皮诺切特统治下的智利：军政府与市场改革（1973–1990）

背景

1973年9月11日，武装部队和智利宪兵警察推翻了萨尔瓦多·阿连德领导的民选人民团结阵线政府；阿连德死于总统府拉莫内达宫。政变发生在三年政治极化、国有化、价格管制和严重经济危机之后：世界银行数据显示，1973年消费者价格通胀率约为353%，产出则在下降。军方承诺恢复秩序，并掌权至1990年3月。

治理方式

• 军政府。 由陆军（奥古斯托·皮诺切特）、海军、空军和宪兵警察总司令组成的军政府接掌了制宪权、立法权和行政权。国会被关闭，政党遭到取缔或被宣布停止活动，选民名册也被销毁。
• 合议机构内部的个人集权。 皮诺切特成为军政府首脑，随后出任国家最高领袖（1974年）和总统。罗伯特·巴罗斯指出，军政府仍保有立法权，以一致同意方式作出决定，并自行制定规则，因此其他军种总司令能够阻止皮诺切特；该政权比纯粹的个人独裁统治更具制度化特征。空军司令古斯塔沃·利于1978年因与皮诺切特意见不合而被撤职。
• 1980年宪法。 该宪法由军政府主持起草，并于1980年在没有选民名册、反对派也不享有自由的情况下通过公民投票批准。宪法给予皮诺切特八年总统任期，并安排就其是否继续执政举行另一次公民投票。巴罗斯认为，其时间表后来反过来约束了政权本身。
• 安全机构。 国家情报局（DINA）于1977年被国家信息中心（CNI）取代。DINA设立秘密拘留中心并在海外开展行动，其中包括1976年在华盛顿以汽车炸弹暗杀前部长奥兰多·莱特列尔。

经济

通过与天主教大学的交流项目接受芝加哥大学培训的经济学家——胡安·加布里埃尔·巴尔德斯所称的“芝加哥男孩”——自1975年起掌控经济政策。他们的计划包括：

• 1975年的冲击式稳定措施；据世界银行数据，当年GDP下降约12%；
• 私有化阿连德时期国有化的大多数企业，并归还被征收的土地；铜业公司Codelco仍由国家持有；
• 贸易自由化，将关税降至统一的低水平，并向外国资本开放；
• 金融自由化，以及自1979年起实行固定汇率；
• 养老金私有化（自1981年起设立由私人基金管理的个人账户），以及在教育和医疗领域引入凭证制和分权。

固定汇率和监管宽松的银行体系最终导致1982—83年危机：1982年GDP下降约11.5%，1983年下降5%；国家接管了陷入困境的银行，失业率大幅上升。1985年后，政策变得更加务实，1986—1989年经济恢复增长，年增长率为5%至10%。

反馈与问责

当时没有自由选举、没有独立立法机关，媒体受到审查。司法机关很少受理人身保护令申请。异议通过天主教会的团结牧区（Vicariate of Solidarity）逐渐扩大，该机构记录了侵权行为；自1983年起，群众抗议不断增加；工会和政党网络也以半地下方式运作。政权自身的宪法时间表带来了决定性的反馈：1988年10月5日的公民投票中，“反对”选项获胜；1989年12月举行的竞争性选举则使帕特里西奥·艾尔文于1990年3月就任总统。

镇压与权利

镇压具有系统性，并有官方记录为证。

• 国家真相与和解委员会（Rettig委员会）由艾尔文总统任命，于1991年3月4日发布报告。该委员会就2,279起政治处决和失踪案件作出结论，并因证据不足而将641起案件列为未决。
• 国家政治监禁与酷刑委员会（Valech委员会）于2004—2005年确认28,459名政治监禁和酷刑受害者；第二个委员会（2010—2011年）又确认9,795名，幸存者总数达到38,254人。报告发布后，官方统计的遇害或失踪人数为3,216人。
• 1978年特赦法令涵盖1973年9月至1978年3月期间的罪行，多年来阻碍了对大多数失踪和处决案件的调查。数以万计的智利人流亡海外。

结果

世界银行数据序列显示，1974—1989年实际GDP年均增长约3.3%，1973—1990年实际人均GDP上升约三分之一，年均增幅约1.7%，期间发生两次严重衰退。通胀率从1974年的500%以上降至20世纪80年代末的20%以下。收入不平等程度极高：1987年基尼指数约为56。智利结束独裁统治时，拥有开放的出口导向型经济、私有化养老金，以及一部对财产权提供强有力保障并设有众多“威权飞地”的宪法；指定参议员等安排直到后来才逐步废除。

争论

• 镇压是否使改革成为可能？ 这是一个存在争议的假设。巴尔德斯等人认为，改革有赖于一个免受军权反对力量影响的技术官僚群体。批评者则回应说，其他国家在民主制度下也实现了自由化；独裁政权在其第一个十年的增长表现平平；而智利增长最快的时期是在20世纪90年代，当时民选政府保留了市场框架，同时增加了资本管制、银行监管和社会支出（Ffrench-Davis）。这些论述都没有以经济成果抵消各委员会记录在案的镇压行为。
• 新自由主义模式还是务实调整？ 许多经济学家认为，经济复苏应归功于1985年后的调整，而非1975—82年教条主义的政策阶段。
• 宪法遗产。 1980年宪法曾多次修订；取代该宪法的提案在2022年和2023年的公民投票中均遭否决。

制度设计的教训

• 威权统治者能够自我约束。 集体领导的军政府、一致同意规则和书面时间表构成了约束，反对派最终利用了这些约束。
• 技术官僚式隔离并非中立。 将经济政策与选民隔离，也消除了对分配成本及导致1982年危机的金融风险的制衡。
• 真相委员会能够记录法院无法记录的事实。 智利先后成立的多个委员会在二十多年间重新启动，即使存在大赦令，仍形成了关于受害者的官方记录。
• 市场制度在政权更迭后得以存续，前提是经过重新协商。 民主政府保留了开放型经济，但改变了其规则。

延伸阅读

• Robert Barros, Constitutionalism and Dictatorship (Cambridge University Press, 2002)
• Carlos Huneeus, The Pinochet Regime (Lynne Rienner, 2007)
• Ricardo Ffrench-Davis, Economic Reforms in Chile: From Dictatorship to Democracy (University of Michigan Press, 2002)
• Juan Gabriel Valdés, Pinochet's Economists: The Chicago School in Chile (Cambridge University Press, 1995)
• Human Rights Watch, World Report 1992: Chile