荷兰儿童福利丑闻的教训

2013年至2019年间，荷兰税务与海关管理局的福利办公室（Belastingdienst/Toeslagen）将数万名领取儿童保育津贴（kinderopvangtoeslag）的父母视为涉嫌欺诈者，以轻微的行政手续遗漏为由，要求他们退还数年津贴，并拒绝向其中许多人提供普通债务人可以获得的分期付款安排。一个使用“荷兰国籍：是/否”作为指标之一的自学习风险分类模型，协助决定审查哪些申请。负责调查此事的议会质询委员会将发生的一切称为 ongekend onrecht——“前所未有的不公”，并认定法治的基本原则遭到违反，责任不仅在税务管理部门，也在立法机关和行政法院。内阁于2021年1月15日辞职。本研究重构官方记录所显示的这场丑闻在算法、法律和制度层面的运作机制，将风险模型的作用与其所服务规则的作用区分开来，并总结证据实际支持的设计教训。

主要发现

• 造成伤害的是规则和激励机制，而非算法本身。 委员会认为，核心不公源于“一刀切”的追偿做法、对涉嫌欺诈者采用的群体式“80/20”处理方法，以及会阻止分期付款安排的“故意或重大过失”认定——这些做法均由人员执行，且相关立法没有一般性的困难情形条款。
• 风险模型之所以重要，是因为它决定了谁会被纳入这套机制。 荷兰数据保护局（Autoriteit Persoonsgegevens，AP）认定，至少从2016年3月至2018年10月，申请人的国籍被用作风险分类模型的一项指标；该局认为，这种处理方式违法且具有歧视性。
• 多年来，所有正式审查机制都未能发挥作用。 国家监察专员于2017年8月就一个由232个家庭组成的群体发布报告；行政法院直到国务委员会于2019年10月23日改变立场之前，都维持一刀切的做法；尽管国务委员会咨询部门曾于2004年发出警告，议会仍通过了缺少一般性困难情形条款的框架法律。
• 问责是通过议会和监管机构实现的，而非个别申诉。 关键举措包括2020年6月2日的一项动议、2020年12月17日发布的委员会报告、AP于2020年7月进行的调查、AP于2021年12月处以的275万欧元罚款，以及2022年4月就一份涉及约270,000人的欺诈黑名单进一步处以的370万欧元罚款。
• 补救工作进展缓慢、规模庞大且行政负担沉重。 截至2026年6月30日，约69,700名父母已登记申请补救，44,045人被认定受到影响，已发放43,363笔至少30,000欧元的款项；经全面评估后，每名受影响父母平均获赔40,664欧元，而多年期补救行动预算为118亿欧元。
• 证据支持最充分的教训关乎法律设计：困难情形和比例原则条款、个别评估、将受保护类别排除在风险评分之外、向工作人员和申请人说明遴选依据，以及能够审视整个流程的监督机制。

研究问题与范围

问题范围很窄：荷兰儿童保育津贴制度中的自动化和半自动化环节对造成伤害起了什么作用，又有哪些制度条件使这种伤害得以持续？ 这个问题的答案很重要，因为这一案例经常被引用为“算法”伤害荷兰家庭的证据。现有记录支持一种更精确、也更有参考价值的说法。

本研究涵盖的时期，从《一般收入相关计划法》（Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen, Awir）于2005年生效起，至2026年年中补救行动的进展状况止。本研究不试图裁定个案，不估算如果完全没有风险模型，会有多少父母受到严厉对待，也不评估荷兰其他机构后来采用的欺诈检测系统所引发的独立争论（见自动化福利执法比较研究）。凡来源存在分歧或未作说明之处，均会明确指出。

背景

为快速发放而设计的津贴

荷兰儿童保育津贴是一种与收入挂钩的补贴，按估算金额提前按月发放，之后再根据实际收入和儿童保育费用结算。这种设计以准确性换取速度：事实尚未最终确定时，款项就已到账；几年后才进行调整，有时调整金额很大。威尼斯委员会后来指出，在这一制度中，“申请时几乎没有或完全没有核查，追缴要求则要到数年后才提出”。

《Awir》起草期间，国务委员会咨询部门于2004年建议，税务机关应能在未预见到的情况或造成困境的个案中偏离标准规则——即设置一项困难情形条款。委员会记录称，内阁没有采纳该建议，理由是这类条款实际上会给大规模处理“齿轮里塞沙子”；议会批准的《Awir》也没有一般性困难情形条款。直到丑闻曝光后，2020年7月1日的一项修正法才引入一般性条款。

2013年转向强硬执法

2013年，部分儿童保育中介机构的欺诈行为受到广泛报道，形成了强大的政治压力。委员会描述了随后采取的措施：

• 2013年5月，税务机关总局局长成立了反欺诈管理团队。2013年夏季之后，一份业务方案为福利办公室拨款2500万欧元用于增加监管能力，并要求通过减少不当支付，每年收回这笔资金；委员会发现，管理层直到2019年都以这一金额为导向开展工作。
• 2013年夏季，该团队成立了Combiteam Aanpak Facilitators (CAF)，旨在打击通过中介机构实施的有组织“制度性欺诈”。委员会发现，实际上，CAF案件在很大程度上是“通过父母的钱包”来追查的。
• 2011年起引入的一套IT系统，使得大规模开展核查成为可能。申请会由一个风险分类模型筛选；委员会将其描述为一种“自我学习模型”，以正确和错误申请的样本进行训练，并使用“数十个指标”。被选中的申请会接受人工核查，付款前还可能要求父母提供额外证据。

方法与来源

本研究依据五类证据，这些证据均为一手资料或接近一手资料：

1. 议会记录：委员会的报告 Ongekend onrecht（Kamerstuk 35 510, nr. 2）、关于后续议会调查的提案（Kamerstuk 35 867, nr. 2；该提案记载了内阁辞职一事），以及该项调查的报告 Blind voor mens en recht（Kamerstuk 35 867, nr. 6，2024年2月）。
2. 监管调查结论：AP于2020年7月17日宣布的调查、其于2021年12月7日作出的罚款决定，以及其于2022年4月12日就欺诈黑名单另行作出的罚款决定。
3. 国际法律意见：威尼斯委员会关于荷兰公民法律保护的意见，于2021年10月15日至16日通过。
4. 对风险模型的人权分析：国际特赦组织的报告 Xenophobic machines（2021年10月）。
5. 官方追偿统计：追偿行动第23份进展报告（基准日期为2026年6月30日），以及使3万欧元一次性付款具有法律效力的2021年3月18日法令。

局限。 委员会的职权范围有意排除了“黑名单”以及使用包含国籍信息的风险画像，这些事项留由AP处理；职权范围还排除了2019年11月之后的赔偿。风险模型的技术细节从未完整公布，因此，关于模型如何对各项指标赋权的说法，依据的是AP的调查结论以及国际特赦组织对官方文件的解读。国际特赦组织将该模型描述为包含“自我学习”要素的“黑箱”，这是倡议组织所作的分析，不过委员会本身也称该模型具有自我学习能力。“受影响”父母的人数取决于追偿行动自身的定义，而这些定义曾随时间变化。

结论1：造成伤害的是模型所依据的规则

委员会指出的三种机制

委员会认定，以下三种做法是造成不公的核心：

委员会对第二和第三种机制的描述十分严厉。2019年末提交给国务秘书的备忘录指出，历史上约有三分之二的个别付款安排申请因故意或重大过失而遭拒，且往往未经第二名评估人员复核；被贴上这一标签的一个常见理由，是迟迟未报告托儿服务已经停止。

法院和立法者如何将这一做法固定下来

委员会认为，全有或全无的做法“并非明确源自法律或其议会审议历史”。2009年，国家律师（landsadvocaat）建议，可以进行个别评估，并以某种形式按比例作出决定。尽管如此，福利办公室仍选择了严格的解释，并将此问题诉诸法院；国务委员会行政司法部并未对此予以谴责。委员会“尤其感到震惊”的是，直到2019年10月，一般行政法原则仍被“论证排除”。直到2019年10月23日国务委员会作出判决——威尼斯委员会称，这些判决“彻底改变”了相关解释，并适用了比例原则——国务秘书们才决定终止这一做法。

因此，委员会的结论涉及所有三个分支：立法者“可以认为自己应对”措辞“极其严苛”且缺乏困难条款的立法负责；行政部门将福利“作为一项大规模流程”来办理；行政司法“多年来对维持严苛的适用方式作出了重要贡献”。

调查结论2：风险模型中的国籍

数据保护局的调查结果

AP于2020年7月17日公布的调查，就福利办公室如何处理（双重）国籍得出三项结论：

1. 荷兰公民的双重国籍数据本应于2014年1月删除，但到2018年5月，行政系统中仍有约140万人登记为双重国籍者。
2. 处理国籍数据是为了打击有组织的欺诈，尽管这些数据并非实现该目的所必需。
3. 申请人的国籍（“荷兰籍／非荷兰籍”）被用作系统中的一项指标，该系统会自动将某些申请标记为高风险。

AP认定，这种数据处理违法且具有歧视性，因为获得儿童保育津贴的资格取决于合法居留，而非国籍。委员会援引AP的结论称，风险模型中的“荷兰公民身份”指标至少从2016年3月使用至2018年10月。据AP称，自2018年10月起，国籍不再用于风险判定；自2019年2月起，也不再用于打击有组织欺诈的工作；荷兰公民的双重国籍信息则于2020年夏季全部删除。

2021年12月7日，AP对财政部长处以275万欧元罚款。其主席Aleid Wolfsen表示：“通过算法进行的违法数据处理导致平等权和不受歧视权遭到侵犯。”

根据国际特赦组织的说法，模型如何运作

国际特赦组织的分析根据官方文件补充了更多细节。据其报告，风险评分较低的申请会自动获批，而评分最高的申请会转交给公务员，由其认定申请是否属于欺诈；并且，公务员“没有得到任何信息说明系统为何给该申请打出高风险分”。国际特赦组织认为，尽管这一二元标签“荷兰公民身份：是／否”并未区分不同外国国籍，但它仍构成种族画像，并建议禁止在执法和欺诈侦查的风险评分中使用国籍和族裔。

黑名单

另有一项工具，即Fraude Signalering Voorziening (FSV)，用于记录税务机关内各类欺诈迹象。2022年4月12日，荷兰数据保护局（AP）对该机关处以370万欧元罚款——这是该局当时开出的最高罚款——原因是在没有法律依据的情况下处理FSV中的数据、记录内容不准确且已过时，以及安全措施不充分。AP表示，名单上27万人的权利在六年多时间里遭到“前所未有程度”的侵犯；根据该机关自己的调查，工作人员曾被指示在欺诈风险分析中部分依据国籍和外貌。被列入名单可能导致个人被拒绝获得分期付款安排或债务重组。

发现3：警告为何未能阻止事态发展

被忽视的信号时间线

委员会描述了历任国务秘书如何只收到部分信息：在国家监察员发布报告一年多后，其中一人仍将CAF 11案视为孤立个案；直到2019年4月国务委员会作出裁决后，该人才了解到全有或全无的做法。其他CAF案件中的强制追缴，直到众议院在2019年11月初坚持要求后才暂停。

政府内部的信息失灵

《Ongekend onrecht》的很大一部分内容涉及信息问题。委员会认定，议会“屡次收到迟延、不完整和错误的信息”；委员会自身的信息请求也遭到迟缓回应，有时答复并不完整；而官员的“个人政策观点”这一概念经常被过度扩大，以此扣留文件。威尼斯委员会后来对政府决定在法院诉讼中不再将此类备忘录视为内部文件表示欢迎。

发现4：问责与补救

政治和法律回应

2021年1月15日，内阁辞职，首相致函议会，表示歉意并宣布改革。2021年2月，议会通过一项动议，决定就欺诈政策和公共服务开展全面议会调查。后续提案指出，此举是由委员会此前未能解决的一些问题所促成的：基于国籍的非法筛选、福利机构以外的欺诈检测，以及与其他主管部门共享数据。

威尼斯委员会在2021年10月的意见中认定，这些缺陷“严重且具有系统性”，涉及“政府的所有分支”，但最终得出的结论是，“荷兰的法治机制最终发挥了作用”——只是速度过慢，造成了严重损害，而且那些试图揭露问题的人还遭遇阻力。其提案包括：在未来立法中加入困难情形或比例原则条款，在成文法中重申善政原则，强化议会监督权，以及简化非正式投诉程序。

关于欺诈政策和公共服务的全面议会调查于2024年2月26日提交报告《Blind voor mens en recht》（《对民众与法律视而不见》）。报告的主要结论将问题诊断从儿童保育津贴扩大到更广泛的领域：在日益强硬的政治和社会氛围中，政府的三个分支都“对民众与法律视而不见”——内阁和议会失职，行政部门违法行事，法院未能充分保护民众——以致基本权利遭到侵犯，法治被搁置。六项结论包括：犯下小错的人被当作欺诈者对待；在使用数据打击欺诈时，隐私权和平等待遇权遭到侵犯。委员会警告说，深层的行为模式尚未改变，“这种情况可能再次发生”。

救济行动的数字

救济行动由Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen（UHT）与市政当局及其他合作伙伴共同实施。其首个重要举措是所谓的Catshuis方案：2021年3月18日颁布的一项法令（追溯效力自2021年1月26日起）允许税务机关向符合救济方案条件的每位家长支付一笔30,000欧元的定额款项；如果此前支付的金额较少，则补足至30,000欧元；这笔款项在完成全面的个案评估前支付。第23期进展报告所列数据截至2026年6月30日，显示了此后行动的规模：

有两项特征尤为突出。首先，登记者中约有三分之一最终被认定未受影响，这说明自我认定群体的范围有多广，也反映出对其进行甄别需要投入多少行政资源。其次，这项行动本身已引发数以万计的异议——这提醒我们，对大规模行政伤害的补救本身也是大规模行政程序，同样存在自身的错误率。

证据未能表明什么

• 证据并未表明风险模型造成了全部或大部分伤害。非此即彼的解释、故意/重大过失的标签以及按群体实施的停发措施，无论采用何种方式选中某人，都会导致严重后果。公开资料并未量化受影响的家长中有多少是由模型选中，而不是通过税务与海关管理局（CAF）的调查、举报或其他途径被选中。
• 证据并未确定模型的错误率。没有已发表的验证研究给出各群体的假阳性率。因此，关于按国籍划分的具体差异影响的说法，应被视为基于该指标确实存在（行政法裁判机构AP认定该指标本身违法）而作出的推断，而非实测结果。
• 证据并未表明“自我学习”是决定性缺陷。议会调查委员会和国际特赦组织都将该模型描述为自我学习，但有记录可查的失误——违法指标、无法解释的评分、严苛的后续规则——即使采用固定评分规则也会出现。
• 证据并未表明荷兰的问题独一无二。其他国家也出现了类似情况；参见Robodebt研究。
• 证据并未厘清个人责任。议会调查委员会审查了部长和高级官员；较低层级的官员以及众议院自身的作用则不在其职权范围内。

对制度设计的启示

在大规模处理相关法律中明确规定裁量权

记录所显示的最明确教训在于立法：对于先行支付、事后追偿的福利方案，必须赋予官员在严格执行会造成不成比例后果时减少或免除追偿的空间。立法者为提高效率而有意不设置一般性困难条款，这是放大此后所有错误的单一设计选择。

将受保护特征排除在风险评分之外，并审计代理变量

AP的调查结果表明，在这一情境下，基于国籍的指标违法。设计者应进一步检验出生国、语言、居住历史或居住社区等代理变量，因为删除某一栏并不能消除与之相关的因素。

确保作出处理的人员能够理解筛选结果

如果官员看不到申请被标记的原因，就无法作出真正的判断。本案支持一项规则：筛选结果必须附有理由，供案件经办人员核查，并且实质上能够向受影响者披露。

将筛选与制裁分开

仅仅被选中接受额外核查，绝不应本身带来处罚。在荷兰制度中，被选中会导致付款暂停、被要求提交证据，并且通过故意/重大过失标签和黑名单，失去普通债务人保护。制度设计应要求在作出任何不利认定之前先取得独立证据。

建立能够审视整个流程链条的监督机制

监察专员、法院和议会各自只看到了其中一部分。算法登记册——据《OECD数字政府展望2026》，荷兰目前运行着一个列有1,300多个算法的国家登记册——会有所帮助，但前提是其覆盖筛选规则、后续后果以及塑造算法使用方式的激励因素（例如年度节支目标）。

未决问题

• 受影响的家长中，有多少人最初是由风险分类模型选中的？不同国籍群体的筛选率有何差异？回答这些问题所需的数据尚未公布。
• 在开始赔偿之前，终止非此即彼的处理方式是否显著改变了结果，还是追偿做法只是转移到了其他环节？
• 2020年新增的困难条款是否会得到足够频繁的运用，从而产生实质影响，还是会沦为很少援引的形式规定？
• 追偿行动中异议比例较高，究竟反映了该行动本身存在错误，还是事后多年对损害进行评估不可避免地困难？
• 这些教训在多大程度上已推广至其他使用风险评分的荷兰机构，以及欧盟针对公共福利的《人工智能法案》制度？

来源

1. 儿童保育津贴议会质询委员会（2020）。Ongekend onrecht, Kamerstuk 35 510, nr. 2。荷兰议会众议院。
2. 荷兰数据保护局（2020）。Methods used by Dutch Tax Administration unlawful and discriminatory，2020年7月17日。
3. 荷兰数据保护局（2021）。Tax Administration fined for discriminatory and unlawful data processing，2021年12月7日。
4. 荷兰数据保护局（2022）。Tax Administration fined for fraud blacklist，2022年4月12日。
5. 国际特赦组织（2021）。Xenophobic machines: Discrimination through unregulated use of algorithms in the Dutch childcare benefits scandal，EUR 35/4686/2021。
6. 威尼斯委员会（2021）。The Netherlands — Opinion on the legal protection of citizens, CDL-AD(2021)031。欧洲委员会。
7. 欺诈政策与服务临时委员会（2022）。Onderzoeksvoorstel parlementaire enquête Fraudebeleid en Dienstverlening, Kamerstuk 35 867, nr. 2。
8. 福利津贴恢复事务国务秘书（2026）。Voortgangsrapportage hersteloperatie toeslagen, januari–juni 2026 (23e VGR)。
9. OECD（2026）。Digital Government Outlook 2026: From Foundations to Transformational Impact，第4.7框，关于算法登记册。
10. 荷兰议会众议院（2020）。Eindverslag onderzoek kinderopvangtoeslag overhandigd，2020年12月17日。
11. 欺诈政策与服务议会调查委员会（2024）。Blind voor mens en recht, Kamerstuk 35 867, nr. 6。荷兰议会众议院，第2.1节。
12. 财政国务秘书（2021）。Besluit forfaitair bedrag en verruiming compensatieregeling (Catshuisregeling Kinderopvangtoeslag)，《政府公报》2021年，第14691号。