オランダの児童手当スキャンダルからの教訓

2013年から2019年にかけて、オランダ税関・税務局の給付部門（Belastingdienst/Toeslagen）は、保育給付（kinderopvangtoeslag）を受給していた数万人の親を不正行為の疑いがある者として扱い、軽微な事務上の不備を理由に何年分もの給付金の返還を求め、多くの親に対して、一般の債務者であれば利用できた返済計画を認めなかった。指標の一つに「オランダ国籍：はい／いいえ」を用いる自己学習型のリスク分類モデルが、誰の申請を精査するかの判断に役立てられていた。この問題を調査した議会尋問委員会は、起きたことを ongekend onrecht ――「前例のない不正義」と呼び、法の支配の基本原則が、税務当局だけでなく、立法府と行政裁判所によっても侵害されたと認定した。内閣は2021年1月15日に総辞職した。本研究は、アルゴリズム、法制度、組織の仕組みがこのスキャンダルでどのように作用したかについて公的記録が示す内容を再構成し、リスクモデルの役割と、それが運用された規則の役割を切り分け、証拠によって実際に裏付けられる設計上の教訓を導き出す。

主な調査結果

• 被害を生み出したのは規則とインセンティブであり、アルゴリズムだけではない。 委員会は、不正の疑いがある案件への「全額かゼロか」の返還実務、集団単位での「80/20」方式、「故意または重大な過失」の認定によって返済計画が阻まれたことに、根本的な不正義があったと指摘した。これらはいずれも、一般的な救済条項を欠く法令の下で、人間によって適用されていた。
• リスクモデルが重要だったのは、誰がそうした仕組みの対象になるかを決めていたためである。 オランダデータ保護機関（Autoriteit Persoonsgegevens, AP）は、少なくとも2016年3月から2018年10月まで、申請者の国籍がリスク分類モデルの指標として使用されていたと認定し、これを違法かつ差別的なデータ処理と判断した。
• 正式なチェックはすべて、何年にもわたって機能しなかった。 国家オンブズマンは2017年8月、232世帯の事例について報告した。行政裁判所は2019年10月23日に国務院が方針を転換するまで「全額かゼロか」の方式を支持し続けた。議会は、国務院の諮問部門が2004年に警告していたにもかかわらず、一般的な救済条項のない枠組み法を可決した。
• 説明責任が実現したのは個人の不服申立てではなく、議会と規制当局を通じてだった。 決定的な措置は、2020年6月2日の動議、2020年12月17日の委員会報告書、2020年7月のAPの調査、2021年12月のAPによる275万ユーロの罰金、そして約27万人を対象とする不正行為者ブラックリストに対する2022年4月の追加370万ユーロの罰金だった。
• 救済は長期化し、大規模で、行政負担も重い。 2026年6月30日までに、約69,700人の親が救済を申請登録し、44,045人が被害者と認定され、少なくとも30,000ユーロの支払いが43,363件行われた。詳細審査後の被害親1人当たりの平均認定額は40,664ユーロであり、救済事業の複数年予算は118億ユーロに達した。
• 最も強く裏付けられる教訓は、法制度の設計に関するものだ。苦境と比例性を考慮する条項、個別審査、リスクスコアリングからの保護対象カテゴリーの除外、職員と申請者が理解できる選定過程の説明、そして一連のプロセス全体を見通せる監督体制が必要である。

研究課題と範囲

問いは限定的である。オランダの保育手当制度において、自動化および半自動化された部分は被害にどのように寄与し、また、どのような制度的条件がその被害の継続を可能にしたのか。 この問いへの答えが重要なのは、本件が「アルゴリズム」がオランダの家族に被害を与えた証拠として、しばしば引き合いに出されるからである。記録が裏付けるのは、より精確で、より有用な主張である。

本研究は、2005年に施行された一般所得連動制度法（Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen, Awir）から、2026年半ば時点の救済措置の進捗状況までを対象とする。個別事案の裁定、リスクモデルがなかった場合に厳しい扱いを受けた親が何人いたかの推計、あるいは他のオランダの行政機関における後年の不正検知システムをめぐる別個の議論の評価は試みない（自動化された福祉給付執行に関する比較研究を参照）。資料間に見解の相違がある場合や、資料に記載がない場合は、その旨を明記する。

背景

迅速な支給を目的に設計された給付

オランダの保育手当は所得に連動する給付であり、見積もりに基づいて毎月前払いされ、実際の所得と保育費用に照らして後日精算される。この制度設計では、正確さと迅速さの間で折り合いがつけられている。事実関係が確定する前に資金が支給され、場合によっては多額となる修正が何年も後に行われる。欧州評議会のヴェネツィア委員会は後に、この制度では「申請時の確認がほとんど、あるいはまったく行われず、返還請求が行われるのは何年も後になってからだった」と指摘した。

Awirの起草時、国務院の諮問部門は2004年、税務当局が予期せぬ事例や困難な事例について標準規則から逸脱できるようにすべきだと助言した。いわゆる困窮条項である。委員会の記録によれば、内閣は、そのような条項を設ければ実質的に大量処理の「歯車に砂を入れる」ことになるとして、この助言を採用しなかった。また議会は、一般的な困窮条項を含まないAwirを承認した。一般条項が導入されたのは、スキャンダル発覚後の2020年7月1日改正法によってである。

2013年、厳格な執行への転換

2013年に広く報道された、一部の保育仲介業者による不正を受け、強い政治的圧力が生じた。委員会は、その後の措置を次のように記述している。

• 2013年5月、税務当局の長官は不正対策の管理チームを設置した。2013年夏以降、事業計画により給付担当部門には、誤った支給の削減を通じて毎年回収することを条件に、監督体制の強化に2,500万ユーロが割り当てられた。委員会によれば、経営陣は2019年までこの金額の達成を指針としていた。
• 2013年夏、同チームは仲介業者を通じた組織的な「制度的不正」に対処する目的で、Combiteam Aanpak Facilitators（CAF）を設置した。実際には、委員会が認定したところでは、CAFの事案は主に「親の財布を通じて」追及された。
• 2011年以降に導入されたITシステムにより、大規模な確認作業が可能になった。申請はリスク分類モデルによって選別された。委員会によれば、これは適正な申請と不適正な申請の事例を用いて訓練された「自己学習型モデル」であり、「数十に及ぶ指標」を使用していた。選別された申請は手作業で確認され、支給前に親へ追加資料を求めることもできた。

方法と資料

本研究は、すべて一次資料または一次資料に近い、次の5種類の証拠に基づく:

1. 議会記録：委員会報告書 Ongekend onrecht（Kamerstuk 35 510, nr. 2）、内閣の辞任を記録した後続の議会調査の提案（Kamerstuk 35 867, nr. 2）、および同調査の報告書 Blind voor mens en recht（Kamerstuk 35 867, nr. 6、2024年2月）。
2. 規制当局の調査結果：2020年7月17日に発表されたAPの調査、2021年12月7日の制裁金決定、および不正行為者ブラックリストに関する2022年4月12日の別個の制裁金。
3. 国際的な法的意見：オランダにおける市民の法的保護に関するヴェネツィア委員会の意見。2021年10月15～16日に採択。
4. リスクモデルに関する人権分析：アムネスティ・インターナショナルの報告書 Xenophobic machines（2021年10月）。
5. 公式の救済統計：救済事業に関する第23次進捗報告書（基準日：2026年6月30日）と、30,000ユーロの一括給付に法的効力を与えた2021年3月18日の政令。

限界。 委員会の調査委任事項では、「ブラックリスト」と国籍を含むリスクプロファイルの使用が意図的に除外され、これらはAPに委ねられた。また、2019年11月以降の補償も対象外とされた。リスクモデルの技術的詳細はこれまで全面的に公表されていないため、指標にどのような重み付けがなされたかに関する記述は、APの調査結果と、アムネスティによる公式文書の解釈に基づいている。モデルを「自己学習」要素を備えた「ブラックボックス」とするアムネスティの評価は、権利擁護団体による分析である。ただし、委員会自身もモデルを自己学習型と呼んでいる。「影響を受けた」親の数は、救済事業独自の定義に基づいており、その定義は時とともに変化した。

認定事項1：被害をもたらしたのは、モデルに与えられた規則だった

委員会が指摘した3つの仕組み

委員会は、不正義の中心にあった3つの慣行を特定した。

2番目と3番目の仕組みに関する委員会の説明は、厳しいものだ。2019年後半に国務長官へ送られたメモによると、個別の支払計画の申請の約3分の2が、歴史的に故意または重過失を理由に却下されており、しばしば第2の審査担当者による確認もなかった。また、この分類の一般的な理由の一つは、保育が終了したことの報告が遅れたことだった。

裁判所と立法者はいかにしてこの慣行を固定化したか

委員会によれば、この全か無かのアプローチは「法律にも、その立法過程の記録にも明示的には根拠がない」。2009年、国法顧問（landsadvocaat）は、個別審査と何らかの比例的な判断が可能であるとの助言を行った。それにもかかわらず、給付担当機関は厳格な解釈を選び、裁判所の判断に委ねた。そして国務院行政裁判部はこれを非難しなかった。委員会は、一般行政法の諸原則が2019年10月まで「理由をつけて退けられていた」ことに「とりわけ衝撃を受けた」。2019年10月23日の国務院判決を受けて初めて――ヴェネツィア委員会の表現を借りれば、その判決が解釈を「根本的に変え」、比例原則を適用してから――国務次官らはこの慣行を終わらせる決定を下した。

したがって委員会の結論は、三権すべてに及ぶ。立法府は、苦難条項を欠き「非常に苛酷」だった法律について「責任を負うことがある」。行政府は給付を「大量処理として」運営した。そして行政司法は、「長年にわたり、その苛酷な適用の維持に不可欠な貢献をした」。

認定事項2：リスクモデルにおける国籍

データ保護機関の認定

2020年7月17日に公表されたAPの調査は、給付担当機関による（二重）国籍の処理について、次の3つの結論に達した。

1. オランダ国民の二重国籍に関するデータは2014年1月に削除されるべきだったが、2018年5月時点でも、約140万人が行政機関のシステムに二重国籍者として登録されていた。
2. 国籍データは組織的な不正対策のために処理されていたが、その目的に必要なものではなかった。
3. 申請者の国籍（「オランダ人／オランダ人ではない」）は、特定の申請をリスクありと自動的に判定するシステムにおいて、指標として用いられていた。

APは、児童手当の受給資格は国籍ではなく適法な在留資格に基づくため、このデータ処理は違法かつ差別的であると結論づけた。委員会はAPを引用し、リスクモデルにおける「オランダ国籍」指標の使用期間を、少なくとも2016年3月から2018年10月までとしている。APによると、2018年10月以降、リスク判定に国籍が使われなくなり、2019年2月以降は組織的不正対策業務にも使われなくなった。また、オランダ国民の二重国籍データは2020年夏に完全に削除された。

2021年12月7日、APは財務大臣に275万ユーロの罰金を科した。アレイド・ウォルフセン委員長は、「アルゴリズムを用いた違法なデータ処理が、平等および差別されない権利の侵害につながった」と述べた。

アムネスティによるモデルの仕組みの説明

アムネスティ・インターナショナルの分析は、公的文書に基づく詳細を付け加えている。同団体によると、リスクスコアが低い申請は自動的に承認され、一方、最高スコアの申請は、公務員に送られて不正申請と判定される可能性があった。また、公務員には「システムがその申請に高リスクのスコアを付けた理由について、何の情報も与えられていなかった」。アムネスティは、「オランダ国籍：あり／なし」という二分法のラベルは、外国籍の違いを区別していなかったとしても人種プロファイリングに当たると主張し、法執行および不正検知のリスクスコアリングで国籍や民族性を用いることを禁止するよう勧告している。

ブラックリスト

別個の制度であるFraude Signalering Voorziening（FSV、詐欺シグナル通知制度）は、税務当局全体で詐欺の兆候を記録していた。2022年4月12日、APは、法的根拠なくFSVのデータを処理したこと、誤った情報や古い情報を記載していたこと、およびセキュリティが不十分だったことを理由に、税務当局に370万ユーロの罰金を科した。当時、これは同局に科された最高額の罰金だった。APは、リストに掲載された27万人の権利が6年以上にわたり「前例のないほど」侵害されており、税務当局自身の調査によれば、職員には詐欺リスク分析の一部を国籍や外見に基づいて行うよう指示されていたと述べた。リストに掲載されると、支払い計画や債務返済の再調整を拒否されることがあった。

所見3：警告がなぜ事態を止められなかったのか

見過ごされた兆候の年表

委員会は、歴代の国務次官に部分的な情報しか伝えられていなかった経緯を記述している。ある国務次官は、オンブズマンの報告書公表後1年以上にわたり、CAF 11事件を単独の事案とみなし、2019年4月の国務院判決後になって初めて、全額かゼロかという運用を認識した。他のCAF事件における強制的な返還請求が一時停止されたのは、2019年11月初旬に下院が強く求めた後のことだった。

政府内部の情報伝達の不備

『Ongekend onrecht』の大部分は情報をめぐる問題に割かれている。委員会は、議会が「時機を逸した、不完全で不正確な情報に繰り返し直面させられた」こと、委員会自身の情報開示請求への回答が遅く、時に不完全だったこと、さらに、職員の「個人的な政策見解」という概念が文書の非開示を正当化するために、しばしば過度に拡張解釈されていたことを認定した。その後、ヴェネツィア委員会は、政府がこうしたメモを裁判手続において内部文書として扱うのをやめると決定したことを歓迎した。

所見4：説明責任と救済

政治的・法的対応

2021年1月15日、内閣は総辞職し、首相は下院に書簡を送り、謝罪するとともに改革を発表した。2021年2月、下院は、不正対策政策と公共サービスについて全面的な議会調査を準備する動議を採択した。後続の提案書によれば、この調査は委員会が未解決のまま残していた問題、すなわち国籍に基づく違法な選別、給付機関の外部での不正検知、他の行政機関とのデータ共有をめぐる疑問を受けて実施されることになった。

2021年10月のヴェネツィア委員会の意見書は、問題点を「深刻かつ構造的」であり、「政府のあらゆる部門」に及ぶと評価した一方、「最終的には、オランダで法の支配を守る仕組みは機能した」と結論づけた。ただし、その対応は遅く、深刻な損害をもたらし、問題を明らかにしようとした人々への抵抗にも直面した。同委員会の提案には、今後の立法における救済条項または比例原則条項、適正な行政運営の原則を法律に再明記すること、議会による監視権限の強化、より簡素で非公式な苦情申立手続きが含まれていた。

不正対策政策と公共サービスに関する全面的な議会調査は、2024年2月26日に報告書 Blind voor mens en recht（「人々と法に盲目」）を提出した。その主な結論は、診断の対象を保育給付の問題にとどめず、政治的・社会的環境が硬直化するなか、政府の三部門すべてが「人々と法に盲目」だったとするものだった。すなわち、内閣と議会は失敗し、行政は違法に行動し、裁判所は人々を守るうえで不十分だったため、基本的人権が侵害され、法の支配が脇に置かれた。6つの結論のなかには、小さな間違いをした人々が詐欺師として扱われたこと、また、不正対策のためのデータ利用においてプライバシー権と平等な取扱いを受ける権利が侵害されたことが含まれていた。委員会は、根底にあるパターンは断ち切られておらず、「再び起こり得る」と警告した。

救済事業を数字で見る

救済事業は、自治体やその他の協力機関とともに、Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen（UHT）が実施している。最初の大規模な措置は、いわゆるカッツハイス制度だった。2021年3月18日の政令により、2021年1月26日に遡って、救済制度の対象となる親全員に、個別の詳細審査に先立ち、一律€30,000を支給することが認められた。すでにそれより少ない額が支給されている場合は、€30,000に達するまで追加支給された。2026年6月30日までの数値を示した第23回進捗報告書によると、その後の規模は次のとおりである。

際立つ点が二つある。第一に、登録した人々の約3分の1は被害を受けたとは認められなかった。これは、自ら被害を申告した人々の範囲がいかに広かったか、また、その選別にどれほどの行政的労力が必要だったかを示している。第二に、この救済手続き自体が数万件もの異議申立てを生み出した。大規模な行政上の被害に対する救済も、それ自体が大規模な行政手続きであり、固有の誤り率を伴うということを改めて示している。

証拠が示していないこと

• リスクモデルが被害のすべて、または大半を引き起こしたとは示していない。 全額かゼロかという解釈、故意／重大な過失という認定、グループ単位の停止措置は、どのような手段で選定されたかを問わず、対象となったすべての人に深刻な結果をもたらしただろう。公表資料は、被害を受けた親のうち、CAFの調査、通報、その他の経路ではなく、モデルによって選定された人が何人いたかを定量化していない。
• モデルの誤り率を明らかにしていない。 公表された検証研究で、グループ別の偽陽性率を示したものはない。したがって、国籍による格差影響の正確な度合いに関する主張は、測定された結果ではなく、APがそれ自体違法と判断した指標が存在していたことからの推論として読むべきである。
• 「自己学習」が決定的な欠陥だったとは示していない。 委員会とアムネスティはいずれも、このモデルを自己学習型と説明している。しかし、文書で確認されている問題、すなわち違法な指標、説明のないスコア、厳しい後続規則は、固定された採点規則でも生じていただろう。
• オランダが特異なほど悪かったとは示していない。 他国にも類似した傾向が見られる。Robodebtの調査を参照。
• 個人の責任を確定していない。 委員会は大臣と幹部職員を調査したが、下級職員と議会自身の役割は委員会の権限の範囲外だった。

制度設計への示唆

大量処理を定める法律に裁量を盛り込む

記録から得られる最も明確な教訓は立法上のものだ。給付を先払いし、後から回収する制度では、厳格な適用が不均衡となる場合に、職員が回収額を減額または免除できる余地を設けなければならない。効率性を理由に意識的に設けられなかった一般的な困窮者救済条項は、その後のあらゆる誤りを最も増幅させた単一の設計上の選択である。

保護対象の属性をリスクスコアリングから排除し、代理指標も監査する

APの判断によれば、この文脈で国籍に基づく指標を用いることは違法である。設計者はさらに踏み込み、出生国、言語、居住歴、近隣地域などの代理指標についても検証すべきだ。列を削除しても、その相関要因までなくなるわけではないからである。

選定理由を、その結果に基づいて行動する人に説明できるようにする

申請にフラグが立った理由を確認できない職員は、実質的な判断を下せない。この事例は、選定結果には、ケースワーカーが確認でき、実質的に被影響者にも開示できる理由を付記しなければならないというルールを裏付けている。

選定と制裁を切り離す

追加審査の対象に選ばれたこと自体が、決して不利益を伴ってはならない。オランダの制度では、選定によって支払いが停止され、証拠提出を求められ、さらに故意／重大な過失という認定やブラックリストを通じて、通常の債務者保護から排除された。いかなる不利益な認定にも、独立した証拠を要件とする制度設計が必要である。

一連の処理過程全体を見渡す監督体制を構築する

オンブズマン、裁判所、議会はそれぞれ、全体の一部しか把握していなかった。アルゴリズム登録簿は有用である。たとえばオランダは、OECD Digital Government Outlook 2026によると、1,300を超えるアルゴリズムを掲載した全国登録簿を運用している。ただし、選定規則、後続の影響、そして利用のあり方を左右するインセンティブ（年間削減目標など）まで対象に含める場合に限られる。

未解決の問い

• 被害を受けた親のうち、リスク分類モデルによって最初に選定されたのは何人で、選定率は国籍によってどのように異なっていたのか。この問いに答えるために必要なデータは公表されていない。
• 全額かゼロかという方式の廃止により、補償開始前の結果は測定可能なほど変化したのか、それとも回収慣行が別の場所に移っただけなのか。
• 2020年に追加された困窮者救済条項は、実質的な効果が出るほど頻繁に利用されるのか、それともほとんど行使されない形式的な規定となるのか。
• 回収手続きにおける異議申立ての割合が高いのは、その手続き自体に誤りがあったことを反映しているのか、それとも事後に何年も経ってから被害額を評価することに伴う避けがたい困難を反映しているのか。
• リスクスコアリングを用いる他のオランダ政府機関や、公共給付に関するEUのAI法制度に、教訓はどこまで広がっているのか。

出典

1. Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (2020). Ongekend onrecht, Kamerstuk 35 510, nr. 2. Tweede Kamer der Staten-Generaal.
2. Autoriteit Persoonsgegevens (2020). Methods used by Dutch Tax Administration unlawful and discriminatory, 2020年7月17日。
3. Autoriteit Persoonsgegevens (2021). Tax Administration fined for discriminatory and unlawful data processing, 2021年12月7日。
4. Autoriteit Persoonsgegevens (2022). Tax Administration fined for fraud blacklist, 2022年4月12日。
5. Amnesty International (2021). Xenophobic machines: Discrimination through unregulated use of algorithms in the Dutch childcare benefits scandal, EUR 35/4686/2021。
6. Venice Commission (2021). The Netherlands — Opinion on the legal protection of citizens, CDL-AD(2021)031. Council of Europe。
7. Tijdelijke commissie Fraudebeleid en Dienstverlening (2022). Onderzoeksvoorstel parlementaire enquête Fraudebeleid en Dienstverlening, Kamerstuk 35 867, nr. 2。
8. Staatssecretaris Herstel toeslagen (2026). Voortgangsrapportage hersteloperatie toeslagen, januari–juni 2026 (23e VGR)。
9. OECD (2026). Digital Government Outlook 2026: From Foundations to Transformational Impact、アルゴリズム登録簿に関する囲み記事4.7。
10. Tweede Kamer (2020). Eindverslag onderzoek kinderopvangtoeslag overhandigd、2020年12月17日。
11. Parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening (2024). Blind voor mens en recht, Kamerstuk 35 867, nr. 6. Tweede Kamer der Staten-Generaal、第2.1節。
12. Staatssecretaris van Financiën (2021). Besluit forfaitair bedrag en verruiming compensatieregeling (Catshuisregeling Kinderopvangtoeslag)、Staatscourant 2021, 14691。