ブーゲンビル自治地域（パプアニューギニア）

背景

ブーゲンビルは西太平洋に位置する島々で、地理的にはソロモン諸島列島の一部だが、植民地時代以来、ポートモレスビーから統治されてきた。オーストラリアの鉱業グループCRA（後のリオ・ティント）の子会社が1972年に操業を開始した巨大なパンガナ銅・金鉱山は、パプアニューギニアの輸出の大きな割合を生み出す一方、慣習的土地所有者は環境被害を被り、見返りをほとんど得られなかった。1988年後半、フランシス・オナ率いる土地所有者の一団が破壊工作を始めた。鉱山は1989年に閉鎖され、紛争はブーゲンビル革命軍とパプアニューギニア国防軍の戦争へと発展した。また、ブーゲンビル人勢力間の戦闘や、島に対する長期封鎖も起きた。数千人が死亡したが、推計には大きな幅がある。

ニュージーランドが1997年にバーンハムで主催した協議は休戦につながり、1998年には恒久的な停戦と、地域の非武装和平監視団が設置された。ブーゲンビル和平協定は2001年8月30日にアラワで署名された。同協定は、自治、武器の処分、ブーゲンビルの将来的な政治的地位に関する住民投票という3本の柱に立脚する。パプアニューギニア憲法は、この枠組みを確固たるものとするために改正された。ブーゲンビル人は独自の憲法を起草し、2004年に完成させ、初のブーゲンビル自治政府（ABG）は2005年に選出された。

統治の仕組み

• 行政機関と立法府。 直接選挙で選ばれる大統領がブーゲンビル執行評議会を率いる。ブーゲンビル憲法第55条に基づき、代議院は小選挙区選出議員に加え、女性枠3議席と元戦闘員枠3議席を設けている。元戦闘員枠は北部、中部、南部の各地域に1議席ずつ割り当てられる。元戦闘員枠は移行期の措置として設計されており、代議院の3分の2の賛成で廃止できる。
• 地域社会の統治。 ABGの下位には地域社会政府があり、選挙で選ばれる議員と伝統的首長および長老がともに参加する。これは、氏族および母系の土地保有制度が重要であることを反映している。
• 共有権限。 和平協定は、国政府からABGへ段階的に移譲できる権限を列挙している。ポートモレスビーは国防、外交、中央銀行およびその他一部の機能を保持する。
• 住民投票の柱。 協定は、初のABG選挙から「10年を経過する前ではなく、いかなる場合も15年を超えない範囲」で、独立を選択肢の一つとして住民投票を実施することを求めた。また、その結果は両政府間の協議を経た後、国民議会による「批准（最終的な意思決定権限）」に服すると定めた。

経済と公共サービス

ABGは国政府からの交付金に大きく依存しており、税収や資源から得る独自の収入は少ない。主な生計手段はカカオ、コプラ、小規模な沖積鉱床の採掘である。多くの指導者は、財政的自立を実現する唯一の道はパンガナ鉱山の再開だとみているが、土地所有者団体の強い反対を受けている。2015年ブーゲンビル鉱業法は、鉱物資源の所有権を慣習的土地所有者に帰属させた。2016年、リオ・ティントは鉱山会社から撤退し、保有する過半数株式の大部分をABGに譲渡した。その後、リオ・ティントは、鉱山が残した環境面および人権面の遺産について、独立した評価に資金を提供することに合意した。医療、教育、道路の整備は依然として不十分であり、ABG行政府が委ねられる権限を担う能力も限られている。

紛争と係争

武器廃棄プロセスによって多くの武器が流通から取り除かれたが、パングナ周辺やフランシス・オナの支持者が支配していた旧「立入禁止区域」など、一部地域は何年にもわたり政府の完全な統制下に入らなかった。現在の主な政治的争点は住民投票である。投票は2019年11月23日から12月7日まで行われ、独立に176,928票、自治権の拡大に3,043票が投じられ、登録有権者の投票率は87％を超えた。ブーゲンビルの指導者たちは、これほど明確な結果を国会は尊重する義務があると主張している。これに対し中央政府は、協定は最終決定を国会に委ねていると強調し、批准にどのような多数が必要かをめぐって議論してきた。

2021年、両政府は、独立の実施時期を2025年より早くせず、2027年より遅くしないことで合意し、後にエラ・コネ協約として正式化された。国会への結果提出は遅々として進まず、外部の仲介が導入された。ブーゲンビルの指導者たちは現在、2027年9月に自治権を拡大し、2030年に完全な主権を得ることを目標としている。パプアニューギニア政府は、批准には絶対多数である118人の議員のうち89人の賛成が必要だとの立場を取る。結果は2026年8月にようやく国会に提出され、審議が始まった。2026年10月下旬時点では、採決に先立ち11月に審議が再開される予定だった。2020年に選出された元反乱軍司令官のイシュマエル・トロアマ大統領は、2025年9月に再選された。

成果

この和平合意は戦争を終結させ、四半世紀にわたって維持されている。武装していない外部の平和維持要員が少数しかいなかった紛争としては、注目に値する成果である。リーガンはこれを「軽度の介入」の事例と位置づけ、外部の武力よりも、地域での和解とブーゲンビル側が主導権を持つプロセスが重要だったと論じている。自治制度は選挙、地域憲法、平和的な住民投票を実現したが、財政的自立や最終的な地位の確定には至っておらず、遅延への不満は安定を脅かすリスクとなっている。

制度設計への教訓

• 先送りされた住民投票は平和構築のための時間を確保できるが、履行するか説明する必要のある期限を生み出す。
• 曖昧な批准条項は、最も困難な問題を解決するのではなく先送りする。
• 歳入を伴わない自治は、離脱を目指す相手政府への地域の依存を残し、紛争の火種となる資源開発事業に向かわせる誘因となる。
• 女性と元戦闘員のための留保議席は、主要な集団を戦後の立法機関に参加させることができる。
• 地域での和解と慣習的指導者は、正式な制度だけでは維持できなかった和平を安定させうる。

さらに読む

• ブーゲンビル和平協定（2001年）、全文
• ブーゲンビル自治政府：和平協定
• ブーゲンビル住民投票委員会
• ブーゲンビル自治地域憲法（2004年）
• リーガン著、Light Intervention: Lessons from Bougainville（USIP Press、2010年）