Règlement de Bologne sur les biens communs urbains (depuis 2014)

Contexte

La réforme constitutionnelle italienne de 2001 (loi constitutionnelle n° 3 du 18 octobre 2001) a réécrit l’article 118 et ajouté le principe de subsidiarité horizontale : l’État, les régions, les villes métropolitaines, les provinces et les municipalités doivent favoriser les initiatives autonomes des citoyens, seuls ou associés, dans le cadre d’activités d’intérêt général. Pendant des années, cette disposition a eu peu d’effets pratiques. L’association Labsus (Laboratorio per la sussidiarietà), dirigée par le juriste Gregorio Arena, a soutenu qu’elle pouvait fonder un nouveau modèle d’« administration partagée », dans lequel les habitants sont considérés comme des partenaires plutôt que comme des usagers des services publics.

À Bologne, comme ailleurs, les habitants qui souhaitaient prendre soin des espaces publics ne disposaient d’aucune procédure juridique claire permettant à la ville de les autoriser, de les assurer ou de les soutenir. Une collaboration entre la ville, Labsus et des chercheurs a abouti à un projet de règlement. Celui-ci a été présenté à Bologne le 22 février 2014 comme le premier règlement modèle de collaboration entre citoyens et administrations autour des biens communs urbains, puis adopté par le conseil municipal le 19 mai 2014 (délibération n° 172).

Gouvernance

Selon ses concepteurs, le modèle fonctionne comme suit.

• Biens communs urbains. Le règlement définit les biens communs urbains comme des biens, matériels et immatériels, que les citoyens et l’administration reconnaissent comme contribuant au bien-être individuel et collectif — places, parcs, écoles, bâtiments abandonnés, actifs numériques — quel que soit leur statut de propriété officiel.
• Citoyens actifs. Les particuliers, les groupes informels, les associations et les entreprises peuvent proposer des activités d’entretien, de gestion partagée ou de régénération.
• Pactes de collaboration. L’instrument central est le patto di collaborazione, un accord écrit entre la ville et les citoyens actifs qui précise l’objectif, la durée, les responsabilités, les ressources, l’assurance et les modalités de présentation des résultats. Les pactes simples portant sur l’entretien courant suivent une procédure allégée ; les pactes complexes concernant la régénération de bâtiments ou d’espaces plus vastes impliquent davantage de négociations et d’examen.
• Rôle de la ville. La ville fournit des matériaux, des formations, une couverture d’assurance, des allégements fiscaux et de frais, ainsi qu’une visibilité, plutôt que de l’argent destiné à un bénéfice privé ; un bureau dédié coordonne les propositions entre les services.
• Principes. Confiance, transparence, inclusion, durabilité et proportionnalité : les habitants ne sont pas rémunérés, et les biens communs restent ouverts à tous.

Économie et biens publics

Les pactes mobilisent du travail civique non rémunéré en complément des ressources publiques. Parmi les usages courants figurent l’entretien des espaces verts, le nettoyage et l’aménagement des espaces publics, la gestion de jardins communautaires et la réouverture de bâtiments désaffectés à des fins culturelles ou sociales. La logique économique est celle de la coproduction : la ville réduit les coûts de transaction et les obstacles liés à la responsabilité, les citoyens apportent leur temps et leur connaissance du territoire, et le résultat demeure un bien public. Les sources consultées pour cette notice ne fournissent pas de données agrégées à l’échelle de la ville sur la valeur des ressources mobilisées.

Conflits et litiges

• Des bénévoles en remplacement des services. Les critiques mettent en garde contre le risque qu’en période d’austérité budgétaire, les pactes de collaboration servent à transférer l’entretien aux habitants non rémunérés.
• Des capacités inégales. Les quartiers mieux organisés et plus aisés peuvent signer davantage de pactes, reproduisant ainsi les inégalités dans l’espace public.
• Qui parle au nom d’un bien commun ? Un pacte confie à un groupe un rôle dans l’entretien d’un espace également utilisé par d’autres ; des conflits peuvent surgir avec des voisins ou des usagers informels qui n’y ont pas pris part.
• Des biens communs qui n’en ont que le nom. Puisque la propriété et l’autorité finale restent aux mains de la ville, certains spécialistes des biens communs considèrent ce modèle comme une administration participative plutôt que comme une gouvernance des biens communs au sens d’Elinor Ostrom, fondée sur l’auto-organisation des utilisateurs des ressources.

Résultats

Le règlement de Bologne est devenu un modèle. Labsus a élaboré un règlement prototype, révisé en 2017 puis de nouveau en 2024 à la lumière d’une décennie d’expérience. Selon le décompte de Labsus, plus de 300 municipalités, dont Rome, avaient adopté de tels règlements en 2024, et plus de 8 000 pactes de collaboration avaient été signés dans toute l’Italie ; sa liste recense également des lois régionales dans huit régions. Bologne a par la suite remplacé son texte initial par un règlement révisé sur les formes de collaboration entre les acteurs civiques et l’administration. Christian Iaione et d’autres ont développé cette approche sous la forme du modèle de « co-city » de cogouvernance urbaine, dont l’adaptation à d’autres pays a été proposée.

Enseignements pour la conception institutionnelle

1. Un cadre juridique adapté libère l’énergie civique. Une procédure claire d’autorisation, d’assurance et de soutien a levé des obstacles qui bloquaient les habitants depuis des années.
2. Les contrats peuvent servir de support à la gouvernance. Le pacte de collaboration est un instrument local et souple permettant de partager les responsabilités sans transférer la propriété.
3. L’équité exige un soutien actif. Sans démarche de proximité ni ressources, les pactes se concentrent là où le capital social est déjà élevé.
4. Prévenir la substitution. Les règles devraient empêcher que les pactes remplacent des services publics rémunérés ou des emplois.

Pour aller plus loin

• Christian Iaione (2016), "The CO-City: Sharing, Collaborating, Cooperating, and Commoning in the City", American Journal of Economics and Sociology
• Gregorio Arena (2024), "Dieci anni dopo, un nuovo prototipo del regolamento", Labsus
• Labsus, liste des règlements pour l’administration partagée des biens communs