Orçamento participativo após 35 anos: uma revisão das evidências

Orçamento participativo (OP) — permitir que os residentes decidam diretamente como gastar parte de um orçamento público — é a inovação democrática mais amplamente replicada dos últimos quarenta anos. Desde sua origem em Porto Alegre, Brasil, em 1989, havia se espalhado para cerca de 2.700 governos até 2013, segundo o Instituto de Recursos Mundiais, e continuou a se disseminar desde então. Esta revisão pergunta o que as evidências mostram sobre seus efeitos. As conclusões mais sólidas vêm do Brasil, onde estudos de centenas de municípios associam o OP a maiores gastos com saneamento e saúde, menor mortalidade infantil e maior arrecadação tributária local, sobretudo onde os programas duraram muitos anos. Em outros lugares, as evidências são mais escassas e os programas, menores: em Paris, Nova York e Seul, o OP controla, no máximo, alguns pontos percentuais dos gastos, e seus principais efeitos documentados dizem respeito a quem participa e à confiança pública, e não aos resultados de bem-estar. O próprio caso de Porto Alegre mostra como o modelo é frágil: depois que o partido que o fundou perdeu o poder em 2004, o processo perdeu prioridade, a conclusão dos projetos despencou e, em 2017, um novo prefeito o suspendeu; desde então, foi retomado, mas sua rodada de 2024 foi cancelada após as enchentes.

Principais conclusões

• As evidências brasileiras associam o OP de longa duração a melhores resultados de saúde e receita. Gonçalves (2014) constatou que municípios brasileiros que usaram o OP em 1990–2004 destinaram uma parcela maior de seus orçamentos ao saneamento e à saúde e registraram menor mortalidade infantil. Touchton e Wampler (2014) constataram que o OP estava associado a maiores gastos com saúde, mais organizações da sociedade civil e menor mortalidade infantil, com efeitos mais fortes quanto mais tempo o OP durava.
• Municípios com OP arrecadam mais impostos locais. Um estudo do Banco Mundial sobre todos os 253 municípios brasileiros com pelo menos 100,000 habitantes constatou resultados de arrecadação tributária cerca de 34% maiores nos municípios com OP e cerca de 39% maiores onde o OP funcionava havia mais de oito anos. O estudo não sabe como a receita adicional foi gasta.
• O declínio de Porto Alegre está bem documentado. Mais de 80% dos 5,556 projetos dos planos de investimento do OP da cidade para 1994–2004 haviam sido concluídos até o fim de 2004; dos 3,712 projetos dos planos para 2005–16, apenas 42% haviam sido concluídos no início de 2017. A parcela do orçamento decidida por meio do OP caiu de cerca de 15% em 1991–94 para aproximadamente 8–9% em 1995–2000. Um novo prefeito suspendeu o processo em março de 2017; as assembleias voltaram a ser realizadas até 2023, a rodada de 2024 foi cancelada por causa das enchentes e uma rodada de 23 assembleias ocorreu em 2025.
• Os pobres participaram — mas não os mais pobres. Nas assembleias de Porto Alegre na década de 1990, os participantes eram mais pobres e menos frequentemente brancos que a média da cidade, mas analistas observaram que os muito pobres participavam menos do que corresponderia à sua proporção na população.
• Fora do Brasil, o OP é de pequena escala e seus efeitos são modestos. Paris destinou €768 million por meio do OP desde 2014, sendo 34% desse montante para bairros de classe trabalhadora; 162,395 residentes votaram em 2025. Em Nova York, a participação no OP elevou em 8.4 pontos percentuais a probabilidade estimada de votar em eleições, com efeitos maiores entre grupos sub-representados.
• A captura é um risco real. Na década de 2000, estudos e entrevistas em Porto Alegre apontaram o aumento do clientelismo e a formação de «oligarquias comunitárias» em aliança com vereadores; a remoção dos limites de mandato para os conselheiros orçamentários reduziu a renovação.
• São escassas as evidências robustas sobre saúde fora do Brasil. Uma revisão de escopo de 2018 encontrou 37 avaliações, em sua maioria estudos de caso, e concluiu que avaliações robustas dos resultados de saúde e bem-estar eram raras fora do Brasil.

Pergunta de pesquisa e escopo

A pergunta é: o que as evidências mostram sobre quem participa do orçamento participativo, o que ele muda nos gastos, nos serviços e no bem-estar, e como ele fracassa? A revisão abrange o caso brasileiro canônico e estudos brasileiros de grande escala, os trabalhos do Banco Mundial, a Europa (com Paris como o maior programa), os Estados Unidos (Nova York e Chicago), a Coreia do Sul (Seul) e a Índia (a Campanha do Plano Popular de Kerala, um modelo semelhante ao OP que descentralizou o planejamento e os recursos para órgãos locais eleitos). Exclui o planejamento participativo sem autoridade orçamentária e os orçamentos de escolas ou associações habitacionais.

«OP» abrange coisas muito diferentes. Sintomer, Herzberg e Röcke (2008) identificaram seis tipos ideais somente na Europa, desde um modelo de Porto Alegre adaptado à Europa até fundos comunitários, mesas de negociação público-privadas, consultas sobre finanças públicas e «participação de proximidade». Wampler, McNulty e Touchton (2021) distinguem seis tipos de OP no mundo e constatam que mudanças nas regras e no desenho agora produzem resultados significativamente diferentes. Qualquer afirmação geral sobre «os efeitos do OP» deve ser entendida tendo em mente essa variedade.

Contexto

A administração do Partido dos Trabalhadores (PT) de Porto Alegre introduziu o OP em 1989. Todos os anos, os moradores reuniam-se em assembleias regionais — e, mais tarde, também temáticas — para definir prioridades de investimento e eleger delegados e conselheiros para um conselho municipal do orçamento, que negociava com a prefeitura o plano anual de investimentos. O PT ocupou a prefeitura de 1989 a 2004. O processo atraiu atenção internacional por meio do Fórum Social Mundial e de órgãos como o Banco Mundial, cujo volume de 2007 sobre o OP o descreveu como uma ferramenta para uma governança inclusiva e responsável, alertando, porém, que processos participativos «correm o risco de serem capturados por grupos de interesse».

Os primeiros resultados em Porto Alegre foram expressivos, embora nem todos possam ser atribuídos ao OP. As ligações à rede de esgoto aumentaram de 46% dos domicílios em 1989 para 85% em 2002; a cidade construiu 900 km de redes de esgoto e galerias pluviais entre 1989 e 1996, em comparação com 1.100 km construídos por todos os governos anteriores; e, entre 1992 e 2000, os gastos per capita favoreceram claramente as regiões mais pobres. Parte disso refletiu um aumento geral dos gastos com infraestrutura após 1989. Portanto, é mais adequado considerar o OP como o canal por meio do qual os novos recursos foram distribuídos do que como sua fonte.

Método e fontes

A revisão baseia-se em estudos revisados por pares com grandes conjuntos de dados, revisões sistemáticas e de escopo, relatórios do Banco Mundial e do World Resources Institute, dados municipais e estudos de caso. Quando são apresentados resultados quantitativos, o desenho do estudo é indicado, pois a maior parte da pesquisa sobre o OP é observacional: os municípios escolhem se adotam o OP, e os que o fazem podem diferir sistematicamente (por exemplo, por terem prefeitos de esquerda ou orientados à reforma). Desenhos de diferenças em diferenças e de pareamento reduzem essa preocupação, mas não a eliminam. Os dados fornecidos pelos governos municipais (Paris, Nova York, Seul) são das próprias cidades e não foram auditados de forma independente.

Constatação 1: Brasil — as evidências com grandes conjuntos de dados

Gastos e mortalidade infantil

Gonçalves (2014) estudou municípios brasileiros no período de 1990 a 2004, usando métodos de diferenças em diferenças e pareamento. Os municípios que utilizaram o OP favoreceram uma alocação de gastos que correspondia de perto às preferências populares e destinaram uma parcela maior de seus orçamentos ao saneamento e à saúde; essa mudança foi acompanhada por uma redução da mortalidade infantil. Touchton e Wampler (2014), utilizando um banco de dados original das maiores cidades brasileiras ao longo de vinte anos, constataram que o OP estava «fortemente associado» a maiores gastos com saúde, a um maior número de organizações da sociedade civil e a uma menor mortalidade infantil; também constataram que a associação «se fortalece dramaticamente» quanto mais tempo o OP permanece em vigor. A associação também era mais forte sob prefeitos do Partido dos Trabalhadores.

Esses estudos constituem a base da afirmação de que o OP melhora o bem-estar. Cabem duas ressalvas. Ambos são observacionais, portanto a correlação entre o OP e os resultados pode refletir, em parte, o tipo de governo que adota o OP. Além disso, o efeito mais forte sob prefeitos do PT sugere que o compromisso político, e não apenas o formato do OP, pode ser responsável por grande parte dos resultados.

Arrecadação de impostos

Touchton, Wampler e Peixoto (2019), em um documento de trabalho do Banco Mundial, examinaram todos os 253 municípios brasileiros com pelo menos 100,000 habitantes entre 1989 e 2016. Em média, os municípios com OP apresentaram receitas tributárias geradas localmente (impostos sobre a propriedade, vendas e taxas) 34% maiores do que os municípios sem OP; onde o OP funcionava havia mais de oito anos, a diferença era de 39%, o equivalente a cerca de 3.3% do orçamento médio e 40% do investimento de capital. Os autores argumentam que a participação gera confiança e uma percepção de troca justa, incentivando o cumprimento das obrigações tributárias. Reconhecem que não sabem como a receita adicional foi gasta.

Implementação de propostas

Evidências de fora do Brasil apontam na mesma direção quanto a uma questão específica: se as propostas dos participantes são implementadas. No estudo de Font e colegas sobre 571 propostas de 39 processos participativos em municípios espanhóis, as propostas de processos de OP tinham uma probabilidade prevista de 51% de serem plenamente implementadas, em comparação com 30% para propostas de outros formatos participativos, e tinham uma probabilidade 17 pontos percentuais menor de serem rejeitadas. Em outras palavras, a autoridade orçamentária dá força à participação.

Constatação 2: Porto Alegre — ascensão, desvio de rumo e suspensão

Quem participou

O estudo de caso do World Resources Institute, de Abers, King, Votto e Brandão (2018), sintetiza as evidências sobre inclusão. Em 1998, 30.3% dos participantes das assembleias regionais e temáticas recebiam menos de duas vezes o salário mínimo, em comparação com 11.4% da população da cidade. Um estudo de 1995 constatou que 26.6% dos participantes não eram brancos, em comparação com 15% da população. As assembleias temáticas atraíam um público mais abastado: em 1995, 54% dos participantes das assembleias temáticas recebiam mais de cinco vezes o salário mínimo, proporção semelhante à da cidade como um todo. E, embora a maioria dos participantes fosse pobre, os muito pobres participavam proporcionalmente menos, provavelmente por lhes faltarem as informações, os recursos e, sobretudo, o tempo exigidos pela participação. Trabalhos etnográficos como Militants and Citizens (2005), de Baiocchi, argumentaram que o processo também criou novas associações de bairro e desenvolveu competências cívicas.

Perda de prioridade após 2004

Em 2004, o PT perdeu a prefeitura para José Fogaça. O estudo de caso do WRI conclui que as duas administrações não petistas de 2005–16 mantiveram o OP, mas lhe deram menos prioridade, favorecendo um programa baseado em parcerias, no qual grupos comunitários ajudavam a implementar e financiar projetos, em vez de decidir sobre os gastos públicos. Os dados orçamentários são contundentes:

A parcela do orçamento municipal decidida por meio do OP já havia diminuído durante o PT: de cerca de 15% em 1991–94 para cerca de 8–9% em 1995–2000, com um ano em que chegou a 5%. Nos anos 2000, entrevistas e estudos sugeriram que as relações de clientelismo estavam se fortalecendo novamente; a remoção dos limites de mandato dos conselheiros do orçamento reduziu a rotatividade; e, em 2009, pela primeira vez, a maioria dos participantes das assembleias não pertencia a nenhuma associação cívica. Um pesquisador entrevistado pela equipe da WRI afirmou que o OP havia sido “capturado por oligarquias comunitárias em aliança direta com membros da Câmara Municipal e do Executivo municipal”. Em março de 2017, o novo prefeito anunciou uma suspensão de dois anos. O processo foi retomado posteriormente em formato reduzido: a cidade realizou assembleias regionais em agosto de 2023, cancelou a rodada de 2024 por causa das enchentes que atingiram o estado naquele ano e, em 2025, realizou 23 assembleias regionais e temáticas, que, segundo a cidade, atraíram mais de 18.000 participantes, o segundo maior comparecimento da história do processo. Os números da cidade não foram verificados de forma independente, e não foi possível encontrar a parcela do orçamento atualmente decidida por meio do OP. Os autores da WRI concluem que o OP sustenta mudanças transformadoras apenas se contar com mecanismos bem estruturados, recursos adequados, compromisso político com flexibilidade suficiente para resistir a mudanças de governo e compromisso governamental de implementar o que ele produz.

Constatação 3: Europa — Paris e as variantes europeias

Paris

Paris lançou seu orçamento participativo em 2014. Segundo a cidade, €768 milhões haviam sido alocados por meio dele até seu décimo aniversário, dos quais €263 milhões (34%) foram destinados a bairros populares (quartiers populaires); 1.345 projetos haviam sido aprovados e mais de 3.400 obras haviam sido concluídas. A décima primeira edição, em 2025, submeteu 261 ideias a votação; 162,395 moradores votaram e 104 projetos foram selecionados. As propostas devem corresponder a gastos de investimento. Esses números fazem de Paris um dos maiores programas de OP da Europa em termos absolutos, mas também revelam seus limites: a participação na votação representa uma pequena parcela dos cerca de dois milhões de moradores da cidade, e o OP abrange apenas investimentos, não o orçamento operacional que financia a maioria dos serviços. Esta revisão não encontrou nenhuma avaliação independente de quem vota ou do efeito distributivo da reserva de 34%.

Variantes europeias

Sintomer, Herzberg e Röcke (2008) constataram que a transferência do OP para a Europa foi “altamente diferenciada”, moldada pelas tradições participativas existentes. Argumentaram que a “governança participativa empoderada” tinha maior probabilidade de se desenvolver nos modelos adaptados de Porto Alegre e nos modelos de fundos comunitários, enquanto os modelos consultivos serviam principalmente à modernização administrativa. Muitos processos europeus de OP são pequenos e consultivos, e as taxas de participação podem ser muito baixas; essa é uma das razões pelas quais o OP europeu raramente apresenta os efeitos redistributivos relatados no Brasil.

Constatação 4: Estados Unidos e Coreia do Sul

Cidade de Nova York

O OP de Nova York começou em 2011, quando quatro membros do Conselho Municipal o lançaram em seus distritos; desde então, ele se expandiu para incluir membros do conselho de toda a cidade, que consultam os moradores sobre como gastar parte de seu financiamento discricionário de capital em projetos que custem pelo menos $50,000. A votação distrital do ciclo do ano fiscal de 2027 ocorreu de 11 a 19 de abril de 2026.

Destacam-se dois estudos quantitativos. Johnson, Carlson e Reynolds (2023) estimaram que participar no PB aumentou em média 8,4 pontos percentuais a probabilidade de votar em eleições subsequentes, com efeitos maiores entre os jovens, os eleitores com menos escolaridade e rendimentos mais baixos, os eleitores negros e as pessoas que constituem uma minoria racial no seu bairro. Sihotang (2023), explorando a adoção escalonada do PB nos distritos municipais num desenho de diferenças-em-diferenças, concluiu que o PB reduziu a taxa total de reclamações dirigidas à linha de atendimento 311 da cidade — uma variável substituta do desempenho dos serviços —, mas não encontrou efeitos em tipos específicos de reclamações, como as relativas à manutenção de escolas, aos buracos nas ruas ou à plantação de novas árvores.

Chicago

A 49.ª circunscrição de Chicago conduziu o primeiro processo de PB nos Estados Unidos. Stewart, Miller, Hildreth e Wright-Phillips (2014) concluíram que os residentes escolheram projetos muito diferentes dos resultantes dos procedimentos habituais, muitas vezes classificados pela literatura de investigação como de baixa prioridade, e que os resultados em matéria de justiça social foram mistos: havia indícios de concentração geográfica, com algumas zonas a receberem jardins, parques para cães e parques infantis, enquanto outras recebiam repavimentação de ruas e reparações de passeios.

Seul e Coreia do Sul

A Coreia do Sul é o principal exemplo de PB imposto de cima para baixo. Uma alteração de 2005 à Lei das Finanças Locais permitiu que os governos locais envolvessem os cidadãos na elaboração dos orçamentos, e legislação nacional posterior tornou o PB obrigatório para os governos locais. Seul aprovou o seu regulamento em maio de 2012, com um orçamento cidadão de 50 mil milhões de won e uma comissão de 250 membros, que combinava membros nomeados com residentes escolhidos entre os candidatos, por sorteio quando havia excesso de candidaturas. Em 2014, 1.533 propostas deram origem a 352 projetos aprovados para 2015. A Participedia descreve os 50 mil milhões de won como 2,2% de um orçamento municipal de cerca de 23.000 mil milhões de won (23 biliões); o cálculo dá cerca de 0,2%, pelo que a parcela do PB correspondia a uma fração de um por cento. Touchton, McNulty e Wampler (2023) incluem a Coreia do Sul, juntamente com o Brasil e o Peru, entre os contextos em que há indícios de que o PB melhora o bem-estar, embora salientem a escassez de estudos comparativos rigorosos.

Constatação 5: Campanha do Plano Popular de Kerala

A campanha de Kerala, lançada em 1996 pelo governo da Frente Democrática de Esquerda do estado, foi mais longe do que a maioria das iniciativas de PB: o estado decidiu reservar 35–40% dos fundos do seu plano para os governos locais eleitos, que depois elaboraram planos através de assembleias de aldeia (grama sabhas), seminários de desenvolvimento e grupos de trabalho especializados. T. M. Thomas Isaac, membro do Conselho de Planeamento do Estado e um dos arquitetos da campanha, relatou que os recursos descentralizados atingiram 1.025 crore de rupias em 1997–98 e 1.178 crore de rupias em 1998–99, em comparação com fundos não vinculados de cerca de 20 crore de rupias antes de 1996–97. Nas primeiras grama sabhas da campanha, em agosto–setembro de 1996, participaram cerca de 2,5 milhões de pessoas — aproximadamente 180 por assembleia e um aumento de quatro vezes em relação à ronda anterior, mas apenas cerca de 10% dos eleitores. A participação diminuiu nas rondas posteriores; as mulheres representavam apenas 25% dos participantes na primeira ronda; a classe média instruída foi-se afastando cada vez mais; e houve alegações de manipulação partidária. Heller, Harilal e Chaudhuri (2007) apresentam uma avaliação posterior e independente dos efeitos da descentralização na democracia local; o seu trabalho é a referência padrão para quem procura provas para além do relato dos próprios arquitetos.

Comparação dos principais programas

O que as evidências não demonstram

• Não demonstram que o OP cause melhores resultados de saúde em todos os lugares. Os resultados sobre mortalidade infantil vêm do Brasil, onde o OP muitas vezes coincidiu com governos reformistas e com o aumento dos recursos municipais. A revisão exploratória de 2018 de Campbell, Escobar, Fenton e Craig encontrou 37 avaliações, a maioria estudos de caso centrados em resultados políticos; todos, exceto um, dos estudos quantitativos em nível populacional foram realizados na América do Sul.
• Não demonstram que programas pequenos de OP redistribuam muito. Onde o OP cobre poucos por cento dos gastos de investimento, seu peso fiscal é limitado, qualquer que seja seu valor cívico.
• Não demonstram que o OP alcance os mais pobres. Mesmo nos melhores anos de Porto Alegre, as pessoas muito pobres eram sub-representadas; os custos de tempo e informação recaem mais pesadamente sobre elas.
• Não demonstram quão robustos são os ganhos diante de mudanças políticas. A experiência de Porto Alegre sugere que boa parte do efeito do OP depende de um Executivo comprometido.
• Não esclarecem se a votação digital amplia ou restringe a participação. A votação online pode facilitar a participação, mas contorna as assembleias deliberativas por meio das quais Porto Alegre alcançou seus efeitos de inclusão; as evidências analisadas aqui não resolvem essa tensão.

Implicações para a concepção institucional

1. Destine ao OP recursos reais e uma parcela protegida. No Brasil, os efeitos aumentam com a duração e a escala. Uma parcela fixa e legalmente protegida do orçamento de investimento é mais difícil de reduzir do que uma dotação discricionária.
2. Proteja a implementação. O colapso na conclusão de projetos em Porto Alegre após 2005 mostra que o momento decisivo não é a votação, mas a execução. Publique um painel de acompanhamento de projetos com prazos e motivos dos atrasos.
3. Previna a captura. Limites de mandato para delegados, rotatividade, reuniões abertas e critérios publicados para a distribuição entre distritos ajudam a evitar “oligarquias comunitárias” e clientelismo.
4. Promova a inclusão de forma deliberada. Pesos de equidade (como a reserva de recursos de Paris para bairros da classe trabalhadora ou os critérios distributivos de Porto Alegre), ações de divulgação por meio de organizações comunitárias, creches e cédulas de papel ajudam a compensar os custos de tempo e informação que excluem os mais pobres.
5. Vincule o OP ao orçamento mais amplo. Um OP isolado, aplicado a pequenos itens de capital, raramente altera as prioridades gerais. A descentralização de Kerala e o conselho orçamentário de Porto Alegre mostram como são vínculos mais estreitos — e os riscos quando a capacidade local é fraca.
6. Avalie com grupos de comparação. Implementações escalonadas entre distritos, como em Nova York, oferecem experimentos naturais; as cidades devem planejá-las desde o início.

Questões em aberto

• Os efeitos do OP sobre a saúde no Brasil dependem do formato ou das coalizões políticas que o adotam?
• O OP pode sobreviver a mudanças de governo sem institucionalização legal — e essa institucionalização lhe tira o dinamismo?
• Uma votação digital em toda a cidade, como em Paris, produz os mesmos efeitos de inclusão que as assembleias de bairro?
• Qual deve ser a parcela do orçamento destinada ao OP para que ele altere as prioridades gerais de gastos?
• O OP obrigatório, como na Coreia do Sul, produz participação genuína ou rituais de cumprimento de normas?
• O que acontece com o OP sob pressão fiscal, quando há pouco investimento novo para distribuir?

Fontes

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