Bürgerversammlungen nach zwei Jahrzehnten: Was ist aus ihren Empfehlungen geworden?

Zwischen 2004, als 160 nach dem Zufallsprinzip ausgewählte Einwohnerinnen und Einwohner von British Columbia zusammenkamen, um das Wahlsystem ihrer Provinz neu zu gestalten, und 2026 haben sich Bürgerversammlungen von einer akademischen Kuriosität zu einem routinemäßigen Regierungsinstrument in Teilen Europas, Kanadas und Australiens entwickelt. Diese Studie stellt eine eng gefasste Frage, die in der Begeisterung oft übergangen wird: Was ist tatsächlich aus ihren Empfehlungen geworden? Sie untersucht sieben gut dokumentierte Versammlungen auf nationaler und subnationaler Ebene, den vergleichenden Datensatz der OECD von 2020 zu 289 deliberativen Prozessen sowie die wichtigsten wissenschaftlichen Versuche, deren Wirkung zu messen. Das Muster ist sowohl für Befürworter als auch für Skeptiker konsistent, aber unangenehm. Versammlungen, die eine klar abgegrenzte Frage beantworten, die von einer Instanz gestellt wurde, die sich vorab auf einen Entscheidungsweg festgelegt hat – ein Referendum, einen Parlamentsausschuss oder eine veröffentlichte Stellungnahme –, erleben häufig, dass ihre Vorschläge umgesetzt werden. Versammlungen mit sehr breit gefassten Mandaten oder ohne verbindliche Zusage ihrer Auftraggeber erleben meist, dass ihre Vorschläge gefiltert, verzögert oder stillschweigend auf Eis gelegt werden. Auch die gemessene Wirkung hängt stark davon ab, wie sie gemessen wird.

Zentrale Erkenntnisse

• Bei lokalen, klar abgegrenzten Prozessen kommt es häufig zur Umsetzung. Von den 55 Fällen in der OECD-Datenbank mit Angaben zur Umsetzung (1986–2019) setzten die Behörden in 76% der Fälle mehr als die Hälfte und in 36% alle Empfehlungen um; in 11% wurde keine umgesetzt. Die Stichprobe ist klein und beruht auf Selbstauskünften.
• Selektive Umsetzung ist die Regel, nicht die Ausnahme. Eine Studie zu 571 Vorschlägen aus 39 lokalen Beteiligungsverfahren in Spanien ergab, dass ungefähr ein Drittel vollständig umgesetzt, ein Drittel teilweise umgesetzt und ein Drittel abgelehnt wurde; kostengünstige Vorschläge, solche, die die bestehende Politik nicht infrage stellten, sowie solche, die sowohl von Politikern als auch von Beamten unterstützt wurden, schnitten am besten ab.
• Die deutlichsten nationalen Erfolge führten über ein Referendum. Die irischen Bürgerversammlungen zu Ehegleichstellung (2013) und Abtreibung (2017) flossen in Referenden ein, die mit 62.07% (2015) und 66.40% (2018) angenommen wurden. Bürgerversammlungen erarbeiteten jedoch auch Vorschläge, die von den Wählern abgelehnt wurden: das STV-Modell in British Columbia (57.7% im Jahr 2005, unterhalb der Schwelle von 60%; 39.1% im Jahr 2009) und das MMP-Modell in Ontario (36.9% im Jahr 2007).
• Breit gefasste Klimamandate führten zu einer schwachen Umsetzung. Die französische Bürgerkonvention für das Klima bewertete die Reaktion der Regierung im Februar 2021 mit 3.3 von 10 Punkten; eine von WWF France im August 2026 veröffentlichte Zählung ergab, dass 24 ihrer 149 Vorschläge vollständig umgesetzt worden waren. Die Evaluatoren der britischen Klimaversammlung kamen zu dem Schluss, dass deren sehr weit gefasster Aufgabenbereich ihre Wirkung auf Parlament und Regierung schwächte.
• Die erste Bürgerversammlung des Bundestags hatte keine gesetzgeberische Wirkung. Der 160-köpfige Bürgerrat Ernährung legte im Februar 2024 neun Empfehlungen vor; ein Jahr später fand der zuständige Ausschuss keine Mehrheit für irgendetwas, das über die bloße Kenntnisnahme hinausging, und keine der Empfehlungen gelangte zur Abstimmung.
• Dauerhaftigkeit stärkt eher das Verfahren als die Ergebnisse. Der ständige Bürgerdialog in Ostbelgien garantiert für jede Versammlung Anhörungen in Ausschüssen, eine politische Antwort und eine spätere Überprüfung; aus den öffentlich zugänglichen Unterlagen geht jedoch nicht hervor, welche Empfehlungen umgesetzt wurden.
• Die Messung ist der Schwachpunkt. Die meisten Studien leiten die Wirkung daraus ab, dass sie den Wortlaut von Empfehlungen mit späteren politischen Dokumenten abgleichen. Vrydagh (2022) zeigt, dass diese „Kongruenz“-Methode den Einfluss sowohl über- als auch unterschätzt, sofern sie nicht die vorherigen Positionen der Entscheidungsträger berücksichtigt und durch Interviews überprüft wird.

Forschungsfrage und Untersuchungsbereich

Die Frage lautet: Was geschieht mit den Empfehlungen einer zufällig ausgewählten Bürgerversammlung, wenn sie einer öffentlichen Stelle unterbreitet werden, und welche Gestaltungsmerkmale stehen mit ihrer Übernahme in Zusammenhang? „Übernahme“ bedeutet hier, dass eine Empfehlung als Gesetz, Verordnung, Haushalt oder offizielle Politik angenommen oder der Öffentlichkeit in einer verbindlichen Abstimmung zur Entscheidung vorgelegt wird. Weniger direkte Wirkungen — Veränderungen im Diskurs politischer Eliten, Lernprozesse unter den Mitgliedern, Verschiebungen der öffentlichen Meinung — werden nur erörtert, soweit sie für die Übernahme relevant sind.

Der Untersuchungsbereich beschränkt sich auf repräsentative deliberative Verfahren: Gremien aus per Los ausgewählten Bürgerinnen und Bürgern, die in der Regel nach Alter, Geschlecht, Region und Bildung geschichtet werden, sich informieren, Zeugenaussagen anhören und beraten, bevor sie gemeinsame Empfehlungen beschließen. Öffentliche Versammlungen mit offenem Zugang, Online-Konsultationen und Bürgerhaushalte (die in einer separaten Studie behandelt werden) sind ausgeschlossen. Die Fallauswahl umfasst die im Auftrag genannten Verfahren — British Columbia (2004), Ontario (2006–07), Irland (2012–14 und 2016–18), Frankreich (2019–21), das Vereinigte Königreich (2020), Ostbelgien (seit 2019) und den Deutschen Bundestag (2023–24) — sowie die länderübergreifenden Daten der OECD.

Hintergrund

Die moderne Bürgerversammlung vereint zwei ältere Ideen. Die eine ist das Geschworenengericht: eine kleine Gruppe von Laien, per Los ausgewählt, die Beweismaterial erhält und Zeit bekommt und der zugetraut wird, zu einem Urteil zu gelangen. Die andere ist die deliberative Umfrage und die Bürgerjury, die ab den 1970er-Jahren entwickelt wurden und zeigten, dass Menschen ohne besondere Fachkenntnisse komplexe politische Informationen verarbeiten können, wenn sie strukturierte Unterstützung erhalten. Die Citizens' Assembly on Electoral Reform von British Columbia aus dem Jahr 2004 machte das Format bekannt, indem sie einem per Los ausgewählten Gremium eine echte verfassungsrechtliche Aufgabe und einen direkten Weg zur Abstimmung übertrug.

Seitdem ist die Zahl solcher Verfahren rasch gestiegen. Der Bericht der OECD aus dem Jahr 2020, der erste systematische Vergleich, stützte sich auf 289 Fälle (davon 282 in OECD-Ländern) aus dem Zeitraum von 1986 bis Oktober 2019. Die Verfahren fanden auf allen Regierungsebenen statt — 52 % auf lokaler, 30 % auf regionaler, 15 % auf nationaler und 3 % auf internationaler Ebene — und der Bericht unterschied zwölf verschiedene Modelle, von kurzen Bürgerjurys bis hin zu dauerhaften Gremien wie dem Modell Ostbelgien. Die Teilnehmenden investierten durchschnittlich 3.7 Tage ihrer Zeit, verteilt über 6.6 Wochen. Ein separates europäisches Inventar, der POLITICIZE-Datensatz, erfasste 105 deliberative Mini-Publics, die zwischen 2000 und 2020 in 18 europäischen Ländern stattfanden.

Die öffentliche Meinung steht dem Konzept grundsätzlich positiv, jedoch unter Bedingungen gegenüber. Eine Befragung von 14,043 Befragten in 15 westeuropäischen Ländern ergab die stärkste Unterstützung bei Menschen mit geringerer Bildung, einem geringen Gefühl politischer Kompetenz und elitenkritischen Einstellungen — und zeigte, dass die Unterstützung teilweise davon abhing, welche Entscheidungen die Befragten von Bürgerversammlungen erwarteten. Diese Bedingtheit ist für die Wirkung relevant: Regierungen, die Bürgerversammlungen ignorieren, riskieren, genau jene Bürgerinnen und Bürger zu enttäuschen, für deren erneute Einbindung das Format gedacht ist.

Methode und Quellen

Dies ist eine strukturierte Literatur- und Dokumentenauswertung, keine neue Feldforschung. Für jeden Fall verfolgten wir die Empfehlung, die formelle Zusage der beauftragenden Stelle, den Entscheidungsweg und das dokumentierte Ergebnis anhand offizieller Unterlagen (Berichte der Versammlungen, Parlamentsseiten, Wahlergebnisse), wo immer möglich. Ländervergleichende Muster beruhen auf dem OECD-Datensatz und auf begutachteten Studien, die das Schicksal einzelner Vorschläge erfassen. Dabei gelten durchgehend drei Vorbehalte:

1. Selektion. Gut dokumentierte Fälle sind überproportional häufig jene, die groß, national oder erfolgreich genug waren, um Forschende anzuziehen.
2. Zurechnung. Eine Empfehlung, die Gesetz wird, könnte ohnehin auf der Agenda der Regierung gestanden haben; eine abgelehnte Empfehlung kann dennoch eine spätere Reform prägen.
3. Selbstauskunft. Die OECD-Daten zur Umsetzung wurden von Organisatoren und beauftragenden Behörden bereitgestellt, die Gründe haben, Erfolge zu melden.

Eine Quelle — die Zählung der Vorschläge der französischen Convention durch WWF France — ließ sich nur anhand der Presseberichterstattung (Reporterre, August 2026) nachvollziehen; ihre Klassifizierungsmethode wurde nicht überprüft.

Befund 1: Was die länderübergreifenden Daten aussagen

Der OECD-Datensatz

Die OECD erhob Umsetzungsdaten zu 55 ihrer 289 Fälle. Die zentralen Zahlen sind ermutigend:

Die OECD selbst äußert sich vorsichtig: Sie bezeichnet die Daten als „begrenzt“, fordert weitere Untersuchungen dazu, ob Behörden Vorschläge „herauspicken“, die zu ihrer bestehenden Agenda passen oder weniger kosten, und betont, dass weitere Belege nötig sind, bevor die Schlussfolgerung als belastbar gelten kann. Auch die Praktiken bei der Rückmeldung waren uneinheitlich. In 66% der 104 Fälle, zu denen Daten vorlagen, erörterten die Behörden die Empfehlungen im direkten Gespräch mit den Teilnehmenden; in 42% veröffentlichten sie eine Rückmeldung über offizielle Kanäle oder Medien, ohne sich mit den Teilnehmenden zu treffen; in 24% wandten sie sich nach der öffentlichen Rückmeldung direkt an die Teilnehmenden. Der Kontext der Beauftragung trägt dazu bei, die positive Verzerrung zu erklären: Jeder OECD-Fall wurde von einer Behörde in Auftrag gegeben, die handlungsbefugt war, und bei den meisten handelte es sich um lokale Verfahren zu konkreten Fragen. Das häufig angeführte Beispiel, das Melbourne People's Panel von 2014 mit 43 Einwohnerinnen und Einwohnern zum Zehnjahresfinanzplan der Stadt über 5 Milliarden AUD, zeigt, dass der Stadtrat 10 von 11 Empfehlungen annahm und den Text des Panels dem endgültigen Plan als Anhang beifügte.

Evidenz auf Vorschlagsebene

Ein methodisch stärkeres Forschungsdesign stammt von Font, Smith, Galais und Alarcón (2018), die 571 einzelne Vorschläge aus 39 partizipativen Verfahren in spanischen Gemeinden verfolgten, darunter, aber nicht ausschließlich, deliberative Verfahren. Etwa 36% wurden vollständig umgesetzt, und jeweils rund 32% wurden teilweise umgesetzt oder abgelehnt. Nur vier der 39 Verfahren setzten alles um, drei setzten nichts um; bei den übrigen wurde eine Auswahl getroffen. Der stärkste Prädiktor war die interne Unterstützung: Bei einem Vorschlag, der sowohl von Politikerinnen und Politikern als auch von Verwaltungsbediensteten unterstützt wurde, lag die prognostizierte Wahrscheinlichkeit einer vollständigen Umsetzung bei 46%, gegenüber 17% bei einem Vorschlag ohne diese Unterstützung. Kostspielige Vorschläge und solche, die bestehende Politik infrage stellten, wurden deutlich häufiger aufgegeben — bei Vorschlägen, die den Status quo nicht infrage stellten, lag die Wahrscheinlichkeit einer vollständigen Umsetzung bei 42%, bei solchen, die ihn infrage stellten, bei 26%. Auch die Verfahrensqualität spielte eine Rolle: Bei Vorschlägen aus Verfahren, die alle drei Qualitätskriterien der Autoren erfüllten, lag die Wahrscheinlichkeit einer vollständigen Umsetzung bei 45%.

Warum die Messung wichtig ist

Jacquet und van der Does (2021) untersuchten 35 Jahre Forschung zu den Folgen von Mini-Publics und stellten fest, dass sich die Literatur auf unmittelbare Auswirkungen konzentriert — auf die Mitglieder und auf die unmittelbare politische Entscheidung — und wenig über breitere oder längerfristige Folgen aussagt. Vrydagh (2022) geht noch weiter und hinterfragt die vorherrschende Messtechnik. Die meisten Wirkungsstudien vergleichen den Wortlaut der Empfehlungen von Bürgerinnen und Bürgern mit späteren politischen Dokumenten. Anhand des Bürgerpanels „Make Your Mobility“ in Brüssel als Testfall zeigt er, dass diesem schreibtischgestützten Kongruenzansatz die Zuverlässigkeit fehlt: Er kann einem Panel Ideen zuschreiben, die Entscheidungsträger bereits hatten, und weniger sichtbaren Einfluss übersehen. Er schlägt eine „sequenzielle Wirkungsmatrix“ vor, die die bereits bestehenden Präferenzen der Entscheidungsträger berücksichtigt, sowie eine gemischte Methode, die Interviews mit den für die Weiterverfolgung des Prozesses zuständigen Amtsträgern hinzufügt. Daraus folgt, dass viel beachtete Übernahmequoten, auch jene der OECD, als grobe Anhaltspunkte und nicht als Messwerte zu verstehen sind.

Befund 2: Wahlreform — wenn der Weg über ein Referendum führt

British Columbia, 2004–2009

Die Bürgerversammlung von British Columbia hatte 160 Mitglieder — einen Mann und eine Frau aus jedem der 79 Wahlbezirke der Provinz sowie zwei indigene Mitglieder — und Jack Blaney als Vorsitzenden. Sie bildete sich von Januar bis März 2004, hielt im Mai und Juni öffentliche Anhörungen ab, beriet von September bis November und legte am 10. Dezember 2004 ihren Abschlussbericht vor, in dem sie die übertragbare Einzelstimmgebung (BC-STV) empfahl. Die Regierung hatte sich im Voraus verpflichtet, die Empfehlung den Wählerinnen und Wählern zur Abstimmung vorzulegen, legte jedoch eine doppelte Schwelle fest: 60 % der Stimmen in der gesamten Provinz und eine einfache Mehrheit in 60 % der Wahlbezirke.

Beim Referendum vom 17. Mai 2005 stimmten 57,7 % für BC-STV — mehr als die Hälfte, aber weniger als die erforderliche Schwelle von 60 %. Bei einem zweiten Referendum im Jahr 2009 sprachen sich nur 39,1 % dafür aus, und bei einem dritten, von der Regierung gestalteten Referendum im Jahr 2018 stimmten 61.30 % für die Beibehaltung der relativen Mehrheitswahl. Die Versammlung erreichte somit den schwierigsten Teil der Übernahme — eine verbindliche Volksabstimmung — und bewirkte dennoch keine Veränderung. Ihr Fall zeigt, dass bei einem Weg über ein Referendum die Entscheidung einer Wählerschaft übertragen wird, die nicht beraten hat, und dass qualifizierte Mehrheiten einen Vorschlag zu Fall bringen können, den eine Mehrheit unterstützt.

Ontario, 2006–2007

Ontario übernahm das Modell mit 103 Mitgliedern, je einem pro Wahlkreis. Die Versammlung empfahl mit 94 zu 8 Stimmen eine gemischte Verhältniswahl. Beim Referendum, das zeitgleich mit der Provinzwahl am 10. Oktober 2007 stattfand, stimmten nur 36.9 % für eine Änderung; die gemischte Verhältniswahl erreichte in 5 von 107 Wahlkreisen eine Mehrheit, allesamt in Toronto, obwohl eine Schwelle von 60 % in der gesamten Provinz und Mehrheiten in 64 Wahlkreisen erforderlich waren. Stephenson und Tanguays Umfrageanalyse führt die Niederlage weniger auf die Ablehnung der Verhältniswahl als auf geringe Aufmerksamkeit und begrenzte Informationen zurück: Besser informierte Wählerinnen und Wähler unterstützten sie deutlich stärker, doch selbst eine simulierte vollständige Information hätte die Unterstützung weit unter der Schwelle belassen.

Befund 3: Irland — der stärkste Fall für eine Übernahme

Zwei Gremien, zwei Gestaltungsmodelle

Irlands Verfassungskonvent (Convention on the Constitution, 2012–14), dessen Vorsitz Tom Arnold führte, war ein gemischtes Gremium aus 66 per Zufallsverfahren ausgewählten Bürgerinnen und Bürgern, 33 Politikerinnen und Politikern sowie einem Vorsitzenden. Es befasste sich mit den meisten Themen an jeweils einem einzigen Wochenende, legte neun Berichte und 38 Empfehlungen vor, von denen 18 eine Verfassungsänderung erfordert hätten, und erhielt zu jedem Bericht eine Antwort der Regierung. Die Regierung übernahm mehrere institutionelle Empfehlungen, darunter die geheime Wahl des Ceann Comhairle (des Präsidenten des Unterhauses) und die Einrichtung einer Wahlkommission, und legte am 22. Mai 2015 zwei Vorschläge einem Referendum vor. Die Ehe für alle wurde mit 62.07% der Stimmen angenommen; die Herabsetzung des Mindestalters für eine Kandidatur bei der Präsidentschaftswahl von 35 auf 21 Jahre wurde mit 73.06% abgelehnt.

Die Bürgerversammlung von 2016–18, deren Vorsitz die Richterin am Obersten Gerichtshof Mary Laffoy führte, bestand aus 99 Bürgerinnen und Bürgern und keiner Politikerin bzw. keinem Politiker. Sie widmete fünf Wochenenden dem Achten Verfassungszusatz, der Verfassungsbestimmung, die Schwangerschaftsabbrüche faktisch verboten hatte. Bei ihrer Abschlusssitzung am 22.–23. April 2017 stimmten die Mitglieder mit 79 zu 12 dafür, die Bestimmung nicht in vollem Umfang beizubehalten, und mit 51 zu 38 dafür, sie durch eine Klausel zu ersetzen, die das Parlament zur Gesetzgebung ermächtigt. In einer weiteren Abstimmung empfahlen 64%, Schwangerschaftsabbrüche ohne Einschränkung hinsichtlich der Gründe bei einer Reihe von Fristen nach Schwangerschaftswoche gesetzlich zuzulassen. Anders als beim Verfassungskonvent wurde der Bericht der Bürgerversammlung einem gemeinsamen Sonderausschuss des Parlaments vorgelegt, dessen parteiübergreifende Mehrheit sich grundsätzlich für die Legalisierung von Schwangerschaftsabbrüchen bis zur zwölften Woche aussprach. Das Referendum vom 25. Mai 2018 wurde mit 66.40% angenommen; im Dezember folgte der Health (Regulation of Termination of Pregnancy) Act 2018.

Was den Unterschied ausmachte

Farrell, Suiter und Harris (2019) argumentieren, die Bedeutung der irischen Erfahrung liege in der Wiederholung: Zwei aufeinanderfolgende Mini-Publics, deren Empfehlungen in Referenden mündeten, deuteten auf einen gewissen Grad der „Systematisierung“ deliberativer Verfahren in der Verfassungspolitik hin. Drei Gestaltungsmerkmale stechen hervor:

• Ein vorab festgelegter Weg. Die Parlamentsbeschlüsse zur Einrichtung beider Gremien verpflichteten die Regierung, auf jede Empfehlung zu antworten und für jedes von ihr befürwortete Referendum einen Zeitplan anzugeben.
• Eine Brücke zum Parlament. Beim Achten Verfassungszusatz überführte ein gemeinsamer Ausschuss beider Kammern den Bericht der Versammlung in eine gesetzgeberische Position und gab den gewählten Politikerinnen und Politikern damit die Verantwortung dafür.
• Themen, die bereits auf der Tagesordnung standen. Die Ehe für alle und Schwangerschaftsabbrüche waren öffentlich bedeutsame, wertebezogene Fragen, bei denen Parteivorsitzende uneinig waren oder sich mit einer Führungsrolle schwertaten. Die Versammlungen boten Politikerinnen und Politikern womöglich Rückendeckung, um zu handeln – eine tatsächliche Funktion, die jedoch nicht mit einer unabhängigen Festlegung der politischen Tagesordnung gleichzusetzen ist.

Die Grenzen

Die Übernahme der Empfehlungen in Irland verlief nicht einheitlich. Die von der Regierung selbst formulierten Referenden vom März 2024 zu Familie und Pflege, denen die Bürgerversammlung zur Gleichstellung der Geschlechter vorausgegangen war, wurden am 8. März 2024 mit deutlichen Mehrheiten abgelehnt: Laut amtlichem Ergebnis stimmten 67.69% mit Nein zur Verfassungsänderung zur Familie und 73.93% mit Nein zur Verfassungsänderung zur Pflege. Auch bei späteren Versammlungen zeigt sich dieselbe Uneinheitlichkeit: Die atlas-eigene Nachverfolgung weist eine hohe selbstberichtete Übernahme der Empfehlungen der Versammlung zur biologischen Vielfalt aus, während eine Antwort auf den Vorschlag der Versammlung für Dublin, das Bürgermeisteramt betreffend, noch aussteht.

Befund 4: Klimaversammlungen und breit gefasste Mandate

Frankreich: „ohne Filter“ trifft auf Politik

Die Bürgerkonvention für das Klima (Convention Citoyenne pour le Climat) sollte erörtern, wie Frankreichs Treibhausgasemissionen bis 2030 gegenüber 1990 um mindestens 40% gesenkt werden können, „im Geiste sozialer Gerechtigkeit“. Sie trat ab Oktober 2019 zusammen und verabschiedete nach Verzögerungen aufgrund von COVID-19 im Juni 2020 149 Maßnahmen. Präsident Emmanuel Macron hatte versprochen, ihre Vorschläge dem Parlament, einem Referendum oder einer Verordnung „ohne Filter“ vorzulegen; drei davon stellte er sofort zurück — eine Änderung der Präambel der Verfassung, eine Steuer von 4% auf Unternehmensdividenden und eine niedrigere Höchstgeschwindigkeit auf Autobahnen — und verpflichtete sich, die übrigen 146 umzusetzen. Am 10. Februar 2021 wurde ein Klimagesetz vorgelegt, im August 2021 folgte das Klima- und Resilienzgesetz. Das Verfassungsreferendum, das der Präsident ins Spiel gebracht hatte, fand nie statt, weil die erforderliche Unterstützung im Parlament fehlte.

Bei ihrer Abschlusssitzung im Februar 2021 bewerteten die Mitglieder die Umsetzung durch die Regierung im Durchschnitt mit 3,3 von 10 (Median 3) und mit 2,5 hinsichtlich der Frage, ob damit das 40%-Ziel im Geiste sozialer Gerechtigkeit erreicht würde. Giraudet und Kollegen (2022), ein Team von Forschenden, das die Beratungen beobachtete, kamen zu dem Schluss, dass der erhebliche Beitrag der Lenkungsgremien die Unabhängigkeit der Bürgerinnen und Bürger nicht beeinträchtigte und das Verfahren zwar einen Konsens unter den Mitgliedern schuf, aber wenig dazu beitrug, Unterstützung in der breiteren Öffentlichkeit aufzubauen: Der Bekanntheitsgrad der Konvention stieg zwischen den Befragungswellen von 22% auf 42%, doch 74% der Befragten, die von ihr gehört hatten, bezweifelten ihre Repräsentativität. Eine im August 2026 veröffentlichte Zählung von WWF France ergab, dass 24 Vorschläge vollständig, 92 teilweise und 33 überhaupt nicht umgesetzt wurden (die letzte Zahl schließt die drei 2020 zurückgestellten Vorschläge ein); die Zählung wurde ungefähr zum fünften Jahrestag des Klima- und Resilienzgesetzes veröffentlicht. Die Einstufung einer Umsetzung als „teilweise“ ist Ermessenssache, aber alle verfügbaren Zählungen weisen in dieselbe Richtung: Das Versprechen, die Vorschläge „ohne Filter“ zu übernehmen, wurde nicht eingehalten.

Vereinigtes Königreich: eine beratende Versammlung für das Parlament

Climate Assembly UK wurde von sechs Ausschüssen des Unterhauses damit beauftragt, zu erörtern, wie das Vereinigte Königreich bis 2050 Netto-Null erreichen sollte. Die 108 Mitglieder kamen von Ende Januar bis Mitte Mai 2020 an sechs Wochenenden zusammen und veröffentlichten am 10. September 2020 Der Weg zu Netto-Null. Bei der Rekrutierung gingen auf zufällige postalische Einladungen 1.748 positive Rückmeldungen ein, eine Rücklaufquote von 5,8%; die Mitglieder wurden nach Alter, Geschlecht, ethnischer Zugehörigkeit, Bildung, Region, städtischem oder ländlichem Wohnort und Grad der Besorgnis über den Klimawandel geschichtet ausgewählt und erhielten £150 pro Wochenende. Die Ausschüsse forderten die Regierung auf, Stellung zu nehmen, doch es gab keinen vorab festgelegten Entscheidungsweg. Die Evaluation von Elstub, Carrick, Farrell und Mockler ergab, dass Versuche, den Umfang der Versammlung an das Ausmaß des Klimawandels anzupassen, das Lernen der Mitglieder, die Koordinierung der Empfehlungen, deren Unterstützung durch die Mitglieder und ihre Wirkung auf Parlament und Regierung beeinträchtigten; als Abhilfe schlugen sie eine stärker demokratische Festlegung der Tagesordnung vor.

Befund 5: Deutschland und Ostbelgien — institutionelle Verankerung, ungewisse Wirkungen

Die Ernährungsversammlung des Bundestages

Der Deutsche Bundestag beschloss am 10. Mai 2023, seine erste eigene Bürgerversammlung zum Thema „Ernährung im Wandel“ einzurichten. Ihre 160 Mitglieder wurden per geschichtetem Los aus 62 Gemeinden ausgewählt, kamen vom 29. September 2023 bis zum 14. Januar 2024 an drei Präsenzwochenenden und sechs Online-Abenden zusammen und übergaben dem Bundestagspräsidenten am 20. Februar 2024 neun Empfehlungen — an erster Stelle kostenloses Mittagessen für alle Kinder in Schulen und Kindertagesstätten. Der Bundestag debattierte darüber, und der Landwirtschaftsausschuss führte vier öffentliche Anhörungen mit Sachverständigen durch. In seinem Bericht vom 11. Februar 2025 hielt er fest, dass es für keinen Ausschussbeschluss über die bloße Kenntnisnahme hinaus eine Mehrheit gab, dass das vorzeitige Ende der Wahlperiode die Beratung der übrigen Empfehlungen verhinderte und dass keine davon umgesetzt worden war; dem nächsten Bundestag blieb es freigestellt, sie aufzugreifen. Fachmedien berichteten im November 2025, dass die Bundestagsverwaltung die Arbeitseinheit für Bürgerversammlungen aufgelöst hatte, obwohl eine Verpflichtung zur Fortführung des Formats im Koalitionsvertrag stand.

Der permanente Dialog in Ostbelgien

Ostbelgien — die Deutschsprachige Gemeinschaft Belgiens — schlug einen anderen Weg ein: Ein im Februar 2019 verabschiedetes Dekret schuf einen ständigen Bürgerrat aus 24 ehemaligen Teilnehmenden, der Themen auswählt und Versammlungen mit etwa 25 bis 50 Einwohnerinnen und Einwohnern einberuft (in der Praxis etwa 30). Niessen und Reuchamps (2022) beschreiben die zentrale Verpflichtung: Die Empfehlungen werden in einem gemeinsamen Ausschuss mit Mitgliedern, Abgeordneten und dem zuständigen Minister erörtert; dieser muss anschließend mitteilen, ob und wie sie umgesetzt werden, und jede Ablehnung begründen. Die öffentlichen Unterlagen zeigen, dass das Verfahren planmäßig funktioniert. Versammlungen zu Pflege (Empfehlungen im Oktober 2020 vorgelegt), inklusiver Bildung (2021), Wohnraum (2022), digitalen Kompetenzen (2022), Integration (2023), Kompetenzen von Schülerinnen und Schülern (2024) sowie älteren Menschen (Dezember 2025) erhielten jeweils innerhalb weniger Monate eine politische Antwort und — bei den ersten sechs — später eine Überprüfungssitzung. Eine Versammlung zur Raumordnung tagt im Herbst 2026. Die Unterlagen enthalten jedoch keine Zahl der umgesetzten Empfehlungen: Bei der Überprüfung wird gefragt, inwieweit die Empfehlungen die Arbeit der Politikerinnen und Politiker „inspiriert“ haben — ein weniger strenger Maßstab als die Umsetzung.

Ein Vergleich der Fälle

Was die Evidenz nicht zeigt

• Sie zeigt nicht, dass Bürgerversammlungen die von ihnen empfohlenen Reformen verursachen. In Irland gab es für Veränderungen bei Ehe und Abtreibung breite gesellschaftliche Unterstützung; die Bürgerversammlungen haben sie plausiblerweise beschleunigt und legitimiert. Mit den verfügbaren Daten lässt sich kein kontrafaktischer Vergleich erstellen.
• Sie zeigt nicht, dass eine hohe Umsetzungsquote mit guter Politik gleichzusetzen ist. Die Umsetzungsquote misst, ob Behörden zustimmten, nicht, ob die Politik wirksam war. Keine der hier ausgewerteten Studien untersucht die späteren politischen Ergebnisse von Maßnahmen, die auf Bürgerversammlungen zurückgehen.
• Sie zeigt kein repräsentatives Bild aller Bürgerversammlungen. Die Umsetzungsdaten der OECD decken 55 von 289 Fällen ab; Studien auf Vorschlagsebene wie die von Font et al. stammen aus einem einzelnen Land und umfassen sowohl deliberative als auch nicht deliberative Verfahren.
• Sie zeigt nicht, dass eine geringe Umsetzungsquote ein Scheitern bedeutet. Die Bürgerversammlungen in British Columbia und Ontario erarbeiteten schlüssige Vorschläge und ermöglichten eine öffentliche Abstimmung; ihre Ablehnung sagt ebenso viel über Schwellenwerte und Referendumskampagnen aus wie über die Bürgerversammlungen selbst.
• Sie belegt nicht die Wirkung von Dauerhaftigkeit. Ostbelgien und ähnliche ständige Gremien bestehen noch nicht lange genug, sind zu klein und wurden zu wenig evaluiert, um zu zeigen, ob eine Institutionalisierung die Umsetzungsquote erhöht.

Implikationen für die institutionelle Gestaltung

Die Fälle verweisen auf eine kurze Liste von Merkmalen, die mit einer höheren Umsetzungsquote zusammenhängen. Keines davon garantiert sie.

1. Vereinbaren Sie den Entscheidungsweg, bevor die Bürgerversammlung beginnt. Die höchste Umsetzungsquote gab es dort, wo sich die einberufende Stelle im Voraus auf einen konkreten nächsten Schritt festlegte — ein Referendum, einen gemeinsamen Ausschuss oder eine veröffentlichte, begründete Antwort. Versprechen einer bedingungslosen Übernahme („ohne Filter“) sind schlechter als präzise, begrenzte Zusagen, weil sie nicht eingehalten werden können.
2. Begrenzen Sie die Fragestellung. Die Evaluierenden der Klimaversammlung UK und die Erfahrungen in Frankreich legen nahe, dass sehr weit gefasste Mandate den Lernprozess verwässern und die Rechenschaftspflicht diffus machen. Eine einzelne klare Frage oder eine kurze Liste führt zu Empfehlungen, deren Kosten sich ermitteln lassen und die umgesetzt werden können.
3. Schaffen Sie eine Brücke zu den gewählten Vertreterinnen und Vertretern. Der gemeinsame Ausschuss in Irland und die gemeinsamen Sitzungen in Ostbelgien geben Politikerinnen und Politikern eine formelle Rolle bei der Überführung von Empfehlungen in die Praxis. Gemischte Gremien (die irische Konvention, deliberative Ausschüsse in Brüssel) sind eine Alternative, allerdings auf Kosten eines Teils der Unabhängigkeit der Bürgerinnen und Bürger.
4. Verlangen Sie eine Begründung für Ablehnungen. Sowohl die eigenen Grundsätze der OECD für gute Praxis als auch das Dekret Ostbelgiens betonen die Notwendigkeit einer öffentlichen, begründeten Antwort. Eine Begründung erzwingt keine Übernahme, macht aber selektive Berücksichtigung sichtbar.
5. Planen Sie für die breitere Öffentlichkeit. Wenn die endgültige Entscheidung in einem Referendum fällt oder von öffentlicher Akzeptanz abhängt, ist die Legitimität der Bürgerversammlung außerhalb des Versammlungsraums wichtig. Die Fälle Frankreich und Ontario zeigen, dass geringe Bekanntheit und Zweifel an der Repräsentativität Vorschläge zu Fall bringen können; Öffentlichkeitsarbeit, übertragene Sitzungen und Informationen für Wählerinnen und Wähler (wie bei Oregons Citizens’ Initiative Review) gehören zum Design und sind kein nachträglicher Zusatz.
6. Planen Sie die Evaluation mit Blick auf einen kontrafaktischen Vergleich. Eine Vorabregistrierung dessen, was als Umsetzung gilt, die Nachverfolgung jeder Empfehlung und Gespräche mit Beamtinnen und Beamten, wie von Vrydagh vorgeschlagen, würden aus Anekdoten Evidenz machen.

Offene Fragen

• Erhöht eine Institutionalisierung (ständige Räte, gesetzlich festgelegte Verfahren) die Umsetzungsquote oder sorgt sie lediglich für geordnetere Nichtumsetzung?
• Verändern Bürgerversammlungen, was Regierungen tun, oder vor allem, wann und wie sie Dinge tun, die ohnehin bereits erwogen werden?
• Wie stark hängt die Sicht der Öffentlichkeit auf eine Bürgerversammlung davon ab, ob sie von ihr weiß, und lässt sich diese Bekanntheit kostengünstig steigern?
• Sind Referenden die beste Ergänzung zu Bürgerversammlungen, wenn die entscheidende Wählerschaft nicht deliberiert hat?
• Was geschieht mit Bürgerversammlungen, wenn die politische Trägerin oder der politische Träger die Macht verliert, wie in Deutschland nach 2025 und Madrid nach 2019?
• Lässt sich ein länderübergreifender Datensatz zu Ergebnissen auf Empfehlungsebene erstellen, einheitlich codieren und aktuell halten?

Quellen

1. OECD (2020). Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions: Catching the Deliberative Wave. Paris: OECD Publishing. Zusammenfassung; Kapitel 4 (Reaktion und Umsetzung, Abbildungen 4.8–4.9).
2. Paulis, E., Pilet, J.-B., Panel, S., Vittori, D. & Close, C. (2021). The POLITICIZE dataset: an inventory of deliberative mini-publics (DMPs) in Europe. European Political Science 20(3), 521–542.
3. Vrydagh, J. (2022). Measuring the impact of consultative citizen participation: reviewing the congruency approaches for assessing the uptake of citizen ideas. Policy Sciences 55(1), 65–88.
4. Font, J., Smith, G., Galais, C. & Alarcón, P. (2018). Cherry-picking participation: explaining the fate of proposals from participatory processes. European Journal of Political Research 57(3), 615–636.
5. Jacquet, V. & van der Does, R. (2021). The consequences of deliberative minipublics: systematic overview, conceptual gaps, and new directions. Representation 57(1), 131–141.
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9. The Citizens' Assembly (Ireland). Information note on differences between the Convention on the Constitution and the Citizens' Assembly.
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11. Farrell, D. M., Suiter, J. & Harris, C. (2019). 'Systematizing' constitutional deliberation: the 2016–18 citizens' assembly in Ireland. Irish Political Studies 34(1), 113–123.
12. Department of Housing, Local Government and Heritage (Ireland). Referendum Results 1937–2024 (offizielle Ergebnisbroschüre, verlinkt auf der Website des Referendum Returning Officer); die Zahlen wurden anhand von ElectionsIreland.org, Summary of Referendums gegengeprüft. 2015: Ehe für alle 62.07 % Ja, Herabsetzung des Mindestalters für das Präsidentenamt 73.06 % Nein; 2018: Abtreibung 66.40 % Ja; 2024: Familie 67.69 % Nein, Pflege 73.93 % Nein.
13. The Irish Times (9 March 2024). As it happened: Ireland votes No on family and care referendums.
14. Giraudet, L.-G., Apouey, B., Arab, H. et al. (2022). "Co-construction" in deliberative democracy: lessons from the French Citizens' Convention for Climate. Humanities and Social Sciences Communications 9, 207.
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