الاتفاق الاقتصادي الباسكي (الاستقلال المالي)

الخلفية

تمتعت بيزكايا وغيبوزكوا وألافا بامتيازات فورالية، منها الإعفاء من كثير من الضرائب القشتالية، حتى الحروب الكارلية. ألغى قانون صدر في 21 يوليو 1876 الإعفاءات، لكن الحكومة تفاوضت بعد ذلك على بديل عملي: فقد أتاح مرسوم صدر في 28 فبراير 1878 للمجالس الإقليمية جباية الضرائب بنفسها ودفع مبلغ متفق عليه للدولة. وجُدّد هذا Concierto Económico عدة مرات. وبعد سقوط بلباو في الحرب الأهلية، ألغى مرسوم صدر في 23 يونيو 1937 الاتفاق في بيزكايا وغيبوزكوا عقاباً لهما؛ لكنه استمر في ألافا، التي كانت قد انحازت إلى قوات فرانكو. واحتفظت نافارا بترتيب منفصل، هو Convenio Económico.

ينص الدستور الإسباني لعام 1978 على أنه «يحمي الحقوق التاريخية للأقاليم الفورالية ويحترمها»، ونصّ النظام الأساسي للحكم الذاتي للباسك لعام 1979 (نظام غيرنيكا الأساسي) على إبرام اتفاق اقتصادي. وأقرّ القانون 12/1981 اتفاقاً اقتصادياً جديداً لمدة عشرين عاماً؛ وجعل القانون 12/2002 مدته غير محددة، على أن يُكيَّف بالاتفاق مع تغيّر النظام الضريبي الإسباني.

كيفية إدارته

• من يفرض الضرائب. يجوز لمؤسسات كل إقليم تاريخي الإبقاء على نظامها الضريبي الخاص وإنشاؤه وتنظيمه، وتتولى المجالس الإقليمية (Diputaciones Forales) تقدير الضرائب وجبايتها والتفتيش عليها. وتضع هذه المؤسسات قواعدها الخاصة لضريبة الدخل الشخصي وضريبة الشركات ضمن حدود التنسيق؛ أما ضريبة القيمة المضافة والضرائب الانتقائية فتحكمها إلى حد كبير قواعد الدولة بموجب قانون الاتحاد الأوروبي، لكن الأقاليم تواصل جبايتها.
• المبادئ. يجب أن تحترم النظم الضريبية الإقليمية التضامن، وأن تتبع الهيكل العام لضرائب الدولة، وأن تنسق مع الدولة وفيما بينها، وأن تحترم قانون الاتحاد الأوروبي.
• *الحصة (cupo).* يدفع إقليم الباسك للدولة مقابل الخدمات التي لا يتولاها (مثل الدفاع والشؤون الخارجية وشؤون التاج)، ويُحسب المبلغ على أساس حصة من تكلفتها باستخدام مؤشر احتساب (6.24 في المئة)، ويُحدَّد بقوانين للحصة تصدر كل خمس سنوات.
• المؤسسات المشتركة. يجب أن توافق لجنة مشتركة، تضم تمثيلاً متساوياً للدولة والباسك، بالإجماع على التغييرات في الاتفاق الاقتصادي وعلى طريقة احتساب الحصة. ويفصل مجلس تحكيم (Junta Arbitral) في النزاعات حول مكان إقامة دافعي الضرائب أو الإدارة التي تتولى الجباية، كما تراجع لجنة تنسيق مسودات القواعد الضريبية.
• التوزيع الداخلي. يخصص مجلس المالية الباسكي إيرادات الأقاليم بين المجالس الإقليمية الثلاثة وحكومة الباسك.

الاقتصاد والخدمات العامة

يمنح النظام المؤسسات الباسكية الإيرادات والمخاطر معاً: فإذا نما اقتصاد الباسك، نمت موارده؛ وإذا تراجع، فلا يمكنه التعويل على آليات المعادلة المشتركة في إسبانيا. ويملك إقليم الباسك قاعدة صناعية قوية، كما أن دخله للفرد من بين الأعلى في إسبانيا، وتموَّل خدماته العامة جيداً، من الصحة إلى شرطة إرتثاينتزا. ويرى منتقدون في أقاليم أخرى أن طريقة احتساب الحصة تقلل من قيمة خدمات الدولة، وأن النظام يجعل إقليم الباسك يساهم في التضامن بين الأقاليم بقدر أقل مما تساهم به أقاليم مماثلة له في الثراء ضمن النظام المشترك. ويرد المدافعون بأن إقليم الباسك يتحمل المخاطر المالية بنفسه، وأن الحصة تُتفاوض وفق قواعد منصوص عليها في القانون.

النزاعات والخلافات

• قانون الاتحاد الأوروبي بشأن معونات الدولة. طعنت المفوضية الأوروبية في التسعينيات في الحوافز الضريبية الباسكية للشركات، معتبرةً إياها معونات غير مشروعة من الدولة. وكان السؤال القانوني المحوري هو ما إذا كان انخفاض معدل الضريبة في الباسك يشكل ميزة «انتقائية». وفي حكم UGT-Rioja الصادر في 11 سبتمبر 2008، قضت محكمة العدل التابعة للاتحاد الأوروبي بأنه عندما تتمتع هيئة إقليمية باستقلال مؤسسي وإجرائي واقتصادي، يمكن أن يقتصر الإطار المرجعي لتقييم الانتقائية على إقليمها، ومن ثم لا تُعد قواعدها الضريبية انتقائية لمجرد اختلافها عن القواعد الوطنية؛ وقد جرى تقييم استقلال أقاليم الباسك بموجب القانون الوطني، وفق تفسير المحاكم الوطنية له.
• الأقاليم المجاورة رفعت دعاوى مراراً ضد التدابير الضريبية الباسكية، خشية انتقال الشركات إليها.
• السياسة الإسبانية. يجري التفاوض السياسي على الحصة، وكثيراً ما تم الاتفاق عليها مقابل دعم القوميين الباسكيين لحكومات الأقلية في مدريد، كما حدث مع إصلاح قانون الحصة لعام 2017.

النتائج

صمد الاتفاق الاقتصادي في وجه الملكية الاستعادية والجمهورية والإلغاء الجزئي في عهد فرانكو والاندماج الأوروبي. وهو يدعم حكومة إقليمية قوية مالياً ومموّلة ذاتياً إلى حد كبير، وتربطها علاقات مستقرة بمدريد منذ الثمانينيات. وتتمثل تكاليفه الرئيسية في ما يراه البعض امتيازاً في سائر أنحاء إسبانيا، والدعاوى القضائية المتكررة بشأن المنافسة الضريبية، واعتماد الحصة على المساومة.

دروس لتصميم المؤسسات

• الاستقلال المالي مع المسؤولية المالية. إن جباية الضرائب ذاتياً ودفع تكاليف الخدمات المركزية ينقلان المكافأة والمخاطر معاً إلى الإقليم.
• الإجماع في الهيئات المشتركة يحمي الإقليم من التغيير الأحادي، لكنه يجعل الإصلاح صعباً.
• هيئات التحكيم المعنية بنزاعات إقامة دافعي الضرائب وجباية الضرائب ضرورية عند تعايش إدارتين ضريبيتين.
• القانون فوق الوطني يضع حدوداً: يجب أن تستوفي السلطات الضريبية الإقليمية معايير الاستقلال الحقيقي كي لا تُعامل على أنها معونات من الدولة.
• عدم التماثل يثير الاستياء ما لم تكن المساهمة في التضامن شفافة.

قراءات إضافية

• Ley 12/2002, Concierto Económico (BOE)
• Ley 12/1981, Concierto Económico (BOE)
• CJEU, Joined Cases C-428/06 to C-434/06, UGT-Rioja (2008)