Zona económica especial

Una zona económica especial (ZEE) es un área geográficamente delimitada dentro de un país donde las normas empresariales difieren de las del resto del territorio, por lo general con impuestos y aranceles más bajos, trámites aduaneros y permisos simplificados y, en ocasiones, regulaciones laborales, territoriales o financieras distintas. El objetivo es atraer inversión, especialmente inversión extranjera directa, crear empleos y exportaciones, y poner a prueba reformas que más adelante podrían extenderse a todo el país.

La categoría incluye zonas de libre comercio, zonas francas de exportación, parques industriales con estatus especial, puertos francos, zonas empresariales y grandes zonas de usos múltiples. En el extremo más ambicioso se encuentran zonas con sistemas jurídicos o tribunales propios, como el Centro Financiero Internacional de Dubái, y propuestas de ciudades chárter en las que una zona goza de una autonomía gubernamental considerable.

El Informe sobre las inversiones en el mundo de 2019 de la UNCTAD contabilizó más de 5.000 ZEE en todo el mundo, tras un rápido aumento durante la década de 2010, y muchas más en proyecto.

Las ZEE se justifican de varias maneras.

• Reforma de segundo óptimo. Cuando una reforma a escala nacional está bloqueada políticamente, una zona permite liberalizar en un lugar, generar un efecto de demostración y crear un grupo de apoyo a cambios más amplios. Los dirigentes chinos describieron sus zonas como experimentos.
• Aglomeración. Concentrar infraestructura, logística y empresas en un mismo lugar reduce los costes y atrae proveedores.
• Señalización y credibilidad. Una zona con protecciones jurídicas especiales transmite a los inversores un compromiso, especialmente donde las instituciones nacionales son débiles.
• Competencia jurisdiccional. Los defensores de las ciudades chárter y de la gobernanza competitiva consideran que las zonas permiten que nuevas instituciones compitan con las antiguas y atraigan residentes y empresas mediante mejores normas.

Los críticos sostienen que la mayoría de las zonas son concesiones fiscales que trasladan la actividad en lugar de crearla, y que su éxito depende de condiciones más amplias: acceso a los mercados, infraestructura, capacidades y gobernanza. Frick, Rodríguez-Pose y Wong, al estudiar zonas en economías emergentes, observaron que el desempeño de las zonas se asocia más con el contexto nacional y la proximidad a grandes ciudades y mercados que con la generosidad de los incentivos.

Tipos de zonas

• Shannon, Irlanda (1959). Una zona libre de aduanas en el aeropuerto de Shannon suele describirse como la primera zona franca moderna, creada para compensar el declive de las escalas de repostaje transatlánticas.
• Zonas francas de exportación de Asia Oriental. La zona de Kaohsiung en Taiwán (1966) y la zona de Masan en Corea del Sur contribuyeron a integrar esas economías en la manufactura mundial.
• Shenzhen y las zonas chinas. En 1980, China designó cuatro zonas económicas especiales, incluida Shenzhen, entonces una pequeña ciudad fronteriza cerca de Hong Kong. Shenzhen se convirtió en una megaciudad y un centro tecnológico. El estudio de Jin Wang sobre municipios chinos concluyó que las ZEE incrementaron la inversión extranjera directa, no solo mediante el traslado de empresas, sin desplazar la inversión nacional, y elevaron los salarios más que el coste de vida local; sin embargo, la escala de China, el capital de la diáspora y la política central hacen difícil replicar el caso.
• Centro Financiero Internacional de Dubái. Desde 2004, es una zona franca financiera con legislación civil y comercial propia, basada en el common law, además de un regulador y tribunales que funcionan en inglés, dentro de los EAU.
• África. Un estudio del Banco Mundial realizado por Farole concluyó que muchas zonas africanas atrajeron una inversión limitada y crearon pocos empleos; señaló como causas la debilidad de la infraestructura, la mala administración y el énfasis en los incentivos fiscales.
• ZEDE de Honduras. Las Zonas de Empleo y Desarrollo Económico, creadas en 2013 con una amplia autonomía e incluidas las de Próspera, se convirtieron en objeto de controversia política; la ley de las ZEDE fue derogada en 2022 y el pleno de la Corte Suprema declaró inconstitucional el marco el 20 de septiembre de 2024, lo que dio lugar a disputas con inversores.

• Carrera hacia el abismo. Las exenciones fiscales y unas normas laborales más laxas pueden erosionar la base tributaria y los derechos de los trabajadores; se ha criticado a las zonas francas de exportación por restringir la actividad sindical.
• Enclaves. Las zonas pueden importar insumos, utilizar capital extranjero y exportar su producción con escasos vínculos con las empresas locales, lo que limita los efectos indirectos.
• Traslado, no creación. Las empresas pueden trasladarse a las zonas desde otros lugares del país para aprovechar los incentivos.
• Corrupción y acaparamiento de tierras. La adquisición de terrenos para las zonas ha desplazado a residentes y agricultores, y la aprobación de zonas puede convertirse en una forma de clientelismo.
• Preocupaciones sobre la soberanía. Las zonas con legislación y gobernanza propias, especialmente las controladas por inversores extranjeros, plantean interrogantes sobre la rendición de cuentas democrática y la soberanía nacional, como muestra el caso hondureño.
• Coste fiscal. La infraestructura y los ingresos fiscales no percibidos pueden superar los beneficios cuando las zonas no logran atraer inversión.

La evidencia sobre las ZEE es muy desigual. Un pequeño número de zonas, especialmente en Asia Oriental, desempeñó un papel importante en la industrialización y la reforma; muchas otras, quizá la mayoría, han tenido resultados inferiores a lo esperado y han atraído poca inversión en relación con sus costes. El consenso de la investigación es que las zonas tienen éxito cuando están integradas en reformas nacionales, se ubican cerca de mercados y puertos, se administran bien y se conectan con proveedores nacionales, y fracasan cuando se construyen como enclaves de incentivos fiscales en lugares remotos. Las zonas con autonomía de gobernanza constituyen un paso adicional cuya legitimidad democrática sigue siendo objeto de controversia.

• UNCTAD, World Investment Report 2019: Special Economic Zones
• Thomas Farole, Special Economic Zones in Africa (Banco Mundial, 2011)
• Susanne A. Frick, Andrés Rodríguez-Pose y Michael D. Wong, "Toward Economically Dynamic Special Economic Zones in Emerging Countries", Economic Geography 95(1) (2019)
• Jin Wang, "The Economic Impact of Special Economic Zones: Evidence from Chinese Municipalities", Journal of Development Economics 101 (2013)
• Mary Ann O'Donnell, Winnie Wong y Jonathan Bach (coords.), Learning from Shenzhen (University of Chicago Press, 2017)