挪威石油基金治理（1990年至今）

背景

挪威于20世纪60年代宣布对其大陆架拥有主权，并于1969年发现首个大型油田埃科菲斯克油田；1971年开始生产。政策制定者很早就开始担忧，小型经济体该如何消化这笔资金。1974年的一份议会报告讨论了应如何使用石油财富；1983年，一个政府委员会提议设立基金，用于储存石油收入，只支出其实际回报。1990年，议会通过法律，设立政府石油基金。由于20世纪90年代初预算赤字超过石油收入，基金直到1996年才收到首笔转入资金。

治理方式

这一安排由一系列委托关系构成，每个环节均由法律或法规界定：

• 议会（Storting）在《政府养老基金法》中设定正式框架，并每年讨论基金的策略。
• 财政部对基金负有总体责任，并发布管理授权：包括基准指数、股票配置比例、风险限额和负责任投资规则。
• 挪威央行（Norges Bank）负责管理基金；其执行委员会将运营管理委托给1998年成立的挪威央行投资管理公司（NBIM）。
• 伦理委员会由财政部任命，具有独立性；该委员会依据伦理准则建议排除相关公司，自2015年起，其建议提交挪威央行，由其执行委员会作出决定。

石油政策和监管由其他机构负责，与挪威多数国有石油公司的商业运营相分离；瑟伯、赫尔茨和海勒将此称为并加以分析的“挪威模式”。2006年，该基金更名为全球政府养老基金，尽管它并无养老金负债。

经济

• 收入转入，投资转出。石油收入转入基金，基金只在挪威境外投资于股票、债券、房地产和可再生能源基础设施。境外投资可避免资金令国内经济过热和挪威克朗升值。
• 财政规则。该规则于2001年引入，允许政府随时间支出相当于基金预期实际回报的金额，以弥补非石油预算赤字。预期回报率最初设为4%，2017年降至3%；当年政府还提议将股票配置比例提高到70%。经济低迷时，支出可以偏离该规则。
• 多元化。股票配置比例从1998年后的40%升至2007—2009年的60%，后来又升至70%；2008—2010年间加入房地产投资，并于2011年首次购买房地产。

反馈与问责

基金公布持仓、回报和投票记录，并向财政部报告；财政部则通过年度白皮书向议会报告。基金的亏损清晰可见：在2008年金融危机期间，其回报率为−23.3%，但该框架得以保留。基金规模庞大，因而经常成为有关支出、税收和挪威克朗的政治辩论议题。

压制与权利

挪威是一个稳定的民主国家，基金涉及的权利问题与其投资有关。伦理准则于2004年首次确立，规定排除参与生产某些武器，以及造成严重环境损害、侵犯人权或腐败的公司。批评者质疑，排除投资是否比积极参与更有效，以及由石油收入资助的基金能否可信地审查其他公司造成的气候损害。

成果

据NBIM称，基金自1996年收到首笔转入资金后持续增长，于2017年首次超过$1 trillion，2019年10月达到10,000 billion kroner，并在2024年年底达到19,742 billion kroner。它持有全球大多数上市公司的一小部分股份。挪威将一种逐渐枯竭的资源转化为多元化金融资产，同时保持通胀和公共财政稳定，其制度也经受住了从左翼到右翼的政府更迭。

争论

• 储蓄还是支出？一些经济学家认为，富裕国家可以加大国内投资；另一些人则认为，该规则保护后代并限制“荷兰病”。
• 能否移植？瑟伯及其同事认为，职能分离之所以奏效，是因为挪威已有制度能力；在其他地方照搬形式并不能保证取得同样结果。该基金建立在一个腐败程度较低的民主国家之上；它并不能证明基金能够创造这些条件。
• 伦理与气候。基金的排除和撤资决定（例如撤出一些煤炭公司）与国内持续生产石油之间存在难以调和之处。

制度设计的启示

• 将所有者、管理者和伦理顾问分开。每一方的角色都有明确界定，委托链最终以议会为终点。
• 简单、透明的财政规则能为克制支出提供明确基准，即使危机时期该规则可能被变通。
• 在境外投资并公开一切，以减少国内压力和疑虑。
• 制度先于意外之财。挪威模式依托于石油发现之前就已建立的行政能力和政治信任。

延伸阅读

• 挪威央行投资管理公司，《历史》
• NBIM，《治理模式》
• Mark C. Thurber, David R. Hults and Patrick R. P. Heller, "Exporting the 'Norwegian Model'", Energy Policy 39(9), 2011