萨克岛：首席议会与2008年改革

背景

1565年，伊丽莎白一世通过特许状将萨克岛授予泽西岛圣乌昂领主赫利耶·德·卡特雷特，条件是他须让至少四十人留居岛上，以威慑海盗。他将岛划分为四十个佃户份地，这些份地的持有人与领主、司法官共同组成岛上的立法机构——首席议会。后来增设了由民众选举产生的代表，但在2008年之前，议会由土地所有者和世袭领主主导，而司法官兼任会议主持人和首席法官。萨克岛是根西辖区内的王室属地，并非英国的一部分。

变革压力来自《欧洲人权公约》（英国将其适用于王室属地），也来自巴克莱兄弟。他们于1993年买下邻近的布雷克胡岛，并在法院对萨克岛的封建规则提出质疑。1999年，继承规则经修改，赋予女性平等权利；2006年，一项财产转让税取代了treizième，即须向领主缴纳的、相当于购价十三分之一的封建税。

治理方式

• 《萨克改革法》（2008年）。 该法于2008年初获首席议会批准，并于2008年4月获枢密院批准，以全体登记居民选举产生的28名议员取代佃户成员制。首次选举于2008年12月10日举行。议员人数后来减至18人，每两年改选一半，任期四年。
• 领主。 世袭领主在首席议会保留席位，并享有一些礼仪性和有限的权力，但没有投票权。
• 会议主持人和法院。 上诉法院于2008年裁定，司法官兼任司法与立法职务，不符合获得公平审判的权利。此后这两种职务分开；自2013年起，首席议会自行选举会议主持人，司法官仅担任法官。
• 与根西岛的关系。 萨克岛在大多数事务上自行立法，但刑事立法权委托给根西议会，且上诉由根西岛法院审理。法律须经枢密院批准。
• 委员会。 由于缺乏具备一定规模的专业公务员队伍，首席议会通过由议员组成的委员会开展工作；这些议员也负责监督日常行政事务。

经济与公共产品

萨克岛约有500名居民，没有汽车、所得税或公共债务。收入来自个人资本税、财产转让税和各项收费。经济由旅游业（来自根西岛的一日游游客）、农业和小型企业构成。基础设施十分有限：港口、供拖拉机通行的狭窄道路网络、一所学校和一家诊所。公用事业由私人提供；围绕电价的争议促使首席议会立法实施价格管制。萨克岛的暗夜天空获得了国际暗夜协会的认可。

冲突与争议

巴克莱兄弟认为改革力度不足，因为未经选举产生的领主和司法官仍保有席位。2009年12月1日，英国最高法院驳回了他们的挑战，认定领主和司法官作为无投票权成员留任，完全处于选举权所允许的裁量范围内。在他们支持的候选人无人赢得2008年12月选举席位后，巴克莱兄弟宣布关闭他们在岛上的酒店、商店和其他企业，并暂停建筑工程，这加深了当地围绕兄弟二人影响力的激烈冲突。围绕规划、电力供应和岛上有限行政能力的争议仍在持续。

成果

萨克岛在短短几年内完成了从欧洲最后一个封建立法机构向民选议会的转型，且过程没有暴力。这项改革回应了国际人权标准，也回应了富裕外来者提起的诉讼，表明资源远超微型政体自身的行为者能够推动其变革。投票率低、席位缺乏竞争，以及依靠志愿者治理所带来的压力，仍是持续存在的弱点。

制度设计的经验

• 人权法可以推动传统机构民主化，即使是在小型辖区内。
• 司法与立法职务分离是最低要求，即使对微型政体也不例外。
• 规模限制能力：依靠无薪议员和少量工作人员治理，会使复杂监管难以开展。
• 集中的私人财富可能主导微型政体的政治。

延伸阅读

• [R (Barclay) v Secretary of State for Justice [2009] UKSC 9](https://caselaw.nationalarchives.gov.uk/uksc/2009/9)
• [R (Barclay) v Secretary of State for Justice [2008] EWCA Civ 1319](https://caselaw.nationalarchives.gov.uk/ewca/civ/2008/1319)
• 萨克政府