Le budget participatif après 35 ans : bilan des données probantes

Le budget participatif (BP) — qui consiste à laisser les habitants décider directement de l’affectation d’une partie d’un budget public — est l’innovation démocratique la plus largement reprise des quarante dernières années. Depuis sa création à Porto Alegre, au Brésil, en 1989, il s’était répandu dans quelque 2,700 gouvernements en 2013, selon le World Resources Institute, et sa diffusion s’est poursuivie depuis. Cette synthèse examine ce que les données montrent quant à ses effets. Les résultats les plus solides proviennent du Brésil, où des études portant sur des centaines de municipalités associent le BP à une hausse des dépenses d’assainissement et de santé, à une baisse de la mortalité infantile et à une hausse du recouvrement des impôts locaux, en particulier lorsque les programmes ont duré de nombreuses années. Ailleurs, les données sont moins abondantes et les programmes de moindre ampleur : à Paris, New York et Séoul, le BP porte au plus sur quelques pour cent des dépenses, et ses principaux effets documentés concernent les profils des participants et la confiance du public plutôt que les résultats en matière de bien-être. Porto Alegre montre elle-même la fragilité du modèle : après la défaite électorale du parti fondateur en 2004, le processus a perdu en priorité et l’achèvement des projets s’est effondré ; en 2017, un nouveau maire l’a suspendu. Le dispositif a depuis été relancé, mais son cycle de 2024 a été annulé après les inondations.

Principaux constats

• Les données brésiliennes associent un BP pérenne à de meilleurs résultats en matière de santé et de recettes publiques. Gonçalves (2014) a constaté que les municipalités brésiliennes ayant eu recours au BP entre 1990–2004 consacraient une part plus importante de leur budget à l’assainissement et à la santé, et connaissaient une mortalité infantile plus faible. Touchton et Wampler (2014) ont établi une association entre le BP, des dépenses de santé plus élevées, un plus grand nombre d’organisations de la société civile et une mortalité infantile plus faible, les effets étant plus marqués lorsque le BP durait plus longtemps.
• Les municipalités qui adoptent le BP recouvrent davantage d’impôts locaux. Une étude de la Banque mondiale portant sur les 253 municipalités brésiliennes comptant au moins 100,000 habitants a constaté des résultats fiscaux supérieurs d’environ 34% dans les municipalités dotées d’un BP, et d’environ 39% lorsque le BP y était en place depuis plus de huit ans. L’étude ne précise pas comment les recettes supplémentaires ont été dépensées.
• Le déclin de Porto Alegre est bien documenté. Plus de 80% des 5,556 projets inscrits aux plans d’investissement de la ville établis dans le cadre du BP pour 1994–2004 avaient été achevés à la fin de 2004 ; sur les 3,712 projets des plans pour 2005–16, seuls 42% l’étaient au début de 2017. La part du budget décidée par le BP est passée d’environ 15% en 1991–94 à quelque 8–9% en 1995–2000. Un nouveau maire a suspendu le processus en mars 2017 ; des assemblées se tenaient de nouveau en 2023, le cycle de 2024 a été annulé en raison des inondations, et un cycle de 23 assemblées a eu lieu en 2025.
• Les personnes pauvres ont participé — mais pas les plus pauvres. Lors des assemblées de Porto Alegre dans les années 1990, les participants étaient plus pauvres et moins souvent blancs que la moyenne de la ville, mais les analystes ont relevé que les personnes les plus pauvres participaient dans une proportion inférieure à leur part de la population.
• En dehors du Brésil, le BP reste limité et ses effets modestes. Depuis 2014, Paris a affecté €768 millions par l’intermédiaire du BP, dont 34% dans des quartiers populaires ; 162,395 habitants ont voté en 2025. À New York, la participation au BP a augmenté de 8.4 points de pourcentage, selon les estimations, la probabilité de voter aux élections, les effets étant plus importants pour les groupes sous-représentés.
• La captation est un risque réel. Dans les années 2000, des études et des entretiens menés à Porto Alegre ont fait état d’un clientélisme croissant et d’« oligarchies communautaires » alliées à des conseillers municipaux ; la suppression des limites de mandats des conseillers budgétaires a réduit le renouvellement.
• Les données solides sur la santé sont rares en dehors du Brésil. Une revue exploratoire de 2018 a recensé 37 évaluations, pour la plupart des études de cas, et conclu que les évaluations robustes des effets sur la santé et le bien-être étaient rares en dehors du Brésil.

Question de recherche et champ d’étude

La question est la suivante : que montrent les données sur les personnes qui prennent part au budget participatif, ses effets sur les dépenses, les services et le bien-être, ainsi que ses échecs ? Cette synthèse porte sur le cas brésilien de référence et sur les études brésiliennes à grand N, les travaux de la Banque mondiale, l’Europe (avec Paris comme programme de plus grande ampleur), les États-Unis (New York et Chicago), la Corée du Sud (Séoul) et l’Inde (la campagne du Plan populaire du Kerala, proche parente du BP, qui a décentralisé la planification et les fonds au profit d’organes locaux élus). Elle exclut la planification participative sans pouvoir décisionnel sur le budget, ainsi que les budgets des établissements scolaires et des associations de logement.

Le « BP » recouvre des réalités très différentes. Sintomer, Herzberg et Röcke (2008) ont identifié six types idéaux en Europe seulement, allant d’un modèle de Porto Alegre adapté à l’Europe aux fonds communautaires, en passant par des tables de négociation public-privé, la consultation sur les finances publiques et la « participation de proximité ». Wampler, McNulty et Touchton (2021) distinguent six types de BP dans le monde et constatent que les changements de règles et de conception produisent désormais des résultats sensiblement différents. Toute affirmation générale sur « les effets du BP » doit tenir compte de cette diversité.

Contexte

L’administration du Parti des travailleurs (PT) de Porto Alegre a instauré le budget participatif (BP) en 1989. Les habitants se réunissaient chaque année en assemblées régionales — puis également thématiques — pour définir les priorités d’investissement et élire des délégués et des conseillers au conseil municipal du budget, chargé de négocier avec la ville le plan annuel d’investissement. Le PT a détenu la mairie de 1989 à 2004. Le processus a attiré l’attention internationale grâce au Forum social mondial et à des organismes tels que la Banque mondiale, dont un ouvrage de 2007 sur le BP le présentait comme un outil de gouvernance inclusive et responsable, tout en avertissant que les processus participatifs « risquent d’être accaparés par des groupes d’intérêt ».

Les premiers résultats à Porto Alegre ont été frappants, même s’ils ne sont pas tous imputables au BP. La proportion de ménages raccordés au réseau d’égouts est passée de 46% en 1989 à 85% en 2002 ; la ville a construit 900 km de conduites d’égout et de drains d’eaux pluviales entre 1989 et 1996, contre 1,100 km construits par l’ensemble des gouvernements précédents ; et les dépenses par habitant entre 1992 et 2000 ont clairement favorisé les régions les plus pauvres. Cela s’explique en partie par l’augmentation globale des dépenses d’infrastructure après 1989 : le BP est donc davantage à considérer comme le canal par lequel de nouvelles ressources ont été distribuées que comme leur source.

Méthode et sources

L’examen s’appuie sur des études évaluées par les pairs portant sur un grand nombre de cas, des revues systématiques et exploratoires, des rapports de la Banque mondiale et du World Resources Institute, des données municipales et des études de cas. Lorsque des résultats quantitatifs sont présentés, le plan d’étude est précisé, car la plupart des recherches sur le BP sont observationnelles : les municipalités choisissent d’adopter ou non le BP, et celles qui l’adoptent peuvent différer systématiquement des autres (par exemple, en ayant des maires de gauche ou favorables aux réformes). Les méthodes des doubles différences et de l’appariement réduisent cette préoccupation, sans toutefois l’éliminer. Les chiffres fournis par les administrations municipales (Paris, New York, Séoul) sont ceux des villes elles-mêmes et n’ont pas fait l’objet d’un audit indépendant.

Constat 1 : Brésil — les données à grande échelle

Dépenses et mortalité infantile

Gonçalves (2014) a étudié les municipalités brésiliennes de 1990 à 2004 au moyen des méthodes des doubles différences et de l’appariement. Les municipalités ayant recours au BP ont privilégié une répartition des dépenses correspondant étroitement aux préférences de la population et consacré une plus grande part de leurs budgets à l’assainissement et à la santé ; cette évolution s’est accompagnée d’une baisse de la mortalité infantile. Touchton et Wampler (2014), s’appuyant sur une base de données originale portant sur les plus grandes villes du Brésil sur une période de vingt ans, ont constaté que le BP était « fortement associé » à des dépenses de santé plus élevées, à un plus grand nombre d’organisations de la société civile et à une mortalité infantile plus faible ; ils ont également établi que cette association « se renforce considérablement » à mesure que le BP perdure. Elle était aussi plus forte sous les maires du Parti des travailleurs.

Ces études constituent le socle de l’affirmation selon laquelle le BP améliore le bien-être. Deux réserves s’imposent. Les deux études sont observationnelles : la corrélation entre le BP et les résultats pourrait donc en partie refléter le type de gouvernement qui adopte le BP. En outre, l’effet plus marqué sous les maires du PT laisse penser que l’engagement politique, et non le seul format du BP, pourrait être à l’origine d’une grande partie des effets observés.

Recouvrement des impôts

Touchton, Wampler et Peixoto (2019), dans un document de travail de la Banque mondiale, ont examiné les 253 municipalités brésiliennes comptant au moins 100,000 habitants entre 1989 et 2016. En moyenne, les recettes fiscales générées localement (impôts fonciers, taxes sur les ventes et redevances) étaient 34% plus élevées dans les municipalités pratiquant le BP que dans les autres ; lorsque le BP était en place depuis plus de huit ans, l’écart atteignait 39%, soit l’équivalent d’environ 3.3% du budget moyen et de 40% des investissements en capital. Les auteurs soutiennent que la participation renforce la confiance et le sentiment d’un échange équitable, ce qui favorise le respect des obligations fiscales. Ils reconnaissent ne pas savoir comment les recettes supplémentaires ont été dépensées.

Mise en œuvre des propositions

Des données provenant de l’extérieur du Brésil vont dans le même sens sur une question précise : les propositions des participants sont-elles mises en œuvre ? Dans l’étude de Font et de ses collègues portant sur 571 propositions issues de 39 processus participatifs dans des municipalités espagnoles, les propositions provenant de processus de BP avaient une probabilité prédite de mise en œuvre intégrale de 51%, contre 30% pour celles issues d’autres formats participatifs, et étaient moins susceptibles d’être rejetées, de 17 points de pourcentage. Autrement dit, le pouvoir budgétaire donne du poids à la participation.

Constat 2 : Porto Alegre — essor, dérive et suspension

Qui a participé

L’étude de cas du World Resources Institute réalisée par Abers, King, Votto et Brandão (2018) synthétise les données sur l’inclusion. En 1998, 30.3% des participants aux assemblées régionales et thématiques gagnaient moins de deux fois le salaire minimum, contre 11.4% de la population de la ville. Une étude de 1995 a établi que 26.6% des participants n’étaient pas blancs, contre 15% de la population. Les assemblées thématiques attiraient un public plus aisé : en 1995, 54% de leurs participants gagnaient plus de cinq fois le salaire minimum, une proportion comparable à celle de la ville dans son ensemble. Et bien que la plupart des participants aient été pauvres, les personnes les plus démunies ont participé dans une proportion moindre, probablement faute d’informations, de ressources et, surtout, de temps, nécessaires à la participation. Des travaux ethnographiques tels que Militants and Citizens (2005) de Baiocchi ont soutenu que le processus avait également favorisé la création de nouvelles associations de quartier et le développement de compétences civiques.

Perte de priorité après 2004

En 2004, le PT a perdu la mairie au profit de José Fogaça. L’étude de cas du WRI constate que les deux administrations non-PT de 2005 à 2016 ont maintenu le BP, mais lui ont accordé une moindre priorité, privilégiant un programme fondé sur des partenariats dans le cadre duquel des groupes communautaires contribuaient à la mise en œuvre et au financement des projets plutôt qu’à la décision concernant les dépenses publiques. Les données budgétaires sont éloquentes :

La part du budget municipal décidée par le biais du PB avait déjà diminué sous le PT : d’environ 15 % en 1991–94 à environ 8–9 % en 1995–2000, avec une année à 5 %. Dans les années 2000, des entretiens et des études ont laissé entendre que les relations de clientélisme se renforçaient à nouveau ; la suppression des limites de mandats pour les conseillers budgétaires a réduit le renouvellement des membres ; et, en 2009, pour la première fois, la majorité des participants aux assemblées n’appartenaient à aucune association civique. Un chercheur interrogé par l’équipe du WRI a déclaré que le PB avait été « capturé par des oligarchies communautaires en alliance directe avec des membres de la Chambre municipale et de l’exécutif municipal ». En mars 2017, le nouveau maire a annoncé une suspension de deux ans. Le processus a ensuite été relancé sous une forme réduite : la ville a tenu des assemblées régionales en août 2023, annulé le cycle de 2024 en raison des inondations qui ont frappé l’État cette année-là et tenu, en 2025, 23 assemblées régionales et thématiques, auxquelles, selon elle, ont participé plus de 18 000 personnes, soit la deuxième participation la plus élevée de l’histoire du processus. Les chiffres de la ville n’ont pas été vérifiés de manière indépendante, et la part du budget désormais décidée par le biais du PB n’a pas pu être établie. Les auteurs du WRI concluent que le PB ne permet de soutenir un changement transformateur que s’il repose sur des dispositifs bien structurés, des ressources adéquates, un engagement politique suffisamment souple pour résister aux changements de gouvernement et un engagement du gouvernement à mettre en œuvre les résultats obtenus.

Constat 3 : Europe — Paris et les variantes européennes

Paris

Paris a lancé son budget participatif en 2014. Selon la ville, 768 millions d’euros avaient été alloués par son intermédiaire à l’occasion de son dixième anniversaire, dont 263 millions d’euros (34 %) dans des quartiers populaires (quartiers populaires) ; 1 345 projets avaient été retenus et plus de 3 400 travaux avaient été achevés. La onzième édition, en 2025, a soumis 261 idées au vote ; 162 395 habitants ont voté et 104 projets ont été sélectionnés. Les propositions doivent concerner des dépenses d’investissement. Ces chiffres font de Paris l’un des programmes de PB les plus importants d’Europe en valeur absolue, mais ils en révèlent aussi les limites : la participation représente une faible fraction des quelque deux millions d’habitants de la ville, et le PB ne couvre que les investissements, et non le budget de fonctionnement qui finance la plupart des services. La présente revue n’a trouvé aucune évaluation indépendante des personnes qui votent ni de l’effet redistributif de l’affectation de 34 %.

Variantes européennes

Sintomer, Herzberg et Röcke (2008) ont constaté que le transfert du PB vers l’Europe était « fortement différencié », façonné par les traditions participatives existantes. Ils ont avancé que la « gouvernance participative habilitée » était plus susceptible de se développer dans les modèles adaptés de Porto Alegre et les modèles de fonds communautaires, tandis que les modèles consultatifs servaient principalement à moderniser l’administration. De nombreux processus de PB européens sont de petite ampleur et consultatifs, et les taux de participation peuvent être très faibles ; c’est l’une des raisons pour lesquelles le PB européen présente rarement les effets redistributifs observés au Brésil.

Constat 4 : États-Unis et Corée du Sud

New York

Le PB de New York a débuté en 2011, lorsque quatre membres du conseil municipal l’ont lancé dans leurs districts ; il s’est depuis étendu à des membres du conseil dans toute la ville, qui demandent aux habitants comment affecter une partie de leurs crédits d’investissement discrétionnaires à des projets d’un coût d’au moins 50 000 $. Le vote à l’échelle des districts du cycle FY2027 s’est déroulé du 11 au 19 avril 2026.

Deux études quantitatives se distinguent. Johnson, Carlson et Reynolds (2023) ont estimé que la participation à la budgétisation participative (BP) augmentait en moyenne de 8,4 points de pourcentage la probabilité de voter lors des élections suivantes, avec des effets plus importants chez les jeunes, les électeurs moins instruits et à faible revenu, les électeurs noirs et les personnes appartenant à une minorité raciale dans leur quartier. Sihotang (2023), exploitant l’adoption échelonnée de la BP dans les différents districts du conseil municipal dans le cadre d’une méthode des doubles différences, a constaté que la BP réduisait le taux total de réclamations adressées au service téléphonique 311 de la ville — un indicateur indirect de la qualité des services — mais n’avait aucun effet sur des types précis de réclamations, comme l’entretien des écoles, les nids-de-poule ou la plantation de nouveaux arbres.

Chicago

Le 49e district de Chicago a accueilli le premier processus de BP aux États-Unis. Stewart, Miller, Hildreth et Wright-Phillips (2014) ont constaté que les habitants choisissaient des projets très différents de ceux issus des procédures habituelles, souvent des projets que la littérature scientifique classe parmi les priorités faibles, et que les résultats en matière de justice sociale étaient mitigés : certains éléments indiquaient une concentration géographique, certaines zones bénéficiant de jardins, de parcs pour chiens et d’aires de jeux, tandis que d’autres recevaient des travaux de réfection de la chaussée et de réparation des trottoirs.

Séoul et la Corée du Sud

La Corée du Sud est le principal exemple de BP imposée d’en haut. Une modification de 2005 à la loi sur les finances locales a autorisé les collectivités locales à associer les citoyens à l’élaboration du budget, et une législation nationale ultérieure a rendu la BP obligatoire pour les collectivités locales. Séoul a adopté son ordonnance en mai 2012, prévoyant un budget citoyen de 50 milliards de wons et un comité de 250 membres réunissant des membres nommés et des habitants sélectionnés parmi les candidats, par tirage au sort en cas de surnombre. En 2014, 1 533 propositions ont donné lieu à 352 projets approuvés pour 2015. Participedia présente les 50 milliards de wons comme représentant 2,2 % d’un budget municipal d’environ 23 000 milliards de wons (23 billions) ; le calcul donne environ 0,2 %, la part de la BP était donc une fraction de 1 %. Touchton, McNulty et Wampler (2023) citent la Corée du Sud, avec le Brésil et le Pérou, parmi les contextes où l’on dispose d’éléments indiquant que la BP améliore le bien-être, tout en soulignant le très faible nombre d’études comparatives rigoureuses.

Constat 5 : la campagne du Plan du peuple au Kerala

La campagne du Kerala, lancée en 1996 par le gouvernement de l’État du Front démocratique de gauche, est allée plus loin que la plupart des programmes de BP : l’État a décidé de réserver 35–40 % de ses crédits de planification aux collectivités locales élues, qui ont ensuite préparé des plans au moyen d’assemblées villageoises (grama sabhas), de séminaires de développement et de groupes de travail d’experts. T. M. Thomas Isaac, membre du Conseil de planification de l’État et l’un des architectes de la campagne, a indiqué que les ressources décentralisées avaient atteint 1 025 crore de roupies en 1997–98 et 1 178 crore de roupies en 1998–99, contre environ 20 crore de roupies de crédits non affectés avant 1996–97. Lors des premières grama sabhas de la campagne, en août–septembre 1996, environ 2,5 millions de personnes ont participé — environ 180 par assemblée et une hausse de quatre fois par rapport au tour précédent, mais seulement quelque 10 % des électeurs. La participation a diminué lors des tours suivants ; les femmes ne représentaient que 25 % des participants lors du premier tour ; la classe moyenne instruite s’est progressivement abstenue ; et des accusations de manipulation par les partis ont été formulées. Heller, Harilal et Chaudhuri (2007) proposent une évaluation ultérieure et indépendante des effets de la décentralisation sur la démocratie locale ; leur étude constitue la référence incontournable pour les lecteurs qui souhaitent disposer d’éléments allant au-delà du compte rendu des architectes eux-mêmes.

Comparaison des principaux programmes

Ce que les données probantes ne montrent pas

• Elles ne montrent pas que le BP améliore la santé partout. Les résultats concernant la mortalité infantile proviennent du Brésil, où le BP a souvent coïncidé avec des gouvernements réformistes et une augmentation des ressources municipales. La revue exploratoire de 2018 de Campbell, Escobar, Fenton et Craig a recensé 37 évaluations, dont la plupart étaient des études de cas axées sur les résultats politiques ; toutes les études quantitatives à l’échelle de la population, à l’exception d’une seule, portaient sur l’Amérique du Sud.
• Elles ne montrent pas que les petits programmes de BP ont un fort effet redistributif. Lorsque le BP couvre quelques pour cent des dépenses d’investissement, son poids budgétaire reste limité, quelle que soit sa valeur civique.
• Elles ne montrent pas que le BP atteint les plus démunis. Même pendant les meilleures années de Porto Alegre, les personnes les plus pauvres étaient sous-représentées ; les coûts en temps et en information pèsent le plus lourdement sur elles.
• Elles ne montrent pas dans quelle mesure les acquis résistent aux changements politiques. L’expérience de Porto Alegre suggère qu’une grande partie des effets du BP dépend d’un exécutif déterminé.
• Elles ne permettent pas de trancher la question de savoir si le vote numérique élargit ou réduit la participation. Le vote en ligne peut faciliter la participation, mais il contourne les assemblées délibératives grâce auxquelles Porto Alegre a obtenu ses effets en matière d’inclusion ; les données examinées ici ne permettent pas de résoudre ce dilemme.

Conséquences pour la conception des institutions

1. Allouer au BP des fonds réels et une part protégée. Au Brésil, les effets augmentent avec la durée et l’ampleur du programme. Une part fixe du budget d’investissement, protégée par la loi, est plus difficile à réduire qu’une allocation discrétionnaire.
2. Protéger la mise en œuvre. L’effondrement du taux de réalisation des projets à Porto Alegre après 2005 montre que le moment décisif n’est pas le vote, mais la mise en œuvre. Publier un outil de suivi des projets indiquant les échéances et les motifs des retards.
3. Prévenir la captation. Des limites de mandat pour les délégués, une rotation, des réunions ouvertes et des critères d’allocation entre les quartiers rendus publics permettent de prévenir les « oligarchies communautaires » et le clientélisme.
4. Cibler délibérément l’inclusion. Des pondérations en faveur de l’équité (comme les crédits réservés aux quartiers populaires à Paris ou les critères redistributifs de Porto Alegre), des actions de sensibilisation menées par l’intermédiaire d’organisations communautaires, des services de garde d’enfants et des bulletins papier contribuent à contrer les coûts en temps et en information qui excluent les plus démunis.
5. Relier le BP au budget dans son ensemble. Un BP isolé portant sur de petits postes d’investissement modifie rarement les priorités globales. La décentralisation du Kerala et le conseil budgétaire de Porto Alegre illustrent ce que permettent des liens plus étroits — ainsi que les risques lorsque les capacités locales sont faibles.
6. Évaluer au moyen de groupes de comparaison. Des déploiements échelonnés entre les arrondissements, comme à New York, offrent des expériences naturelles ; les villes devraient les prévoir dès le départ.

Questions ouvertes

• Les effets du BP sur la santé au Brésil dépendent-ils du format ou des coalitions politiques qui l’adoptent ?
• Le BP peut-il survivre aux changements de gouvernement sans être inscrit dans la loi — et cette inscription ne risque-t-elle pas de le vider de son dynamisme ?
• Un vote numérique à l’échelle de la ville, comme à Paris, produit-il les mêmes effets d’inclusion que les assemblées de quartier ?
• Quelle part du budget le BP doit-il représenter pour modifier les priorités globales de dépenses ?
• Le BP obligatoire, comme en Corée du Sud, favorise-t-il une participation réelle ou des rituels de conformité ?
• Qu’advient-il du BP en période de tension budgétaire, lorsqu’il y a peu de nouveaux investissements à répartir ?

Sources

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