尼亚佐夫治下的土库曼斯坦：个人主义统治与天然气租金（1991–2006年）

背景

萨帕尔穆拉特·尼亚佐夫于1985年成为土库曼苏维埃社会主义共和国共产党第一书记，并在土库曼斯坦于1991年独立后继续掌权。安妮特·博尔指出，即使在改革时期，他也轻易地压制异议：主要反对派运动“团结”（Agzybirlik）无法召集到登记所需的成员，反对派活动人士则受到骚扰，被迫流亡。土库曼斯坦拥有世界上最大的天然气储量之一，人口却很少，这为新国家提供了不同寻常的财政基础。

治理方式

• 个人主义总统制。尼亚佐夫自称“土库曼巴希”（意为“土库曼人的父亲”），并终身担任总统。权力集中于总统职位；议会和人民委员会（Halk Maslahaty）——一个由官员和任命人员组成的大型机构——负责批准他的决定。
• 持续清洗。部长和地方总督频繁轮换和撤职，随后往往被判入狱，以此防止形成竞争性的权力基础。
• 个人崇拜。尼亚佐夫的肖像和金色雕像遍布公共空间；他的著作《鲁赫纳玛》（Ruhnama，2001年）成为学校课程的核心内容，公务员必须通过相关考试。
• 对外政策奉行永久中立原则，使该国置身于联盟之外，并限制外部监督。
• 没有多元主义。不存在合法的反对党、独立媒体或公民社会；外国记者和人权监督人员大多被拒绝入境。

经济

经济仍由国家主导：国家控制天然气、石油、棉花和粮食，制定价格并分配外汇。自1993年起，公民可在限额内免费获得天然气、电力、水和盐，面粉、住房和汽油价格也很低。全球见证组织在2006年报告称，大部分天然气收入被存放在总统通过法令设立、并由其个人控制的预算外外汇基金中，主要是外汇储备基金，该基金在法兰克福的德意志银行设有账户；该组织的消息来源估计，尼亚佐夫控制的逾30亿美元资金存放在国外，约75%的政府支出在预算外进行。人权观察也报告称，他亲自控制该国存放于海外的外币账户。宫殿和纪念碑等形象工程通过预算外资金拨款，而公共服务却日渐衰败。

反馈与问责

不存在制度化的反馈：选举缺乏竞争性，官方统计数据不可靠，国际金融机构的监督工作也受到阻挠。主要的信号是治理失灵：全球见证组织报告称，2004年尼亚佐夫在电视上承认，许多公共部门工作人员已经数月没有领到工资。

镇压与权利

• 2002年11月，尼亚佐夫车队遭到武装袭击，政府称这是一起暗杀未遂事件。此后，当局实施大规模逮捕并举行不公开审判；人权观察组织2006年报告称，据信数十名被捕者遭到秘密拘押。
• 2006年9月，记者、人权捍卫者、自由电台记者奥古尔萨帕尔·穆拉多娃在因政治动机的非法持有武器罪名被定罪后，于狱中在高度可疑的情况下死亡。
• 异见人士遭到流放、驱逐、拘押在精神病院或被禁止出境；人权观察组织称，拘押场所普遍存在酷刑。
• 博尔记录了知识生活遭到瓦解的过程：作家协会和其他职业团体被解散，大多数研究所和科学院被关闭，数百家图书馆被关停，义务教育年限缩短至九年。
• 社会福利削减打击了弱势群体：全球见证组织报告称，2004年数千名护士被应征入伍的士兵取代；2006年，养老金权益被取消或削减三分之一，影响约400,000人。

结果

尼亚佐夫于2006年12月21日去世，享年66岁。几天之内，人民委员会修订宪法，允许副总理库尔班古力·别尔德穆哈梅多夫担任国家元首并参加2007年2月举行的选举；他在没有真正竞争的情况下胜出。政权结构在创始人去世后得以延续。全球见证组织援引世界银行的估算称，58%的人口生活在贫困中；美国国务院估计，城市失业率约为50%，农村地区约为70%；当时没有可靠的官方数据。

争论

• 石油威权主义？ 博尔认为，碳氢化合物收入为维持政权的安全机构和庇护网络提供资金，这与资源诅咒相关文献的观点一致。另一些人则强调苏联遗产、民族运动薄弱以及人口规模小且易于控制。哈伯和梅纳尔多的跨国证据表明，依赖资源通常不会导致威权主义；这一发现提醒人们，不应将天然气视为全部解释。
• 社会契约？ 免费公用事业服务和廉价商品有时被描述为以福利换取服从的交易；医疗、教育和养老金的衰败则表明，这些福利具有选择性且脆弱。

制度设计的经验

• 由行政首脑控制的预算外资金，与主权财富基金背道而驰。 若没有法律授权、独立管理人或信息披露，资源基金就会沦为统治者的私囊。
• 控制信息会摧毁反馈机制。 没有可靠统计数据或自由媒体，连统治者也无法了解经济状况。
• 个人主义政权能够迅速将权力交接制度化，前提是精英协调一致以维护体制。

延伸阅读

• 安妮特·博尔，《土库曼斯坦：权力、政治与石油威权主义》（查塔姆研究所，2016）
• 全球见证组织，《都是天然气惹的祸：土库曼斯坦—乌克兰天然气贸易中的猫腻》（2006）
• 人权观察组织，“土库曼斯坦：新领导人应终止侵犯人权行为”（2006）