憲法改正に関するモンゴル全国熟議型世論調査（2017年）

背景

一党支配の終焉後に採択されたモンゴルの1992年憲法は、直接選挙で選ばれる大統領と一院制議会である国家大フラルから成る半大統領制を創設した。2010年代には、頻繁な政権交代、大統領と首相の対立、汚職への懸念を背景に、憲法改正案が繰り返し提起された。憲法改正には、議会の4分の3以上の賛成、または国民投票が必要だった。

2015年、首都ウランバートルは、スタンフォード大学熟議民主主義センター（現・熟議民主主義ラボ）の技術支援を受け、市全域を対象とする熟議型世論調査を実施した。この経験を踏まえ、スタンフォード大学の政治学者ジェームズ・フィシュキンと国会議員ゴンボジャブ・ザンダンシャタルの接触を経て、議会は2017年に「熟議型世論調査法」を可決した。OECDによれば、同法は手法とその原則、諮問委員会の構成、手続き、資金調達を定め、議会が憲法改正を審議する前に熟議型世論調査を実施することを義務づけているほか、一部の地方開発基金事業や都市計画事業についても実施を求めている。また、住民は首都および地区レベルで実施を請願することもできる。

運営方法

• サンプリング。 国家統計局は、無作為に選んだ地理的層の中から世帯を無作為抽出し、各世帯から成人を1人選んだ。選ばれた1,568人のうち、1,515人（96%）が初回面接を完了した。法律に従い、面接を受けた人の半数を超える785人が熟議への参加を招請され、そのうち669人（招請者の85%）が2017年4月29～30日の週末にウランバートルの政府宮殿に集まった。
• 議題。 超党派の議会作業部会2つが当初の議題を策定した。説明資料には18の提案について賛否両論が記され、そのうち主要な改正案6件が議論の中心となった。
• プロセス。 参加者は、進行役を置いた小グループでの討議と、対立する専門家や政治家に質問する全体会合を交互に行い、その後、募集時と同じ質問票に回答した。市民社会のリーダーから成る諮問グループがプロセスに関する最終的な権限を持ち、結果を議会に報告した。統計局が調査を実施し、スタンフォード大学が技術的助言を提供した。国内外のオブザーバーも参加した。

経済と公共財

法律は熟議型世論調査に対する国の資金提供を定めている。この項目のために確認した資料には、2017年の調査費用は記載されていない。その成果は、特定の種類の公共財だった。すなわち、代表性のある標本が十分な情報に基づく討議の前後にどのような考えを持っていたかを測定・比較し、立法担当者と一般市民に公表したものである。

対立と論争

結果は、主要政党が支持する複数の提案に反するものだった。二院制議会の創設への支持は61%から30%に低下した。第二院が効果的な監視を行うという見方への賛成は70%から38%に下がる一方、両院を同じ政党が支配するという見方への賛成は43%から59%に上昇した。大統領の任期を6年1期とする案への支持は61.5%から41%に低下した。大統領の間接選挙は、熟議の前後を通じて支持がほとんどなかった。首相に閣僚の任命・罷免権を与える案への支持は57%から73%に上昇し、熟議後に最も高く評価された提案10件のうち9件は、透明性と説明責任、ならびに公務員制度と司法の保護に関するものだった。

このプロセスには異論があった。モンゴルの憲法学者ムンフサイハン・オドンクーは批判を発表し、フィッシュキンとザンダンシャタルはこれに反論した。また、政治情勢は急速に変化した。与党候補は2017年7月の大統領選挙で敗北し、首相もその後、不信任決議で敗れたため、改革は遅れた。

成果

諮問グループは議会に報告し、その後の草案には、内閣に対する首相の権限と公務員の説明責任に関する規定が盛り込まれた一方、大統領の間接選挙と第二院は含まれなかった。最終的に議会は、2019年11月14日に3分の2の賛成で憲法を改正した。この改正は首相の権限を強化し、大統領の任期を6年の1期に限った（この変更は世論調査では支持を失っていた）。また、裁判官の任命方法も変更した。議会議長のザンダンシャタルは後に、この世論調査は協議の重要な一環であり、主要な変更のほとんどは、市民が議論した問題にさかのぼると記した。

2023年2月には、800人近くが参加する2回目の全国熟議型世論調査が開催された。参加者は議会の拡大と混合選挙制度を強く支持し、2023年の改正により議席数は76から126に増加した。

制度設計への教訓

1. 法的な発動要件が慣行をつくる。 熟議を改正手続きそのものに組み込むことで、政府が好意で認めるものではなく、必須の手順となった。
2. 諮問であっても選択的な採用を意味する。 議会は世論調査と意見が一致した点では従い（第二院の案を取り下げ）、他の点では従わなかった（大統領の単一期制）。理由を説明する義務がなければ、こうした選択を精査するのは難しい。
3. 測定された意見の変化には説得力がある。 二院制への支持が崩れたことなど、熟議後に大きな変化が見られたことで、議員は、ある提案が公衆の吟味に耐えられないことを示す証拠を得た。
4. 研究者であり提唱者でもある執筆者の記述は批判的に読むべきである。 公刊された説明の多くは、この手法の設計者と支援した議員によるものであり、独立した評価は限られている。

参考文献

• Fishkin and Zandanshatar (2017), "Deliberative Polling for Constitutional Change in Mongolia", ConstitutionNet
• OECD (2020), Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions, Box 6.8
• Stanford Deliberative Democracy Lab, Mongolia's first national Deliberative Poll