حوكمة صندوق النفط النرويجي (1990–الحاضر)

الخلفية

طالبت النرويج بالسيادة على جرفها القاري في ستينيات القرن العشرين، وعثرت على أول حقل نفطي كبير لها، إيكوفيسك، في عام 1969؛ وبدأ الإنتاج في عام 1971. وساور صانعي السياسات القلق مبكرًا بشأن كيفية استيعاب اقتصاد صغير لهذه الأموال. وناقش تقرير برلماني صدر في عام 1974 كيفية استخدام الثروة النفطية، وفي عام 1983 اقترحت لجنة حكومية إنشاء صندوق يحتفظ بإيرادات النفط وينفق عائدها الحقيقي فقط. وفي عام 1990 أقرّ البرلمان النرويجي قانونًا بإنشاء صندوق النفط الحكومي. ولأن عجز الموازنة تجاوز الإيرادات النفطية في أوائل تسعينيات القرن العشرين، لم يتلقَّ الصندوق أول تحويل إلا في عام 1996.

كيفية إدارته

يقوم الترتيب على سلسلة من التفويضات، تُحدَّد كل حلقة فيها بقانون أو لائحة:

• البرلمان النرويجي وضع الإطار الرسمي في قانون صندوق التقاعد الحكومي، ويناقش استراتيجية الصندوق كل عام.
• وزارة المالية تتحمل المسؤولية العامة عن الصندوق، وتصدر تفويض إدارته: المؤشر المرجعي، وحصة الأسهم، وحدود المخاطر، وقواعد الاستثمار المسؤول.
• بنك النرويج، البنك المركزي، يدير الصندوق؛ ويفوّض مجلسه التنفيذي الإدارة التشغيلية إلى إدارة استثمارات بنك النرويج (NBIM)، التي أُنشئت في عام 1998.
• مجلس الأخلاقيات، الذي تعيّنه وزارة المالية، هيئة مستقلة؛ ويوصي باستبعاد الشركات بموجب المبادئ التوجيهية الأخلاقية، ومنذ عام 2015 تُحال توصياته إلى بنك النرويج، الذي يتخذ مجلسه التنفيذي القرار.

تتولى هيئات أخرى سياسات النفط وتنظيمه، بمعزل عن العمليات التجارية لشركة النفط المملوكة في معظمها للدولة: وهذا هو «النموذج النرويجي» الذي يحلله ثيربر وهولتس وهيلر. وأُعيدت تسمية الصندوق ليصبح صندوق التقاعد الحكومي العالمي في عام 2006، رغم أنه لا يتحمل أي التزامات تقاعدية.

الاقتصاد

• تحويل الإيرادات إلى الصندوق واستثمارها. تُحوَّل الإيرادات النفطية إلى الصندوق، الذي يستثمر خارج النرويج فقط في الأسهم والسندات والعقارات والبنية التحتية للطاقة المتجددة. ويحول الاستثمار في الخارج دون تسبب الأموال في فرط نشاط الاقتصاد المحلي وارتفاع قيمة الكرونة.
• القاعدة المالية. تتيح القاعدة، التي أُدخلت في عام 2001، للحكومة أن تستخدم بمرور الوقت مبلغًا يعادل العائد الحقيقي المتوقع للصندوق لتمويل عجز الموازنة غير النفطي. وقد حُدد العائد المتوقع عند 4%، وخُفّض إلى 3% في عام 2017، حين اقترحت الحكومة أيضًا رفع حصة الأسهم إلى 70%. ويجوز أن ينحرف الإنفاق عن القاعدة في فترات التراجع الاقتصادي.
• التنويع. ارتفعت حصة الأسهم من 40% بعد عام 1998 إلى 60% في 2007–2009 ثم إلى 70% لاحقًا؛ وأُضيفت العقارات في الفترة 2008–2010، وكان أول شراء لها في عام 2011.

التغذية الراجعة والمساءلة

ينشر الصندوق حيازاته وعوائده وسجلات التصويت، ويرفع تقاريره إلى الوزارة، التي ترفع بدورها تقريرًا إلى البرلمان النرويجي في ورقة بيضاء سنوية. وخسائره معلنة: إذ حقق عائدًا قدره −23.3% في الأزمة المالية لعام 2008، وأُبقي على الإطار المعمول به. ويجعله حجمه موضوعًا متكررًا للنقاش السياسي بشأن الإنفاق والضرائب والكرونة.

القمع والحقوق

النرويج ديمقراطية مستقرة، وتتعلق قضايا الحقوق الخاصة بالصندوق باستثماراته. وتستبعد المبادئ التوجيهية الأخلاقية، التي وُضعت أول مرة في عام 2004، الشركات الضالعة في إنتاج أسلحة معينة، وفي التسبب بأضرار بيئية جسيمة أو انتهاكات لحقوق الإنسان أو فساد. ويتساءل منتقدون عما إذا كان الاستبعاد أكثر فاعلية من الانخراط، وعما إذا كان بإمكان صندوق ممول من النفط أن يطبق على نحو موثوق معايير تستبعد الجهات الأخرى بسبب أضرارها المناخية.

النتائج

وفقًا لإدارة استثمارات بنك النرويج (NBIM)، نما الصندوق منذ أول تحويل إليه في عام 1996، وتجاوزت قيمته تريليون دولار للمرة الأولى في عام 2017، وبلغ 10,000 مليار كرونة في أكتوبر 2019، وأنهى عام 2024 بقيمة 19,742 مليار كرونة. وهو يمتلك حصة صغيرة في معظم الشركات المدرجة في العالم. وحوّلت النرويج موردًا آخذًا في النضوب إلى أصل مالي متنوع، مع الحفاظ على استقرار التضخم والمالية العامة، وصمدت مؤسساتها أمام انتقال الحكومات من اليسار إلى اليمين.

النقاشات

• الادخار أم الإنفاق؟ يرى بعض الاقتصاديين أن بوسع بلد ثري زيادة الاستثمار محليًا؛ بينما يرى آخرون أن القاعدة تحمي الأجيال المقبلة وتحد من المرض الهولندي.
• هل يمكن نقل التجربة؟ يرى ثيربر وزملاؤه أن الفصل بين الوظائف نجح بفضل القدرات المؤسسية القائمة في النرويج، وأن نسخ الشكل في أماكن أخرى لا يضمن النتيجة. فقد أُنشئ الصندوق في ظل ديمقراطية منخفضة الفساد؛ ولا يشكل ذلك دليلًا على أن الصندوق يستطيع إنشاء هذه الظروف.
• الأخلاقيات والمناخ. لا تنسجم استبعادات الصندوق وسحب استثماراته، مثل استبعاد بعض شركات الفحم، بسهولة مع استمرار إنتاج النفط محليًا.

دروس في تصميم المؤسسات

• الفصل بين المالك والمدير ومستشار الأخلاقيات. لكل منهم دور محدد، وتنتهي سلسلة التفويض في البرلمان.
• تُنشئ القاعدة المالية البسيطة والواضحة محورًا للانضباط، حتى إن أمكن الالتفاف عليها في الأزمات.
• استثمروا في الخارج وانشروا كل شيء للحد من الضغوط والشكوك المحلية.
• المؤسسات تسبق الإيرادات الاستثنائية. يستند النموذج النرويجي إلى قدرات إدارية وثقة سياسية بُنيتا قبل النفط.

قراءات إضافية

• إدارة استثمارات بنك النرويج، «التاريخ»
• NBIM، «نموذج الحوكمة»
• Mark C. Thurber, David R. Hults and Patrick R. P. Heller, "Exporting the 'Norwegian Model'", Energy Policy 39(9), 2011