバナンスの手段と評する一方、参加型プロセスは「利益集団に取り込まれるリスクを伴う」と警告した。

ポルト・アレグレでの初期の成果は顕著だったが、すべてをPBに帰することはできない。下水道接続世帯の割合は1989年の46%から2002年には85%に上昇した。市は1989年から1996年にかけて下水管と雨水排水路を900 km整備したが、それ以前のすべての政権が整備した距離は合計1,100 kmだった。また、1992年から2000年の1人当たり支出は、最貧困地域を明確に優遇していた。これは一部には、1989年以降にインフラ支出全体が増加したことを反映している。そのためPBは、新たな資源を生み出したものというより、それを配分する経路として捉えるのが適切である。

方法と資料

本レビューは、査読済みの大規模N研究、システマティックレビューおよびスコーピングレビュー、世界銀行と世界資源研究所の報告書、市のデータ、事例研究に基づく。定量的な結果を示す場合は研究デザインを記載している。PB研究の大半は観察研究であり、自治体はPBを導入するかどうかを選択するうえ、導入する自治体は体系的に異なる可能性があるためである（例えば、左派志向または改革志向の市長がいるなど）。差の差法やマッチングの研究デザインはこの懸念を軽減するが、解消はしない。市政府（パリ、ニューヨーク、ソウル）の数値は各市によるもので、独立した監査は受けていない。

知見1：ブラジル — 大規模Nのエビデンス

支出と乳児死亡率

Gonçalves（2014）は差の差法とマッチング手法を用いて、1990～2004年のブラジルの自治体を調査した。PBを導入した自治体では、支出配分が住民の選好により密接に合致し、予算のより大きな割合が衛生と保健に振り向けられた。この変化に伴い、乳児死亡率が低下した。Touchton and Wampler（2014）は、ブラジルの大都市を対象とする20年間の独自データベースを用い、PBは保健医療支出の増加、市民社会組織の増加、乳児死亡率の低下と「強く関連している」と報告した。また、PBが継続する期間が長いほど、その関連は「劇的に強まる」とした。この関連は、労働者党出身の市長の下でさらに強かった。

これらの研究は、PBがウェルビーイングを向上させるという主張の中核をなす。ただし、留意点が二つある。いずれも観察研究であるため、PBと成果の相関には、PBを導入する政府の性格が一部反映されている可能性がある。また、PT市長の下で効果がより強かったことは、PBの形式だけではなく、政治的なコミットメントが効果の大部分を生み出している可能性を示唆する。

税収

Touchton、Wampler、Peixoto（2019）は世界銀行のワーキングペーパーで、住民が少なくとも100,000人いるブラジルの全253自治体を対象に、1989年から2016年までを調査した。平均すると、PBを実施した自治体では、地方税（固定資産税、売上税、手数料）による税収が、実施していない自治体より34%高かった。PBの実施期間が8年を超える自治体では、その差は39%で、平均予算の約3.3%、資本投資の40%に相当した。著者らは、参加によって信頼と公正な交換の感覚が育まれ、それが納税遵守を促すと論じている。追加歳入がどのように支出されたかは把握していないと認めている。

提案の実施

ブラジル以外のエビデンスも、一つの限定的な問い、すなわち参加者の提案が実施されるかどうかについては、同じ方向を示している。スペインの自治体における39件の参加型プロセスから得られた571件の提案を調べたFontらの研究では、PBのプロセスから出された提案は、他の参加型方式による提案の30%に対し、完全に実施される確率が51%と予測された。また、却下される確率は17ポイント低かった。つまり、予算決定権があることで、参加は実効性を持つ。

知見2：ポルト・アレグレ — 隆盛、形骸化、停止

誰が参加したか

Abers、King、Votto、Brandão（2018）による世界資源研究所の事例研究は、包摂性に関するエビデンスをまとめている。1998年には、地域別およびテーマ別集会の参加者の30.3%が最低賃金の2倍未満の収入であり、市人口全体の11.4%を上回っていた。1995年の研究では、参加者の26.6%が非白人だったのに対し、人口全体では15%だった。テーマ別集会には、より裕福な人々が集まっていた。1995年には、テーマ別参加者の54%が最低賃金の5倍を超える収入を得ており、市全体と同程度だった。また、参加者の大半は貧困層だったが、最貧困層の参加率は人口比でみると低かった。これは、参加に必要な情報や資源、とりわけ時間が不足していたためと考えられる。Baiocchiの Militants and Citizens（2005）などのエスノグラフィー研究は、このプロセスが新たな近隣住民団体と市民的技能の形成にもつながったと論じている。

2004年以降の優先度低下

2004年、PTはジョゼ・フォガサに市長職を明け渡した。WRIの事例研究によると、2005～16年の非PT政権2期はPBを維持したものの、その優先度を下げ、コミュニティ団体が公共支出を決めるのではなく、プロジェクトの実施と資金調達を支援する、パートナーシップ型のプログラムを優先した。予算データは明白である。

PT政権下ですでに、PBを通じて決定される市予算の割合は低下していた。1991～94年の約15%から、1995～2000年には約8～9%となり、ある年には5%にまで落ち込んだ。2000年代には、インタビューや調査から、パトロネージ関係が再び強まっていることが示唆された。予算評議員の任期制限が撤廃されて交代率が低下し、2009年までには、初めて、議会参加者の大半がいずれの市民団体にも属していなかった。WRIチームのインタビューに応じたある研究者は、PBは「市議会の議員および市の行政府との直接的な同盟関係にある地域オリガーキーに取り込まれた」と述べた。2017年3月、新市長は2年間の停止を発表した。その後、このプロセスは縮小された形で再開された。市は2023年8月に地域別集会を開催し、同年に州を襲った洪水のため2024年の開催を中止したうえで、2025年には地域別・テーマ別の集会を23回開催した。市によれば、これらの集会には18,000人を超える参加者が集まり、プロセス史上2番目に多い参加者数となった。市の数値は独立した検証を受けておらず、現在PBを通じて決定される予算の割合も確認できなかった。WRIの著者らは、PBが変革的な変化を持続させるのは、十分に構造化された制度設計、適切な資源、政権交代を経ても存続できる十分な柔軟性を備えた政治的コミットメント、そしてPBが生み出す成果を実施するという政府のコミットメントがある場合に限られると結論づけている。

所見3：欧州 — パリと欧州の諸形態

パリ

パリは2014年に参加型予算を開始した。市によると、開始10周年までに、これを通じて7億6,800万ユーロが配分され、そのうち2億6,300万ユーロ（34%）が労働者階級の居住地区（quartiers populaires）に充てられた。1,345件のプロジェクトが採択され、3,400件を超える事業が完了した。2025年の第11回では、261件のアイデアが投票にかけられ、住民162,395人が投票し、104件のプロジェクトが選ばれた。提案は投資的支出に限られる。これらの数字から、パリが絶対額で欧州最大級のPBプログラムの一つであることがわかる一方、その限界も示されている。投票率は市の住民約200万人のごく一部にとどまり、PBの対象は投資的支出に限られるため、ほとんどのサービスを賄う経常予算は対象外である。このレビューでは、誰が投票しているか、あるいは34%の割当てがもたらす分配効果について、独立した評価は見つからなかった。

欧州の諸形態

Sintomer、Herzberg、Röcke（2008）は、PBの欧州への移転は「大きく多様化しており」、既存の参加型の伝統によって形作られていると指摘した。彼らは、「権限を付与された参加型ガバナンス」は、ポルトアレグレを適応させたモデルとコミュニティ基金モデルで最も発展する可能性が高い一方、協議型モデルは主として行政の近代化に役立つと論じた。欧州のPBプロセスの多くは小規模な協議型であり、参加率が非常に低い場合もある。これが、欧州のPBでブラジルで報告されたような再分配効果がほとんど見られない理由の一つである。

所見4：米国と韓国

ニューヨーク市

ニューヨークのPBは2011年に始まった。市議会議員4人が各自の選挙区で導入したもので、その後、市内全域の市議会議員が参加するようになった。議員らは、最低50,000ドルの費用がかかるプロジェクトに裁量的な資本予算の一部をどう使うか、住民に尋ねる。FY2027サイクルの区全域投票は、2026年4月11日から19日まで実施された。

量的研究のうち、際立つものが二つある。Johnson、Carlson、Reynolds（2023）は、PBへの参加により、その後の選挙で投票する確率が平均8.4パーセントポイント上昇したと推定した。若年層、教育水準の低い有権者、低所得の有権者、黒人の有権者、そして近隣地域で人種的少数派に属する人々では、効果がより大きかった。Sihotang（2023）は、差の差分析の設計において、市議会選挙区ごとに時期をずらしてPBが導入されたことを利用し、PBによって市の311サービス窓口への苦情率全体が低下したことを明らかにした。これはサービスのパフォーマンスを示す代理指標である。一方、学校の維持管理、道路の穴、新たな植樹といった特定の苦情の種類には効果が認められなかった。

シカゴ

シカゴの第49区は、米国で初めてPBのプロセスを実施した。Stewart、Miller、Hildreth、Wright-Phillips（2014）は、住民が標準的な手続きで決まるものとは大きく異なるプロジェクトを選び、研究文献で優先度が低いと分類されることの多い案件を選ぶ傾向があったと明らかにした。また、社会正義に関する成果はまちまちで、地理的な偏りを示す証拠があった。一部の地域には庭園、ドッグパーク、遊び場が整備された一方、他の地域では道路の舗装し直しや歩道の修繕が行われた。

ソウルと韓国

韓国は、上から導入されたPBの主要な事例である。2005年の地方財政法改正により、地方自治体は予算編成に市民を参加させることが可能となり、その後の国の法律によって、地方自治体にPBが義務づけられた。ソウルは2012年5月に条例を制定し、市民予算を500億ウォンとした。委員会は250人で、推薦された委員と、応募者の中から選ばれた住民で構成され、応募者が定員を超えた場合は抽選で選出された。2014年には1,533件の提案から、2015年に実施する352件のプロジェクトが承認された。Participediaは、この500億ウォンを約2万3,000億ウォン（23兆ウォン）の市予算の2.2%と記しているが、計算上は約0.2%であり、PBの比率は1%未満の一部にとどまった。Touchton、McNulty、Wampler（2023）は、ブラジル、ペルーとともに韓国を、PBがウェルビーイングを向上させる証拠がある事例として挙げる一方、厳密な比較研究がごく少数であることを強調している。

知見5：ケララ州の人民計画キャンペーン

ケララ州のキャンペーンは、州の左派民主戦線政権によって1996年に開始され、ほとんどのPBを上回る規模だった。州政府は計画資金の35～40%を選挙で選ばれた地方政府に割り当てることを決定し、地方政府は村の集会（grama sabhas）、開発セミナー、専門家タスクフォースを通じて計画を策定した。州計画委員会の委員であり、キャンペーンの立案者の一人でもあるT. M. Thomas Isaacは、移譲された資源が1997–98年に1,025 croreルピー、1998–99年に1,178 croreルピーに達したと報告した。1996–97年以前の使途を限定しない資金は約20 croreルピーだった。1996年8～9月に行われたキャンペーン初回のgrama sabhasには、約250万人が参加した。集会1回あたり約180人で、前回に比べて4倍に増えたものの、有権者の約10%にとどまった。その後の回では参加が減少し、初回の参加者に占める女性はわずか25%だった。教育を受けた中間層も次第に参加しなくなり、政党による操作があったとの申し立てもなされた。Heller、Harilal、Chaudhuri（2007）は、地方民主主義に対する分権化の影響を後年、独立して評価している。立案者自身の説明を超える証拠を求める読者にとって、同研究は標準的な参照文献である。

主なプログラムの比較

エビデンスが示していないこと

• PBがあらゆる場所で健康状態を改善することを示しているわけではない。 乳児死亡率に関する結果はブラジルのものであり、そこではPBはしばしば改革志向の政府や自治体の財源増加と同時に実施された。Campbell、Escobar、Fenton、Craigによる2018年のスコーピングレビューでは37件の評価が見つかり、その大半は政治的成果に焦点を当てた事例研究だった。人口レベルの定量的研究のうち、南米以外で実施されたものは1件のみだった。
• 小規模なPB事業が大きな再分配をもたらすことを示しているわけではない。 PBが投資支出の数パーセントを対象とする場合、市民参加上の価値がどれほどあっても、財政面での比重は限られる。
• PBが最貧困層に届くことを示しているわけではない。 ポルトアレグレの最も成功した時期でさえ、極貧層は過少代表だった。時間と情報にかかるコストは、彼らに最も重くのしかかる。
• 政治的変化に対して成果がどれほど持続するかを示しているわけではない。 ポルトアレグレの経験は、PBの効果の多くが、強く関与する行政府に依存していることを示唆している。
• デジタル投票が参加を広げるのか、狭めるのかについて結論を出しているわけではない。 オンライン投票は参加を容易にする一方、ポルトアレグレが包摂効果を実現した討議型集会を迂回する。ここで検討したエビデンスからは、このトレードオフについて結論は得られない。

制度設計への示唆

1. PBに実質的な資金と保護された配分枠を与える。 ブラジルでは、実施期間が長く、規模が大きいほど効果が高まる。投資予算の一定割合を法律で保護すれば、裁量的な配分よりも縮小されにくい。
2. 実施を確実にする。 2005年以降にポルトアレグレで事業の完了が急減したことは、決定的な局面が投票ではなく事業の実施であることを示している。期限と遅延の理由を記載した事業進捗トラッカーを公開する。
3. 一部による支配を防ぐ。 代表者の任期制限、交代制、公開会議、地区間の配分基準の公表は、「コミュニティの寡頭制」や利益誘導を防ぐ。
4. 意図的に包摂を促す。 公平性に応じた加重（パリの労働者階級地区向けの予算枠や、ポルトアレグレの配分基準など）、地域団体を通じたアウトリーチ、保育、紙の投票用紙は、最貧困層を排除する時間と情報のコストを軽減するのに役立つ。
5. PBをより広範な予算に結びつける。 小規模な資本項目に限定された孤立したPBでは、全体的な優先順位が変わることはまれである。ケーララの権限移譲とポルトアレグレの予算評議会は、より緊密な連携のあり方を示すとともに、地方の能力が弱い場合のリスクも示している。
6. 比較群を用いて評価する。 ニューヨークのように地区ごとに段階的に導入すれば、自然実験の機会が得られる。都市は当初からそのための計画を立てるべきである。

未解決の問い

• ブラジルにおけるPBの健康効果は、その形式によるものか、それともPBを採用する政治連合によるものか。
• 法的な制度化なしに、PBは政権交代を乗り越えられるか — また、制度化によって活力が失われるのか。
• パリのような市全域のデジタル投票は、地区集会と同じ包摂効果をもたらすか。
• 全体的な支出の優先順位を変えるには、予算に占めるPBの割合はどれほど大きくなければならないか。
• 韓国のような義務的PBは、実質的な参加を生むのか、それとも形式的な遵守の儀式にとどまるのか。
• 財政が逼迫し、配分できる新規投資がほとんどないとき、PBはどうなるのか。

出典

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