Ordre souverain de Malte (souveraineté sans territoire)

Contexte

L’Ordre a commencé comme une confrérie hospitalière au service des pèlerins à Jérusalem au XIe siècle et a été reconnu par le pape Pascal II dans la bulle Pie postulatio voluntatis du 15 février 1113. Il est devenu un ordre militaire dans les États croisés, puis a gouverné Rhodes de 1310 jusqu’à la conquête ottomane des années 1520, et Malte de 1530 jusqu’à ce que Napoléon prenne l’île en 1798. Après des décennies d’errance, l’Ordre s’est établi à Rome en 1834. Depuis lors, il ne possède aucun territoire propre, mais il a conservé une personnalité juridique internationale, que de nombreux États lui reconnaissent.

Mode de gouvernance

• Un ordre religieux et une entité souveraine. L’Ordre est un ordre religieux laïc de l’Église catholique et, en même temps, revendique la souveraineté en droit international. Sa constitution reflète ces deux aspects : une nouvelle Charte constitutionnelle et un nouveau Code ont été promulgués par le pape François le 3 septembre 2022 après une période de crise.
• Grand Maître. Le chef de l’Ordre, élu pour un mandat de dix ans par un Conseil complet d’État, doit être un chevalier profès (un membre ayant prononcé des vœux religieux). Fra' John Dunlap a été élu le 3 mai 2023.
• Organes de gouvernement. Un Conseil souverain gouverne avec le Grand Maître ; un Chapitre général représente les membres ; il existe un Conseil de gouvernement, une Chambre des comptes et des tribunaux magistraux.
• Membres. Environ 13 500 membres sont organisés en grands prieurés et en associations nationales ; seul un petit nombre sont des religieux profès.
• Siège. Le Palais magistral de la Via Condotti et la Villa magistrale sur l’Aventin, à Rome, bénéficient d’une extraterritorialité reconnue par l’Italie. L’Ordre a également conclu un accord avec Malte pour l’utilisation d’une partie du fort Saint-Ange.

Économie et biens publics

Les biens publics fournis par l’Ordre sont de nature humanitaire plutôt que territoriale. Par l’intermédiaire des associations nationales, des corps de volontaires et de son agence de secours, Malteser International, il gère des hôpitaux, des services d’ambulance, des cliniques, des maisons de soins et des opérations de secours d’urgence dans plus d’une centaine de pays, avec des dizaines de milliers d’employés et de bénévoles. Son financement provient des dons de ses membres, de subventions publiques (notamment en Allemagne et dans d’autres pays où ses associations agissent en tant que prestataires de services sous contrat) et de collectes de fonds privées. Son réseau diplomatique sert à négocier l’accès humanitaire et à soutenir les activités dans les zones de conflit.

Conflits et différends

• Est-ce un État ? L’Ordre entretient des relations diplomatiques avec 118 États et l’Union européenne et est observateur permanent auprès de l’Assemblée générale de l’ONU depuis 1994 ; il délivre des passeports à certains responsables, ainsi que des timbres et des pièces de monnaie. Karski note qu’il est universellement considéré comme un sujet de droit international, doté du droit de légation et de la capacité de conclure des traités, mais soutient qu’il n’est qu’un sujet secondaire, et non souverain : en tant qu’ordre religieux catholique dont le Grand Maître est subordonné au pape, il ne peut être indépendant de toute puissance extérieure.
• Relations avec le Saint-Siège. Le différend de 2016-2017 au sujet du limogeage du Grand Chancelier, Albrecht von Boeselager, s’est terminé lorsque le pape François a exigé la démission du Grand Maître, Matthew Festing. Le Saint-Siège a ensuite supervisé une réforme constitutionnelle, et la Charte de 2022 a été imposée par décret papal, ce que des critiques au sein de l’Ordre ont considéré comme une limitation de sa souveraineté.
• Imitateurs. De nombreux « ordres de Saint-Jean » autoproclamés revendiquent le même héritage ; l’Ordre défend son nom et son statut contre eux.

Résultats

L’Ordre a conservé une personnalité internationale reconnue pendant plus de deux siècles sans territoire, en associant des institutions pérennes, une légitimité religieuse, des locaux reconnus comme extraterritoriaux à Rome et un vaste réseau humanitaire qui incite les États à traiter avec lui. Sa souveraineté est fonctionnelle et dépend de la reconnaissance des autres et de ses relations avec le Saint-Siège.

Enseignements pour la conception institutionnelle

• La reconnaissance peut se substituer au territoire lorsqu’une entité fournit des services appréciés et maintient des institutions pérennes.
• La souveraineté fonctionnelle (la diplomatie pour obtenir l’accès humanitaire) est plus limitée que la qualité d’État, mais durable.
• Une double allégeance à une autorité religieuse peut l’emporter sur l’autonomie gouvernementale interne en période de crise.
• Les entités politiques non territoriales d’aujourd’hui, y compris les propositions d’États-réseaux, sont soumises aux mêmes critères : reconnaissance, continuité, règles d’adhésion et raison pour les autres d’entrer en relation avec elles.

Pour aller plus loin

• Ordre de Malte : activités diplomatiques
• Ordre de Malte : gouvernement
• Karski, The International Legal Status of the Sovereign Military Hospitaller Order (2012)