苏格兰公民大会（2019–2021）

背景

苏格兰首席部长尼古拉·斯特金于2019年4月24日在一份关于英国脱欧和苏格兰宪政未来的声明中宣布成立苏格兰公民大会。该大会被列为政府应对举措的三条路径之一，另外两条是关于公投规则的立法和跨党派会谈。这一定位影响了此后的一切：对支持留在联合王国的人而言，在宣布可能举行第二次独立公投准备工作的同时宣布成立大会，看起来像一种党派工具；对政府和组织者而言，这则是尝试借鉴爱尔兰的公民大会，“以不同方式开展政治”的举措。

治理方式

• 授权范围。 大会的职责范围刻意设得很广：苏格兰应致力于建设怎样的国家；如何最好地克服苏格兰和世界在21世纪面临的挑战，包括英国脱欧带来的挑战；以及还应开展哪些工作，以便向人们提供他们作出知情选择所需的有关国家未来的详细信息。
• 独立于政府。 两名召集人——前欧洲议会议员、工党成员戴维·马丁，以及第三部门艺术领域负责人凯特·温普雷斯——于2019年8月就任。秘书处由政府承办，但召集人强调，大会不会决定苏格兰是否应再次举行公投。
• 遴选。 成员通过随机遴选招募，力求在年龄、性别、社会经济阶层、族裔、地域和政治态度方面广泛代表苏格兰成年人口，其中政治态度包括对独立和英国脱欧的看法。民选政治人物、政党工作人员和倡议团体代表不得参与。研究团队报告称共有104名成员；成员每参加一个周末的会议都会获得报酬。
• 程序。 首次会议于2019年10月26日至27日在爱丁堡举行。COVID-19限制措施实施前，成员曾四次现场开会；此后流程的后半段转为线上进行，包括2020年9月分四个周末举行的四场较短会议，审议工作于2020年12月结束。成员听取专家和倡议人士的意见，在有引导的分组中开展讨论，并就愿景和建议进行投票。

经济与公共物品

苏格兰政府为大会提供资金。政府对报告的回应称，大会最终耗资93.8万英镑，支出分布于两个财政年度；原预算为137万英镑。未用完预算的大部分源于取消现场会议，以及疫情期间工作人员居家办公。此前发布的一份信息自由申请答复给出的初步数字约为76.4万英镑。

冲突与争议

• 抵制。 2019年年中，苏格兰保守党和苏格兰自由民主党拒绝参与，倡议团体“苏格兰在联合王国”（Scotland in Union）则敦促支持者不要参加。保守党宪政事务发言人称该计划是“民族主义者的把戏”；自由民主党领袖表示，纳税人的钱不应资助党派政治进程。苏格兰民族党议员乔安娜·切里称大会可以让苏格兰摆脱英国脱欧问题，这番言论加剧了外界的疑虑；共同召集人戴维·马丁称抵制“愚蠢”，并表示这不会影响大会的工作。
• 职责范围广泛。 官方研究报告发现，问题范围过广，使大会难以针对每个议题提供必要的专业知识，也由此提出了涵盖面广、可能难以转化为政策的建议。

成果

最终报告 Doing Politics Differently 于 2021 年 1 月 13 日发布。报告提出了一项十点愿景和 60 项建议，分为八个主题，内容涵盖决策方式——包括更多采用公民大会，以及设立常设的“公民之院”审查立法——以及税收、收入、气候和青年议题。苏格兰议会在 2021 年 5 月选举前不久对报告作了记录，并将其推荐给继任议会。

政府于 2021 年 11 月 23 日作出回应，将现有政策与各项建议逐一对应。政府承诺将继续举办公民大会，并表示这类大会“将长期存在”，其中包括一场面向 16 岁以下人士的大会；政府还承诺就地方政府资金问题开展审议式公众参与，并与苏格兰绿党共同制定相关方案。对于需要威斯敏斯特保留权力的建议，政府提到了为期四天工作周设立的 1000 万英镑试点基金，以及拟议中的苏格兰移民服务机构，同时表示，进一步下放税收权力的现实可能性不大。批评者指出，回应中的许多内容只是重申了此前已公布的政策。

研究报告发现，成员认为这段经历颇有收获，并感到自己受到接纳且获得赋权；政治人物和记者认为该大会是一个重要的原型；转为线上举行并未降低协作质量。报告建议扩大公众参与，并为未来的大会明确授权。此后，苏格兰于 2020 年末起另行举办了气候大会。

制度设计的经验

1. 由谁召集、何时召集，会影响合法性。 在一场有关独立的演讲中宣布成立大会，使其很容易被视为党派之举；主要政党的抵制也缩小了其政治受众。
2. 宽泛的“愿景”议题范围以影响力换取包容性。 开放式问题让成员能够设定优先事项，但也会产生过于分散、难以由任何单一部委负责的建议。
3. 回应义务越具体，效果越好。 将现有政策与建议对应起来的回应，不等同于逐项说明理由并接受或拒绝建议。
4. 预算可以达标。 大会的实际支出远低于预算，部分原因是不得不如此；线上会议也证明可行。

延伸阅读

• 苏格兰政府（2021），对 Doing Politics Differently 的回应
• Elstub、Escobar、Henderson 等（2022），Citizens' Assembly of Scotland: research report
• SPICe Spotlight（2021），"Are citizens' assemblies in Scotland here to stay?"