巴斯克经济协定（财政自治）

背景

比斯开亚、吉普斯夸和阿拉瓦享有地方特权，包括免缴许多卡斯蒂利亚税种，直至卡洛斯战争爆发。1876年7月21日的一项法律废除了这些豁免，但政府随后协商出一种实际替代方案：1878年2月28日的一项法令允许省议会自行征税，并向国家缴纳商定的款项。这项经济协定（Concierto Económico）曾多次续订。内战期间毕尔巴鄂陷落后，1937年6月23日的一项法令以惩罚为由废除了比斯开亚和吉普斯夸的协定；站在佛朗哥势力一方的阿拉瓦则保留了该协定。纳瓦拉维持着一项单独的安排，即经济公约（Convenio Económico）。

1978年《西班牙宪法》“保护并尊重地方特权领地的历史权利”，而1979年《巴斯克自治章程》（《格尔尼卡章程》）则规定实行经济协定。第12/1981号法律批准了一项为期二十年的新经济协定；第12/2002号法律将其改为无限期有效，并规定随着西班牙税制变化，通过协商予以调整。

治理方式

• 征税主体。 各历史领地的机构可以维持、设立和管理自己的税制，各省议会（Diputaciones Forales）负责评估、征收和稽查税款。在协调限制范围内，各省议会为个人所得税和企业所得税制定自己的规则；由于欧盟法律的规定，增值税和消费税大体上由国家规则管辖，但仍由各领地征收。
• 原则。 各领地税制必须尊重团结原则，遵循国家税制的总体结构，与国家及彼此之间协调，并遵守欧盟法律。
• *配额（cupo）。* 巴斯克地区向国家支付其未接管的服务（如国防、外交和王室事务）的费用；金额按照分摊指数（6.24 per cent）计算为相关成本的一定份额，并通过五年期配额法确定。
• 联合机构。 由国家和巴斯克方面代表人数相等的联合委员会，必须就经济协定的变更及配额计算方法达成一致。仲裁委员会（Junta Arbitral）解决纳税人居住地或由哪个行政机关征税等方面的争议，协调委员会则审查税收规则草案。
• 内部分配。 在巴斯克地区内部，巴斯克财政委员会在三个省议会与巴斯克政府之间分配各领地的收入。

经济与公共品

该制度使巴斯克机构同时承担收入和风险：如果巴斯克经济增长，其可用资源也会增加；如果经济下滑，它们则不能指望西班牙的共同均衡机制。巴斯克地区拥有强大的工业基础，人均收入位居西班牙最高水平之列，其公共服务从医疗到埃尔察因察警察均获充足资金。其他地区的批评者认为，配额计算方法低估了国家提供的服务，而且与实行共同税制的同等富裕地区相比，该制度使巴斯克地区对跨区域团结的贡献较少。支持者则回应称，巴斯克地区自行承担财政风险，且配额是依照法律规定的规则协商确定的。

冲突与争议

• 欧盟国家援助法。 20世纪90年代，欧盟委员会质疑巴斯克企业税收优惠属于非法国家援助。关键法律问题在于，较低的巴斯克税率是否构成“选择性”优势。在2008年9月11日作出的UGT-Rioja判决中，欧盟法院裁定，如果一个区域机构具有制度、程序和经济自治权，那么用于判断选择性的参照框架可以仅限于其领土，因此其税收规则不会仅仅因为不同于国家规则就具有选择性；巴斯克各领地的自治程度，是根据国家法院对国家法律的解释进行评估的。
• 邻近地区曾多次就巴斯克税收措施提起诉讼，担心企业会迁址。
• 西班牙政治。 配额通过政治协商确定，并且常常作为交换条件，以换取巴斯克民族主义政党支持马德里的少数派政府；2017年的改革和配额法即为一例。

结果

经济协定历经复辟王朝、共和国、佛朗哥时期的部分废除以及欧盟一体化，至今仍然存续。自20世纪80年代以来，它支撑着一个财政实力雄厚、主要依靠自身财源的区域政府，并使其与马德里的关系保持稳定。其主要代价是西班牙其他地区认为该制度构成特权、围绕税收竞争反复发生诉讼，以及配额取决于讨价还价。

制度设计的启示

• 财政自治与财政责任并重。 自行征税并支付中央服务费用，会使地区同时承担收益和风险。
• 联合机构中的一致同意机制可以保护地区免受单方面变更，但也使改革困难。
• 当两个税务行政机关并存时，负责裁定纳税人居住地和征收争议的仲裁机构必不可少。
• 超国家法律设定了界限：区域税权必须符合实质自治的标准，以避免被认定为国家援助。
• 不对称制度会引发嫉妒，除非团结贡献透明公开。

延伸阅读

• Ley 12/2002, Concierto Económico (BOE)
• Ley 12/1981, Concierto Económico (BOE)
• CJEU, Joined Cases C-428/06 to C-434/06, UGT-Rioja (2008)