दो दशकों बाद नागरिक सभाएँ: उनकी सिफ़ारिशों का क्या हुआ

2004 में, जब ब्रिटिश कोलंबिया के 160 बेतरतीब ढंग से चुने गए निवासी अपने प्रांत की निर्वाचन प्रणाली को नए सिरे से बनाने के लिए एकत्र हुए थे, और 2026 के बीच, नागरिक सभाएँ अकादमिक जिज्ञासा से आगे बढ़कर यूरोप, कनाडा और ऑस्ट्रेलिया के कुछ हिस्सों में सरकार का नियमित साधन बन गई हैं। यह अध्ययन एक ऐसे संकीर्ण प्रश्न को उठाता है जिसे अक्सर उत्साह के कारण छोड़ दिया जाता है: उनकी सिफ़ारिशों का वास्तव में क्या हुआ? इसमें अच्छी तरह प्रलेखित सात राष्ट्रीय और उप-राष्ट्रीय सभाओं, OECD के 2020 के 289 विमर्शात्मक प्रक्रियाओं वाले तुलनात्मक डेटासेट और प्रभाव मापने के प्रमुख अकादमिक प्रयासों की समीक्षा की गई है। पैटर्न सुसंगत है, लेकिन समर्थकों और संशयवादियों—दोनों के लिए असहज करने वाला है। जिन सभाओं को किसी प्राधिकरण द्वारा सौंपे गए सीमित दायरे के प्रश्न का उत्तर देना होता है और जिसने निर्णय लेने का कोई मार्ग पहले से तय कर रखा होता है—जैसे जनमत-संग्रह, संसदीय समिति या प्रकाशित प्रतिक्रिया—उनके प्रस्ताव अक्सर लागू होते हैं। बहुत व्यापक कार्यादेश वाली या ऐसे प्रायोजकों की सभाएँ, जिन्होंने कोई बाध्यकारी प्रतिबद्धता नहीं की हो, उनके प्रस्तावों को अधिकतर छाँट दिया जाता है, विलंबित किया जाता है या चुपचाप ठंडे बस्ते में डाल दिया जाता है। मापा गया प्रभाव इस बात पर भी बहुत निर्भर करता है कि प्रभाव को कैसे मापा जाता है।

प्रमुख निष्कर्ष

• स्थानीय, सीमित दायरे वाली प्रक्रियाओं में सिफ़ारिशों को अपनाना आम है। OECD डेटाबेस में कार्यान्वयन संबंधी आँकड़ों वाले 55 मामलों (1986–2019) में, 76% मामलों में प्राधिकरणों ने आधे से अधिक सिफ़ारिशें लागू कीं और 36% में सभी सिफ़ारिशें; 11% में कोई भी लागू नहीं हुई। नमूना छोटा है और आँकड़े स्वयं रिपोर्ट किए गए हैं।
• चुनिंदा सिफ़ारिशों को अपनाना अपवाद नहीं, बल्कि सामान्य स्थिति है। स्पेन की 39 स्थानीय सहभागी प्रक्रियाओं के 571 प्रस्तावों के एक अध्ययन में पाया गया कि लगभग एक तिहाई पूरी तरह लागू हुए, एक तिहाई आंशिक रूप से लागू हुए और एक तिहाई अस्वीकार कर दिए गए; कम लागत वाले प्रस्ताव, मौजूदा नीति को चुनौती न देने वाले प्रस्ताव और राजनेताओं तथा लोकसेवकों—दोनों का समर्थन पाने वाले प्रस्ताव सबसे सफल रहे।
• सबसे स्पष्ट राष्ट्रीय सफलताएँ जनमत-संग्रह के ज़रिए मिलीं। विवाह समानता (2013) और गर्भपात (2017) पर आयरलैंड की सभाओं के निष्कर्ष जनमत-संग्रहों तक पहुँचे, जो क्रमशः 62.07% (2015) और 66.40% (2018) समर्थन से पारित हुए। लेकिन सभाओं ने ऐसे प्रस्ताव भी दिए जिन्हें मतदाताओं ने अस्वीकार कर दिया: ब्रिटिश कोलंबिया की STV (2005 में 57.7%, 60% की सीमा से कम; 2009 में 39.1%) और ओंटारियो की MMP (2007 में 36.9%)।
• जलवायु पर व्यापक कार्यादेशों के बाद आगे की कार्रवाई कमज़ोर रही। फ़्रांस के जलवायु संबंधी नागरिक सम्मेलन ने फ़रवरी 2021 में सरकार की प्रतिक्रिया को 10 में से 3.3 अंक दिए; अगस्त 2026 में प्रकाशित WWF France की गणना के अनुसार इसके 149 प्रस्तावों में से 24 पूरी तरह लागू हुए। Climate Assembly UK के मूल्यांकनकर्ताओं ने निष्कर्ष निकाला कि इसका अत्यंत व्यापक दायरा संसद और सरकार पर इसके प्रभाव को कमज़ोर करता है।
• जर्मनी की पहली बुंडेस्टाग सभा का कोई विधायी प्रभाव नहीं पड़ा। पोषण पर 160-सदस्यीय Bürgerrat ने फ़रवरी 2024 में नौ सिफ़ारिशें प्रस्तुत कीं; एक वर्ष बाद ज़िम्मेदार समिति को उन्हें संज्ञान में लेने के अलावा किसी भी कार्रवाई के लिए बहुमत नहीं मिला और कोई भी सिफ़ारिश मतदान के लिए नहीं आई।
• स्थायित्व से परिणामों की तुलना में प्रक्रियाओं को अधिक मदद मिलती है। ओस्टबेल्गियन की स्थायी नागरिक संवाद व्यवस्था हर सभा के लिए समिति की सुनवाई, राजनीतिक प्रतिक्रिया और बाद में समीक्षा की गारंटी देती है, लेकिन उसके सार्वजनिक अभिलेख में यह वर्गीकृत नहीं किया गया है कि कौन-सी सिफ़ारिशें लागू हुईं।
• मापन सबसे कमज़ोर कड़ी है। अधिकांश अध्ययन सिफ़ारिशों के पाठ का बाद के नीतिगत दस्तावेज़ों से मिलान करके प्रभाव का अनुमान लगाते हैं। Vrydagh (2022) दिखाते हैं कि यह «सामंजस्य» पद्धति प्रभाव को बढ़ा-चढ़ाकर और कम करके—दोनों तरह से आँकती है, जब तक कि निर्णयकर्ताओं के पहले से मौजूद रुख का हिसाब न रखा जाए और साक्षात्कारों के ज़रिए इसकी जाँच न हो।

शोध प्रश्न और दायरा

प्रश्न यह है: जब यादृच्छिक रूप से चुनी गई नागरिक सभा किसी सार्वजनिक प्राधिकरण को सिफारिशें करती है, तो उनका क्या होता है, और किन डिज़ाइन विशेषताओं का सिफारिशों के स्वीकार किए जाने से संबंध है? यहाँ "स्वीकार किए जाने" का अर्थ है कि किसी सिफारिश को कानून, विनियमन, बजट या आधिकारिक नीति के रूप में अपनाया जाए, या उसे बाध्यकारी मतदान के लिए जनता के सामने रखा जाए। इसके अपेक्षाकृत नरम प्रभाव — अभिजात वर्ग के विमर्श में बदलाव, सदस्यों के बीच सीखना, जनमत में परिवर्तन — पर केवल तभी चर्चा की गई है जब वे सिफारिशों के स्वीकार किए जाने से संबंधित हों।

इसका दायरा प्रतिनिधिक विचार-विमर्श प्रक्रियाओं तक सीमित है: लॉटरी द्वारा चुने गए नागरिकों के निकाय, जिनमें आमतौर पर आयु, लिंग, क्षेत्र और शिक्षा के आधार पर स्तरीकरण किया जाता है; ये नागरिक सामूहिक सिफारिशों पर सहमत होने से पहले जानकारी प्राप्त करते हैं, गवाहों की बात सुनते हैं और विचार-विमर्श करते हैं। खुले सार्वजनिक सम्मेलन, ऑनलाइन परामर्श और सहभागी बजट (जिनका एक अलग अध्ययन में उल्लेख है) इसमें शामिल नहीं हैं। मामलों के समूह में वे प्रक्रियाएँ शामिल हैं जिनकी संक्षिप्त विवरण में पहचान की गई थी — ब्रिटिश कोलंबिया (2004), ओंटारियो (2006–07), आयरलैंड (2012–14 और 2016–18), फ्रांस (2019–21), यूनाइटेड किंगडम (2020), ओस्टबेल्गियन (2019 से) और जर्मन बुंडेस्टाग (2023–24) — साथ ही OECD का अंतरराष्ट्रीय डेटा।

पृष्ठभूमि

आधुनिक नागरिक सभा दो पुराने विचारों को जोड़ती है। एक है जूरी: आम लोगों का एक छोटा समूह, जिसे लॉटरी द्वारा चुना जाता है, जिसे साक्ष्य और समय दिया जाता है, और जिस पर निर्णय तक पहुँचने के लिए भरोसा किया जाता है। दूसरा है विचार-विमर्शी जनमत सर्वेक्षण और नागरिक जूरी, जिनका विकास 1970 के दशक से हुआ और जिन्होंने दिखाया कि संरचित सहायता मिलने पर आम लोग जटिल नीतिगत जानकारी को समझ सकते हैं। ब्रिटिश कोलंबिया की 2004 की निर्वाचन सुधार पर नागरिक सभा ने इस प्रारूप को प्रसिद्ध किया; इसे लॉटरी द्वारा चुने गए निकाय को वास्तविक संवैधानिक कार्य और मतपत्र तक सीधा मार्ग देकर।

इसके बाद से इनकी संख्या तेज़ी से बढ़ी है। OECD की 2020 की रिपोर्ट, जो पहली व्यवस्थित तुलना थी, ने 1986 से अक्टूबर 2019 तक के 289 मामलों (OECD देशों के 282 मामले) का विश्लेषण किया। सरकार के हर स्तर पर प्रक्रियाएँ संचालित हुईं — 52% स्थानीय, 30% क्षेत्रीय, 15% राष्ट्रीय और 3% अंतरराष्ट्रीय — और रिपोर्ट ने बारह अलग-अलग मॉडलों की पहचान की, जिनमें अल्पकालिक नागरिक जूरी से लेकर ओस्टबेल्गियन मॉडल जैसे स्थायी निकाय शामिल थे। प्रतिभागियों ने औसतन 6.6 सप्ताह में फैले 3.7 दिन अपने समय के दिए। एक अलग यूरोपीय सूची, POLITICIZE डेटासेट, ने 2000 और 2020 के बीच 18 यूरोपीय देशों में आयोजित 105 विचार-विमर्शी लघु-जनसमूहों का वर्गीकरण किया।

जनमत सिद्धांततः समर्थन करता है, लेकिन कुछ शर्तों के अधीन। 15 पश्चिमी यूरोपीय देशों के 14,043 उत्तरदाताओं के एक सर्वेक्षण में सबसे मज़बूत समर्थन कम शिक्षित लोगों, राजनीतिक क्षमता की कम अनुभूति रखने वालों और अभिजात-विरोधी रुख रखने वालों में पाया गया — और यह भी पाया गया कि समर्थन आंशिक रूप से इस पर निर्भर था कि उत्तरदाताओं को सभाओं के निर्णयों से क्या अपेक्षा थी। प्रभाव के लिए यह सशर्तता महत्त्वपूर्ण है: जो सरकारें सभाओं की अनदेखी करती हैं, वे ठीक उन्हीं नागरिकों को निराश करने का जोखिम उठाती हैं जिनसे इस प्रारूप का उद्देश्य दोबारा जुड़ना है।

पद्धति और स्रोत

यह साहित्य और दस्तावेज़ों की एक संरचित समीक्षा है, नया क्षेत्र-अध्ययन नहीं। प्रत्येक मामले के लिए हमने सिफारिश, प्रायोजक प्राधिकरण की औपचारिक प्रतिबद्धता, निर्णय-प्रक्रिया और दस्तावेज़ित परिणाम का पता लगाया; जहाँ संभव हो, आधिकारिक अभिलेखों (सभा रिपोर्टों, संसदीय पृष्ठों, निर्वाचन परिणामों) का उपयोग किया। अंतरराष्ट्रीय प्रतिरूप OECD डेटासेट और व्यक्तिगत प्रस्तावों के परिणामों का वर्गीकरण करने वाले सहकर्मी-समीक्षित अध्ययनों से लिए गए हैं। पूरे लेख में तीन सावधानियाँ लागू होती हैं:

1. चयन। अच्छी तरह से प्रलेखित मामले अनुपातहीन रूप से वे हैं जो इतने बड़े, राष्ट्रीय या सफल थे कि शोधकर्ताओं का ध्यान आकर्षित कर सकें।
2. आरोपण। कानून बन जाने वाली सिफारिश सरकार के एजेंडे में पहले से ही रही हो सकती है; अस्वीकृत सिफारिश भी बाद के सुधार को आकार दे सकती है।
3. स्व-रिपोर्टिंग। OECD के कार्यान्वयन संबंधी आँकड़े आयोजकों और कमीशन देने वाले प्राधिकरणों ने उपलब्ध कराए थे, जिनके पास सफलता की रिपोर्ट देने के कारण हैं।

एक स्रोत — फ्रांसीसी सम्मेलन के प्रस्तावों की WWF France की गणना — को केवल प्रेस कवरेज (Reporterre, August 2026) के माध्यम से पढ़ा जा सकता था; इसकी वर्गीकरण पद्धति की जाँच नहीं की गई है।

निष्कर्ष 1: अंतरराष्ट्रीय आँकड़े क्या बताते हैं

OECD डेटासेट

OECD ने अपने 289 मामलों में से 55 के लिए कार्यान्वयन संबंधी आँकड़े जुटाए। इसके मुख्य आँकड़े उत्साहजनक हैं:

OECD स्वयं सावधानी बरतता है: वह आँकड़ों को "सीमित" बताता है, इस पर और शोध की माँग करता है कि क्या प्राधिकरण उन प्रस्तावों को "चुन-चुनकर" अपनाते हैं जो उनके मौजूदा एजेंडे के अनुकूल हों या जिनकी लागत कम हो, और इस बात पर ज़ोर देता है कि निष्कर्ष को ठोस कहे जाने से पहले और साक्ष्यों की आवश्यकता है। प्रतिक्रिया देने की पद्धतियाँ भी असमान थीं। आँकड़ों वाले 104 मामलों में से 66% में प्राधिकरणों ने प्रतिभागियों के साथ आमने-सामने सिफारिशों पर चर्चा की; 42% में उन्होंने प्रतिभागियों से मिले बिना आधिकारिक या मीडिया माध्यमों से प्रतिक्रिया प्रकाशित की; 24% में उन्होंने सार्वजनिक प्रतिक्रिया के बाद प्रतिभागियों से सीधे संपर्क किया। कमीशन दिए जाने का संदर्भ सकारात्मक झुकाव को समझने में मदद करता है: OECD का हर मामला ऐसे सार्वजनिक प्राधिकरण द्वारा कमीशन किया गया था जिसके पास कार्रवाई करने की शक्ति थी, और अधिकांश ठोस प्रश्नों पर स्थानीय प्रक्रियाएँ थीं। अक्सर उद्धृत उदाहरण 2014 का मेलबर्न पीपल्स पैनल है, जिसमें 43 निवासियों ने शहर की दस-वर्षीय, AUD 5 billion की वित्तीय योजना पर विचार किया। परिषद ने 11 में से 10 सिफारिशें स्वीकार कीं और पैनल के पाठ को अंतिम योजना के साथ संलग्न किया।

प्रस्ताव-स्तरीय साक्ष्य

एक अधिक सशक्त शोध-अभिकल्प Font, Smith, Galais और Alarcón (2018) का है, जिन्होंने स्पेन की नगरपालिकाओं में 39 सहभागी प्रक्रियाओं के 571 अलग-अलग प्रस्तावों पर नज़र रखी; इनमें विचार-विमर्शपरक प्रक्रियाएँ भी थीं, लेकिन केवल वही नहीं। लगभग 36% प्रस्ताव पूरी तरह लागू किए गए, जबकि लगभग 32% आंशिक रूप से लागू किए गए और इतने ही अस्वीकार किए गए। 39 में से केवल चार प्रक्रियाओं में सब कुछ लागू किया गया और तीन में कुछ भी लागू नहीं किया गया; बाकी में चुनिंदा प्रस्ताव अपनाए गए। सबसे मज़बूत पूर्वानुमानक आंतरिक समर्थन था: राजनीतिज्ञों और सरकारी कर्मचारियों, दोनों का समर्थन पाने वाले प्रस्ताव के पूरी तरह लागू होने की अनुमानित संभावना 46% थी, जबकि ऐसा समर्थन न पाने वाले प्रस्ताव के लिए यह 17% थी। महँगे प्रस्तावों और मौजूदा नीति को चुनौती देने वाले प्रस्तावों को छोड़ दिए जाने की संभावना कहीं अधिक थी — चुनौती न देने वाले प्रस्तावों के पूरी तरह लागू होने की संभावना 42% थी, जबकि चुनौती देने वाले प्रस्तावों के लिए यह 26% थी। प्रक्रिया की गुणवत्ता भी मायने रखती थी: लेखकों के तीनों गुणवत्ता मानदंडों को पूरा करने वाली प्रक्रियाओं के प्रस्तावों के पूरी तरह लागू होने की संभावना 45% थी।

मापन क्यों मायने रखता है

Jacquet और van der Does (2021) ने मिनी-पब्लिक्स के परिणामों पर 35 वर्षों के शोध की समीक्षा करते हुए पाया कि साहित्य निकटवर्ती प्रभावों — सदस्यों पर और तत्काल नीतिगत निर्णय पर — केंद्रित है और व्यापक या दीर्घकालिक परिणामों के बारे में बहुत कम कहता है। Vrydagh (2022) इससे आगे जाकर प्रमुख मापन तकनीक पर सवाल उठाते हैं। अधिकांश प्रभाव-अध्ययन नागरिकों की सिफारिशों के शब्दांकन की तुलना बाद के नीतिगत दस्तावेज़ों से करते हैं। ब्रुसेल्स के "अपनी गतिशीलता बनाएं" नागरिक पैनल को परीक्षण-मामले के रूप में इस्तेमाल करते हुए, वे दिखाते हैं कि दस्तावेज़ों पर आधारित यह अनुरूपता दृष्टिकोण विश्वसनीय नहीं है: यह किसी पैनल को उन विचारों का श्रेय दे सकता है जिन्हें निर्णयकर्ताओं ने पहले से ही अपना रखा था, और कम स्पष्ट प्रभाव को नज़रअंदाज़ कर सकता है। वे निर्णयकर्ताओं की पहले से मौजूद प्राथमिकताओं का हिसाब रखने वाली "क्रमिक प्रभाव मैट्रिक्स" और ऐसी मिश्रित पद्धति का प्रस्ताव करते हैं जिसमें प्रक्रिया के अनुवर्ती कार्य से जुड़े अधिकारियों के साथ साक्षात्कार भी शामिल हों। इसका निहितार्थ यह है कि OECD सहित, प्रभाव-स्वीकार्यता की प्रमुख दरों को मापन के बजाय मोटे संकेत के रूप में पढ़ा जाना चाहिए।

निष्कर्ष 2: निर्वाचन सुधार — जब रास्ता जनमत-संग्रह हो

ब्रिटिश कोलंबिया, 2004–2009

ब्रिटिश कोलंबिया नागरिक सभा में 160 सदस्य थे — प्रांत के 79 निर्वाचन जिलों में से प्रत्येक से एक पुरुष और एक महिला, साथ ही दो आदिवासी सदस्य — और Jack Blaney इसके अध्यक्ष थे। इसने जनवरी से मार्च 2004 तक सीखने में समय बिताया, मई और जून में सार्वजनिक सुनवाइयाँ कीं, सितंबर से नवंबर तक विचार-विमर्श किया और 10 दिसंबर 2004 को अपनी अंतिम रिपोर्ट प्रस्तुत की, जिसमें एकल हस्तांतरणीय मत (BC-STV) की सिफारिश की गई। सरकार ने पहले ही सिफारिश को मतदाताओं के सामने रखने की प्रतिबद्धता जताई थी, लेकिन दोहरी सीमा निर्धारित की: प्रांत-व्यापी मतदान में 60% मत और 60% जिलों में साधारण बहुमत।

17 मई 2005 के जनमत-संग्रह में, 57.7% ने BC-STV के पक्ष में मतदान किया — जो बहुमत से अधिक, लेकिन 60% की सीमा से कम था। 2009 में हुए दूसरे जनमत-संग्रह में समर्थन केवल 39.1% रहा, और 2018 में सरकार द्वारा तैयार किए गए तीसरे जनमत-संग्रह में 61.30% ने सर्वाधिक मत पाने वाले उम्मीदवार के जीतने वाली प्रणाली को बनाए रखने के पक्ष में मतदान किया। इसलिए सभा ने समर्थन हासिल करने का सबसे कठिन चरण — बाध्यकारी सार्वजनिक मतदान — पूरा किया, फिर भी कोई बदलाव नहीं हुआ। इसका मामला दिखाता है कि जनमत-संग्रह का रास्ता निर्णय ऐसे मतदाता-समूह को सौंप देता है जिसने विचार-विमर्श नहीं किया है, और यह कि अति-बहुमत की सीमाएँ उस प्रस्ताव को विफल कर सकती हैं जिसका बहुमत समर्थन करता है।

ओंटारियो, 2006–2007

ओंटारियो ने प्रत्येक निर्वाचन क्षेत्र से एक सदस्य लेकर 103 सदस्यों वाले मॉडल की नकल की। सभा ने 94 मतों के मुकाबले 8 मतों से मिश्रित-सदस्य आनुपातिक प्रतिनिधित्व की सिफारिश की। 10 अक्टूबर 2007 को प्रांतीय चुनाव के साथ हुए जनमत-संग्रह में, केवल 36.9% ने बदलाव के पक्ष में मतदान किया; 107 में से 5 निर्वाचन क्षेत्रों में MMP को बहुमत मिला, और ये सभी टोरंटो में थे। इसके सामने प्रांत-व्यापी 60% की सीमा और 64 निर्वाचन क्षेत्रों में बहुमत की शर्त थी। Stephenson और Tanguay के सर्वेक्षण-विश्लेषण के अनुसार, हार का कारण आनुपातिक प्रतिनिधित्व का विरोध कम और कम ध्यान तथा सीमित जानकारी अधिक थी: बेहतर जानकारी वाले मतदाता कहीं अधिक समर्थक थे, लेकिन पूर्ण जानकारी की काल्पनिक स्थिति में भी समर्थन सीमा से काफी कम रहता।

निष्कर्ष 3: आयरलैंड — समर्थन हासिल करने का सबसे मजबूत मामला

दो निकाय, दो रूपरेखाएँ

आयरलैंड का संविधान सम्मेलन (2012–14), जिसकी अध्यक्षता टॉम अर्नोल्ड ने की, 66 यादृच्छिक रूप से चुने गए नागरिकों और 33 राजनेताओं तथा एक अध्यक्ष से बना मिश्रित निकाय था। इसने अधिकांश विषयों पर एक ही सप्ताहांत में विचार किया, नौ रिपोर्टें और 38 सिफारिशें प्रस्तुत कीं, जिनमें से 18 के लिए संवैधानिक बदलाव आवश्यक होता, और हर रिपोर्ट पर सरकार से जवाब प्राप्त किया। सरकार ने कई संस्थागत सिफारिशें स्वीकार कीं, जिनमें शेन कॉम्हैरले (निचले सदन के अध्यक्ष) के चुनाव के लिए गुप्त मतदान और एक निर्वाचन आयोग शामिल थे, और 22 May 2015 को दो प्रस्ताव जनमत-संग्रह के लिए रखे। विवाह समानता को 62.07% मतों के साथ मंज़ूरी मिली; राष्ट्रपति पद के लिए उम्मीदवारी की न्यूनतम आयु 35 से घटाकर 21 करने का प्रस्ताव 73.06% मतों से अस्वीकार हुआ।

2016–18 की नागरिक सभा, जिसकी अध्यक्षता सर्वोच्च न्यायालय की न्यायाधीश मैरी लॉफ़ॉय ने की, में 99 नागरिक थे और कोई राजनेता नहीं था। इसने आठवें संशोधन पर पाँच सप्ताहांत बिताए—यह संवैधानिक प्रावधान था जिसने प्रभावी रूप से गर्भपात पर प्रतिबंध लगा दिया था। 22–23 April 2017 को हुई अपनी अंतिम बैठक में सदस्यों ने 79 के मुकाबले 12 मतों से निर्णय दिया कि इस प्रावधान को पूर्ण रूप से बरकरार नहीं रखा जाना चाहिए, और 51 के मुकाबले 38 मतों से इसे संसद को कानून बनाने का अधिकार देने वाले एक खंड से बदलने के पक्ष में मतदान किया। एक और मतदान में, 64% ने सिफारिश की कि कारणों पर किसी प्रतिबंध के बिना गर्भावस्था-समापन कानूनी होना चाहिए, जिसमें गर्भावधि की विभिन्न समय-सीमाएँ हों। सम्मेलन के विपरीत, सभा की रिपोर्ट एक विशेष संयुक्त संसदीय समिति के पास गई, जिसके बहुदलीय बहुमत ने 12 सप्ताह तक गर्भपात को व्यापक रूप से वैध बनाने का समर्थन किया। 25 May 2018 का जनमत-संग्रह 66.40% मतों से पारित हुआ, और इसके बाद दिसंबर में स्वास्थ्य (गर्भावस्था-समापन का विनियमन) अधिनियम 2018 बना।

क्या अंतर लाया

फ़ैरेल, सूटर और हैरिस (2019) का तर्क है कि आयरिश अनुभव का महत्व इसकी पुनरावृत्ति में निहित है: लगातार दो लघु-जनमंचों के बाद जनमत-संग्रहों से संवैधानिक राजनीति में विचार-विमर्श के कुछ हद तक "व्यवस्थाबद्ध" होने का संकेत मिला। अभिकल्पना की तीन विशेषताएँ उल्लेखनीय हैं:

• पहले से प्रतिबद्ध मार्ग। दोनों निकायों की स्थापना करने वाले संसदीय प्रस्तावों के तहत सरकार को हर सिफारिश का जवाब देना और स्वीकार किए गए किसी भी प्रस्ताव पर जनमत-संग्रह के लिए समय-सारणी बताना अनिवार्य था।
• संसदीय सेतु। आठवें संशोधन के मामले में, दोनों सदनों की एक संयुक्त समिति ने सभा की रिपोर्ट को विधायी रुख में रूपांतरित किया, जिससे निर्वाचित राजनेताओं को इस पर स्वामित्व मिला।
• पहले से कार्यसूची में मौजूद विषय। विवाह समानता और गर्भपात ऐसे प्रमुख, मूल्य-आधारित प्रश्न थे जिन पर पार्टी नेताओं में मतभेद थे या वे नेतृत्व करने से हिचकते थे। संभवतः सभाओं ने राजनेताओं को कार्रवाई करने का राजनीतिक आवरण दिया—यह एक वास्तविक भूमिका है, लेकिन स्वतंत्र रूप से कार्यसूची तय करने जैसी नहीं।

सीमाएँ

आयरलैंड में सिफारिशों को अपनाने का स्तर एकसमान नहीं रहा है। लैंगिक समानता पर नागरिक सभा के बाद हुए, परिवार और देखभाल संबंधी मार्च 2024 के जनमत-संग्रहों में सरकार द्वारा प्रस्तावित शब्दांकन को 8 March 2024 को बड़े अंतर से अस्वीकार कर दिया गया—आधिकारिक नतीजों के अनुसार, परिवार संशोधन पर 67.69% ने ‘नहीं’ और देखभाल संशोधन पर 73.93% ने ‘नहीं’ कहा। बाद की सभाओं में भी यही असमानता दिखाई देती है: एटलस की अपनी निगरानी जैव विविधता सभा की सिफारिशों को अपनाने की उच्च स्व-रिपोर्टित दर और डबलिन सभा के महापौर संबंधी प्रस्ताव पर अब भी लंबित जवाब दिखाती है।

निष्कर्ष 4: जलवायु सभाएँ और व्यापक कार्यादेश

फ़्रांस: "बिना फ़िल्टर" का राजनीति से सामना

जलवायु के लिए नागरिक सम्मेलन (Convention Citoyenne pour le Climat) से पूछा गया कि वह 1990 की तुलना में 2030 तक फ्रांस के ग्रीनहाउस-गैस उत्सर्जन में कम-से-कम 40% की कटौती कैसे करेगा, “सामाजिक न्याय की भावना के साथ”। इसकी बैठकें अक्टूबर 2019 से शुरू हुईं और COVID-19 के कारण हुई देरी के बाद, जून 2020 में इसने 149 उपायों को मंज़ूरी दी। राष्ट्रपति इमैनुएल मैक्रों ने इसके प्रस्तावों को संसद, जनमत-संग्रह या विनियमन के माध्यम से “बिना किसी छँटाई” के आगे बढ़ाने का वादा किया था; उन्होंने तुरंत तीन प्रस्ताव अलग रख दिए — संविधान की प्रस्तावना में बदलाव, कॉरपोरेट लाभांश पर 4% कर और राजमार्ग पर कम गति-सीमा — और शेष 146 के प्रति प्रतिबद्धता जताई। 10 फ़रवरी 2021 को एक जलवायु विधेयक पेश किया गया और अगस्त 2021 में जलवायु एवं लचीलापन कानून पारित हुआ। राष्ट्रपति ने जिस संवैधानिक जनमत-संग्रह की बात की थी, वह कभी नहीं हुआ, क्योंकि इसके लिए आवश्यक संसदीय समर्थन नहीं था।

फ़रवरी 2021 के अपने अंतिम सत्र में सदस्यों ने सरकार की अनुवर्ती कार्रवाई को औसतन 10 में से 3.3 (माध्यिका 3) अंक दिए, और इस प्रश्न पर 2.5 अंक दिए कि क्या इससे सामाजिक न्याय की भावना के साथ 40% लक्ष्य हासिल होगा। कार्यवाही का अवलोकन करने वाले शोधकर्ताओं की टीम, गिरोदे और सहलेखकों (2022), ने निष्कर्ष निकाला कि संचालन निकायों के पर्याप्त योगदान ने नागरिकों की स्वतंत्रता को कमज़ोर नहीं किया; प्रक्रिया ने सदस्यों के बीच सहमति तो बनाई, लेकिन व्यापक जनता में समर्थन बढ़ाने के लिए बहुत कम किया: सर्वेक्षण की विभिन्न लहरों के बीच सम्मेलन के बारे में जागरूकता 22% से बढ़कर 42% हुई, लेकिन जागरूक उत्तरदाताओं में से 74% ने इसकी प्रतिनिधिकता पर संदेह जताया। WWF France की अगस्त 2026 में प्रकाशित गणना में 24 प्रस्ताव पूरी तरह लागू, 92 आंशिक रूप से और 33 बिल्कुल भी लागू नहीं पाए गए (अंतिम संख्या में 2020 में अलग रखे गए तीन प्रस्ताव शामिल हैं); यह गणना जलवायु एवं लचीलापन कानून की पाँचवीं वर्षगाँठ के आसपास प्रकाशित हुई। “आंशिक” कार्यान्वयन का वर्गीकरण निर्णय पर निर्भर करता है, लेकिन सभी उपलब्ध गणनाएँ एक ही निष्कर्ष की ओर इशारा करती हैं: “बिना किसी छँटाई” का वादा पूरा नहीं हुआ।

यूनाइटेड किंगडम: संसद के लिए एक परामर्शी सभा

जलवायु सभा UK को हाउस ऑफ कॉमन्स की छह प्रवर समितियों ने यह पूछने के लिए गठित किया कि UK को 2050 तक शुद्ध-शून्य उत्सर्जन कैसे हासिल करना चाहिए। इसके 108 सदस्यों ने जनवरी 2020 के अंत से मई के मध्य तक छह सप्ताहांतों में बैठक की और 10 सितंबर 2020 को शुद्ध-शून्य उत्सर्जन का मार्ग प्रकाशित किया। यादृच्छिक डाक-निमंत्रणों के जवाब में 1,748 लोगों ने सकारात्मक प्रतिक्रिया दी; प्रतिक्रिया दर 5.8% थी। सदस्यों का आयु, लिंग, जातीयता, शिक्षा, क्षेत्र, शहरी या ग्रामीण स्थान और जलवायु परिवर्तन को लेकर चिंता के स्तर के आधार पर स्तरीकरण किया गया, और उन्हें प्रति सप्ताहांत £150 का भुगतान किया गया। समितियों ने सरकार से जवाब देने को कहा, लेकिन निर्णय लेने की कोई पूर्व-प्रतिबद्ध प्रक्रिया नहीं थी। एल्स्टब, कैरिक, फैरेल और मॉकलर के मूल्यांकन में पाया गया कि सभा के दायरे को जलवायु परिवर्तन के पैमाने से मेल कराने के प्रयासों ने सदस्यों की सीखने की प्रक्रिया, सिफ़ारिशों के समन्वय, सदस्यों द्वारा उनके समर्थन और संसद तथा सरकार पर उनके प्रभाव को कमज़ोर किया; उन्होंने उपाय के रूप में अधिक लोकतांत्रिक एजेंडा-निर्धारण का सुझाव दिया।

निष्कर्ष 5: जर्मनी और ओस्टबेल्गिएन — संस्थागत आधार, अनिश्चित प्रभाव

बुंडेस्टाग की पोषण सभा

जर्मन बुंडेस्टाग ने 10 मई 2023 को अपनी पहली नागरिक सभा गठित करने का निर्णय लिया, जिसका विषय था “बदलते दौर में पोषण” (Ernährung im Wandel)। 62 नगरपालिकाओं से स्तरीकृत लॉटरी द्वारा चुने गए इसके 160 सदस्यों ने 29 सितंबर 2023 से 14 जनवरी 2024 तक आमने-सामने आयोजित तीन सप्ताहांतों और ऑनलाइन छह शाम की बैठकों में भाग लिया, और 20 फ़रवरी 2024 को बुंडेस्टाग अध्यक्ष को नौ सिफ़ारिशें सौंपीं — जिनमें पहली थी स्कूलों और डे-केयर केंद्रों में सभी बच्चों के लिए निःशुल्क दोपहर का भोजन। बुंडेस्टाग ने इन पर बहस की और कृषि समिति ने विशेषज्ञों की चार सार्वजनिक सुनवाइयाँ आयोजित कीं। 11 फ़रवरी 2025 की उसकी रिपोर्ट में दर्ज था कि केवल संज्ञान लेने से आगे बढ़कर किसी भी समिति के निर्णय के पक्ष में बहुमत नहीं था, संसदीय कार्यकाल समय से पहले समाप्त होने के कारण शेष सिफ़ारिशों पर विचार नहीं हो सका और उनमें से कोई भी लागू नहीं की गई थी; रिपोर्ट ने अगले बुंडेस्टाग को उन पर विचार करने की स्वतंत्रता दी। नवंबर 2025 में व्यापारिक प्रेस ने बताया कि गठबंधन समझौते में इस प्रारूप को जारी रखने की प्रतिबद्धता के बावजूद, बुंडेस्टाग प्रशासन ने नागरिक सभाओं के लिए बने कर्मचारी प्रकोष्ठ को भंग कर दिया था।

ओस्टबेल्गिएन का स्थायी संवाद

ओस्टबेल्गिएन — बेल्जियम का जर्मन-भाषी समुदाय — ने एक अलग रास्ता अपनाया: फ़रवरी 2019 में पारित एक डिक्री ने 24 पूर्व प्रतिभागियों की एक स्थायी नागरिक परिषद बनाई, जो विषय चुनती है और लगभग 25 से 50 निवासियों (व्यवहार में लगभग 30) की सभाएँ बुलाती है। निसेन और रॉयशाम्स (2022) इसकी मूल प्रतिबद्धता का वर्णन करते हैं: सिफ़ारिशों पर सदस्यों, सांसदों और ज़िम्मेदार मंत्री वाली एक संयुक्त समिति में चर्चा होती है; इसके बाद मंत्री को बताना होता है कि उन्हें लागू किया जाएगा या नहीं और कैसे, तथा किसी भी अस्वीकृति का औचित्य देना होता है। सार्वजनिक अभिलेख से पता चलता है कि प्रक्रिया निर्धारित समय पर काम कर रही है। देखभाल (सिफ़ारिशें अक्टूबर 2020 में प्रस्तुत), समावेशी शिक्षा (2021), आवास (2022), डिजिटल कौशल (2022), एकीकरण (2023), विद्यार्थियों की दक्षताएँ (2024) और वृद्ध लोगों (दिसंबर 2025) पर हुई प्रत्येक सभा को कुछ ही महीनों में राजनीतिक जवाब मिला और पहली छह सभाओं को बाद में समीक्षा सत्र भी मिला। स्थानिक नियोजन पर एक सभा 2026 की शरद ऋतु में बैठक करेगी। अभिलेख में जो नहीं दिखता, वह लागू की गई सिफ़ारिशों की संख्या है: समीक्षा में यह पूछा जाता है कि सिफ़ारिशों ने राजनेताओं के काम को किस हद तक “प्रेरित” किया, जो उन्हें लागू किए जाने की तुलना में एक कम कठोर कसौटी है।

मामलों की तुलना

साक्ष्य क्या नहीं दर्शाते

• ये यह नहीं दर्शाते कि सभाएँ उन सुधारों का कारण बनती हैं जिनकी वे सिफारिश करती हैं। आयरलैंड में विवाह और गर्भपात से जुड़े बदलावों के पीछे व्यापक सामाजिक गति थी; संभव है कि सभाओं ने इन बदलावों को तेज़ किया और वैधता दी हो। उपलब्ध आँकड़ों से प्रतितथ्य स्थापित करना संभव नहीं है।
• ये यह नहीं दर्शाते कि अधिक स्वीकार्यता का अर्थ अच्छी नीति है। स्वीकार्यता यह मापती है कि प्राधिकारियों ने सहमति दी या नहीं, न कि नीति कारगर रही या नहीं। यहाँ समीक्षा किए गए किसी भी अध्ययन में सभा से उत्पन्न उपायों के बाद के नीतिगत परिणामों का मूल्यांकन नहीं किया गया है।
• ये सभी सभाओं की प्रतिनिधिक तस्वीर नहीं दर्शाते। OECD के कार्यान्वयन संबंधी आँकड़े 289 मामलों में से 55 को शामिल करते हैं; Font et al. जैसे प्रस्ताव-स्तरीय अध्ययन एक ही देश से आते हैं और विचार-विमर्शात्मक तथा गैर-विचार-विमर्शात्मक प्रक्रियाओं को मिलाते हैं।
• ये यह नहीं दर्शाते कि कम स्वीकार्यता का अर्थ विफलता है। ब्रिटिश कोलंबिया और ओंटारियो की सभाओं ने सुसंगत प्रस्ताव तैयार किए और सार्वजनिक मतदान कराया; उनकी हार सभाओं के बारे में जितना बताती है, उतना ही सीमा-मानदंडों और जनमत-संग्रह अभियानों के बारे में भी बताती है।
• ये स्थायित्व के प्रभाव को स्थापित नहीं करते। ओस्टबेल्गियन और इसी तरह के स्थायी निकाय यह दिखाने के लिए बहुत नए, छोटे और अपर्याप्त रूप से मूल्यांकित हैं कि संस्थागत रूप देने से स्वीकार्यता बढ़ती है या नहीं।

संस्था-निर्माण के निहितार्थ

मामले स्वीकार्यता से जुड़ी विशेषताओं की एक छोटी सूची की ओर संकेत करते हैं। इनमें से कोई भी इसकी गारंटी नहीं देता।

1. सभा शुरू होने से पहले निर्णय की प्रक्रिया पर सहमति बनाएँ। सबसे अधिक स्वीकार्यता वहाँ मिली जहाँ प्रायोजक ने पहले ही किसी विशिष्ट अगले कदम—जनमत-संग्रह, संयुक्त समिति, या कारणों सहित प्रकाशित प्रतिक्रिया—के लिए प्रतिबद्धता जताई थी। बिना शर्त अपनाने के वादे ("बिना छँटाई") स्पष्ट और सीमित प्रतिबद्धताओं से बदतर हैं, क्योंकि उन्हें निभाया नहीं जा सकता।
2. प्रश्न का दायरा सीमित रखें। जलवायु सभा UK के मूल्यांकनकर्ताओं और फ्रांस के अनुभव से संकेत मिलता है कि बहुत व्यापक कार्यादेश सीखने को कमज़ोर करते हैं और जवाबदेही को बिखेर देते हैं। एक स्पष्ट प्रश्न, या छोटी सूची, ऐसी सिफारिशें तैयार करती है जिनकी लागत का आकलन किया जा सकता है और जिन पर कार्रवाई की जा सकती है।
3. निर्वाचित प्रतिनिधियों से जुड़ने का माध्यम बनाएँ। आयरलैंड की संयुक्त समिति और ओस्टबेल्गियन के संयुक्त सत्र राजनेताओं को सिफारिशों का रूपांतरण करने में औपचारिक भूमिका देते हैं। मिश्रित निकाय (आयरलैंड का कन्वेंशन, ब्रुसेल्स की विचार-विमर्शात्मक समितियाँ) एक विकल्प हैं, हालाँकि इससे नागरिकों की स्वतंत्रता कुछ कम होती है।
4. अस्वीकृति के कारण देना अनिवार्य करें। OECD के अपने अच्छे व्यवहार के सिद्धांत और ओस्टबेल्गियन की डिक्री—दोनों सार्वजनिक, तर्कसंगत प्रतिक्रिया पर ज़ोर देते हैं। कारण देना अपनाने के लिए बाध्य नहीं करता, लेकिन चुनिंदा सिफारिशें अपनाने को स्पष्ट कर देता है।
5. व्यापक जनता के लिए योजना बनाएँ। जहाँ अंतिम निर्णय जनमत-संग्रह हो या जनस्वीकृति पर निर्भर करता हो, वहाँ सभा की वैधता का सभा-कक्ष से बाहर भी महत्व होता है। फ्रांस और ओंटारियो के मामले दिखाते हैं कि कम जागरूकता और प्रतिनिधित्व पर संदेह प्रस्तावों को विफल कर सकते हैं; प्रचार, कार्यवाही का प्रसारण और मतदाता जानकारी (जैसा ओरेगन की नागरिक पहल समीक्षा में है) बाद में जोड़ी जाने वाली बातें नहीं, बल्कि संस्थागत डिज़ाइन का हिस्सा हैं।
6. प्रतितथ्य को ध्यान में रखकर मूल्यांकन के लिए धन उपलब्ध कराएँ। स्वीकार्यता किसे माना जाएगा, इसका पूर्व-पंजीकरण; हर सिफारिश पर नज़र रखना; और अधिकारियों के साथ साक्षात्कार—जैसा Vrydagh प्रस्तावित करते हैं—किस्सों को साक्ष्य में बदल सकते हैं।

अनुत्तरित प्रश्न

• क्या संस्थागत रूप देना (स्थायी परिषदें, वैधानिक प्रक्रियाएँ) स्वीकार्यता बढ़ाता है, या केवल गैर-स्वीकार्यता को अधिक व्यवस्थित बनाता है?
• क्या सभाएँ सरकारों के काम करने के तरीके को बदलती हैं, या मुख्यतः उन कामों के समय और प्रक्रिया को, जिन पर पहले से विचार हो रहा होता है?
• सभा के बारे में जनता की राय इस बात पर कितनी निर्भर करती है कि लोग उसके बारे में जानते हैं, और क्या यह जागरूकता कम लागत में बढ़ाई जा सकती है?
• क्या जनमत-संग्रह सभाओं के लिए सबसे अच्छा पूरक हैं, जबकि निर्णय लेने वाले मतदाताओं ने विचार-विमर्श नहीं किया होता?
• राजनीतिक प्रायोजक के सत्ता खोने पर सभाओं का क्या होता है, जैसा 2025 के बाद जर्मनी और 2019 के बाद मैड्रिड में हुआ?
• क्या सिफारिश-स्तरीय परिणामों का एक ऐसा अंतरराष्ट्रीय डेटासेट बनाया और अद्यतन रखा जा सकता है, जिसे एकसमान ढंग से वर्गीकृत किया गया हो?

स्रोत

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