Zona económica especial

Uma zona económica especial (ZEE) é uma área geograficamente delimitada dentro de um país onde as regras empresariais diferem das vigentes no restante território, geralmente com impostos e tarifas mais baixos, procedimentos aduaneiros e licenças simplificados e, por vezes, regulamentação distinta em matéria laboral, fundiária ou financeira. O objetivo é atrair investimento, sobretudo investimento direto estrangeiro, criar empregos e exportações e testar reformas que poderão, mais tarde, ser estendidas a todo o país.

A categoria inclui zonas de comércio livre, zonas de processamento de exportações, parques industriais com estatuto especial, portos francos, zonas empresariais e grandes zonas multifuncionais. No extremo mais ambicioso estão zonas com sistemas jurídicos ou tribunais próprios, como o Centro Financeiro Internacional do Dubai, e propostas de cidades-estado charter nas quais uma zona dispõe de ampla autonomia governamental.

O Relatório sobre o Investimento Mundial da UNCTAD de 2019 contabilizou mais de 5.000 ZEE em todo o mundo, após um rápido aumento durante a década de 2010, com muitas outras planeadas.

As ZEE são justificadas de várias formas.

• Reforma de segunda melhor opção. Quando uma reforma nacional está bloqueada politicamente, uma zona permite liberalizar numa área, criando um efeito de demonstração e uma base de apoio a mudanças mais amplas. A liderança chinesa descreveu as suas zonas como experiências.
• Aglomeração. Concentrar infraestrutura, logística e empresas num mesmo local reduz custos e atrai fornecedores.
• Sinalização e credibilidade. Uma zona com proteções jurídicas especiais sinaliza compromisso aos investidores, sobretudo quando as instituições nacionais são fracas.
• Concorrência jurisdicional. Os defensores das cidades-estado charter e da governança competitiva veem as zonas como uma forma de permitir que novas instituições concorram com as antigas, atraindo residentes e empresas com regras melhores.

Os críticos argumentam que a maioria das zonas representa concessões fiscais que apenas deslocam, em vez de criar, atividade económica, e que o seu êxito depende de condições mais amplas: acesso aos mercados, infraestrutura, qualificações e governança. Frick, Rodríguez-Pose e Wong, ao estudar zonas em economias emergentes, concluíram que o desempenho das zonas está mais associado ao contexto nacional e à proximidade de grandes cidades e mercados do que à generosidade dos incentivos.

Tipos de zonas

• Shannon, Irlanda (1959). Uma zona isenta de direitos aduaneiros no Aeroporto de Shannon é frequentemente descrita como a primeira zona franca moderna, criada para compensar o declínio das escalas de reabastecimento de voos transatlânticos.
• Zonas de processamento de exportações do Leste Asiático. A zona de Kaohsiung, em Taiwan (1966), e a zona de Masan, na Coreia do Sul, ajudaram a integrar essas economias à manufatura global.
• Shenzhen e as zonas chinesas. Em 1980, a China designou quatro zonas económicas especiais, incluindo Shenzhen, então uma pequena cidade fronteiriça próxima de Hong Kong. Shenzhen transformou-se numa megacidade e num polo tecnológico. O estudo de Jin Wang sobre municípios chineses concluiu que as ZEE aumentaram o investimento direto estrangeiro, não apenas por meio da transferência de empresas, sem reduzir o investimento interno, e elevaram os salários mais do que o custo de vida local, embora a dimensão da China, o capital da diáspora e as políticas centrais tornem difícil reproduzir o caso.
• Centro Financeiro Internacional do Dubai. Desde 2004, uma zona franca financeira com direito civil e comercial próprio, baseado na common law, um regulador e tribunais que funcionam em inglês, dentro dos EAU.
• África. Um estudo do Banco Mundial realizado por Farole concluiu que muitas zonas africanas atraíram investimento limitado e criaram poucos empregos, apontando como causas a infraestrutura deficiente, a administração precária e o foco nos incentivos fiscais.
• ZEDEs de Honduras. As Zonas de Emprego e Desenvolvimento Económico, criadas em 2013 com ampla autonomia, incluindo Próspera, tornaram-se politicamente controversas; a lei das ZEDEs foi revogada em 2022 e o Supremo Tribunal, em sessão plenária, declarou o regime inconstitucional em 20 de setembro de 2024, dando origem a disputas com investidores.

• Corrida para o fundo do poço. As isenções fiscais e a flexibilização das normas laborais podem corroer a base tributária e os direitos dos trabalhadores; as zonas de processamento de exportações têm sido criticadas por restringir a organização sindical.
• Enclaves. As zonas podem importar insumos, utilizar capital estrangeiro e exportar a produção com poucos vínculos com empresas locais, limitando os efeitos indiretos.
• Deslocação, não criação. As empresas podem transferir-se de outras partes do país para as zonas para aproveitar os incentivos.
• Corrupção e apropriação de terras. A aquisição de terras para as zonas deslocou residentes e agricultores, e as aprovações de zonas podem tornar-se instrumentos de clientelismo.
• Preocupações com a soberania. As zonas com legislação e governança próprias, sobretudo as controladas por investidores estrangeiros, levantam questões sobre a responsabilização democrática e a soberania nacional, como demonstra o caso hondurenho.
• Custo fiscal. Os custos de infraestrutura e as receitas não arrecadadas podem superar os benefícios quando as zonas não conseguem atrair investimento.

As evidências sobre as ZEE são muito desiguais. Um pequeno número de zonas, sobretudo no Leste Asiático, desempenhou um papel significativo na industrialização e na reforma; muitas outras, talvez a maioria, tiveram resultados inferiores ao esperado, atraindo pouco investimento em relação aos custos. O consenso da investigação é que as zonas têm êxito quando estão integradas na reforma nacional, situadas perto de mercados e portos, são bem administradas e estão ligadas a fornecedores nacionais; e fracassam quando são construídas como enclaves de incentivos fiscais em locais remotos. As zonas com autonomia de governança constituem um passo adicional, cuja legitimidade democrática continua a ser contestada.

• UNCTAD, World Investment Report 2019: Special Economic Zones
• Thomas Farole, Special Economic Zones in Africa (World Bank, 2011)
• Susanne A. Frick, Andrés Rodríguez-Pose and Michael D. Wong, "Toward Economically Dynamic Special Economic Zones in Emerging Countries", Economic Geography 95(1) (2019)
• Jin Wang, "The Economic Impact of Special Economic Zones: Evidence from Chinese Municipalities", Journal of Development Economics 101 (2013)
• Mary Ann O'Donnell, Winnie Wong and Jonathan Bach (eds.), Learning from Shenzhen (University of Chicago Press, 2017)