努纳武特共识型政府（加拿大）

背景

因纽特组织于20世纪70年代开始推动土地权利主张问题的解决，并要求在东部北极地区设立一个独立的领地。1982年4月14日，西北地区举行的公民投票支持分治。因纽特人于1993年5月25日在伊魁特签署并批准了《努纳武特土地权利主张协议》，这是加拿大历史上规模最大的原住民土地权利主张解决协议。该协议赋予因纽特人部分土地的所有权（在较小一部分土地上享有地下资源权）、一笔资本转移款、捕猎采集权，以及在负责野生动物、规划、环境审查和水资源的共同管理委员会中占有席位。协议的一项条款承诺加拿大政府设立一个新领地。议会于1993年通过《努纳武特法》和《努纳武特土地权利主张协议法》，努纳武特于1999年4月1日正式成立，面积约占加拿大国土面积的五分之一。

一项关键的制度设计选择是实行公共政府：所有居民，无论是否为因纽特人，都有投票权和竞选公职的资格。鉴于2021年约84%的居民自认为是因纽特人，预期因纽特人的自决将通过常规民主多数机制实现，而因纽特人特有的权利则由土地权利主张组织努纳武特·通加维克公司持有并维护。

治理方式

• 共识政府。 立法议会有22名议员，由单议员选区选举产生。候选人以独立人士身份参选；没有政党。
• 选出行政机构。 每次选举后，全体议员以努纳武特领导人论坛的形式集会，通过无记名投票选出议长、首席部长和各部长。首席部长分配职务。
• 没有反对党的问责机制。 内阁以外的议员（“普通议员”）发挥集体制衡作用，质询部长并审查预算。他们可以通过不信任投票罢免首席部长或部长；2018年首席部长保罗·夸萨就曾因此下台。
• 因纽特价值观。 政府承诺遵循Inuit Qaujimajatuqangit（因纽特传统知识与价值观），辩论以因纽特语和英语进行。
• 联邦框架。 作为领地，努纳武特依据《努纳武特法》行使联邦议会授予的权力，而非享有宪法保障的省级权力。

经济与公共产品

努纳武特约有37,000名居民（2021年人口普查为36,858人），分布在25个社区；这些社区之间，以及它们与加拿大南部之间，均没有公路相连。住房、食品和燃料成本极高。领地的大部分收入来自联邦转移支付，公共部门是最大的雇主。采矿业（金矿和铁矿）是主要的私营产业，因纽特人所有土地的特许权使用费则归因纽特组织所有。2024年1月18日签署的一项权力下放协议规定，将公有土地和资源的管理责任从渥太华移交给努纳武特，这将使该领地能够分享资源收入。

土地权利主张协议还要求政府中的因纽特人就业比例达到与人口构成相符的水平。进展缓慢，就业人数不足的问题，加上住房短缺、自杀率高和粮食不安全，仍然是核心政策难题。

冲突与争议

争议主要发生在领地政府、因纽特组织和渥太华之间。努纳武特·通加维克公司曾就加拿大未能落实土地权利主张协议起诉加拿大政府，诉讼涉及因纽特人就业和培训经费等问题，该案于2015年达成和解。在共识制度内部，批评者认为，没有政党使选举变得个人化和地方化，选民对谁将成为首席部长几乎没有发言权，也削弱了连贯的政策纲领。1997年，一项关于设立性别均衡的双议员选区的提案在公民投票中遭到否决。

成果

自1999年以来，共识模式一直通过定期选举（最近一次于2025年10月举行）和和平的权力交接运作，其中包括立法机构罢免首席部长。亨德森对政治文化的研究认为，努纳武特从西北地区沿袭的无党派“共识政府”源自领地议会的历史，而非原住民价值观；不过，努纳武特政府此后将共识描述为因纽特人的传统。在形式上，它是一种经改良的威斯敏斯特制度。社会和经济成果不如预期，领地在财政上仍依赖渥太华。

制度设计的经验

• 可以结合土地权利主张安排与公共政府：与原住民身份相关的权利由一个机构负责，一般政府事务则由另一个机构负责。
• 无党派立法机构可以在小型政体中运作，由立法机构全体选出并监督行政机构。
• 由立法机构罢免可以在没有正式反对党的情况下提供问责机制，但选民不能直接选出政府首脑。
• 授权地位限制了自治：若要实现财政自立，就需要将土地和资源管理权下放。

延伸阅读

• Nunavut Act（《努纳武特法》；S.C. 1993, c. 28）
• Nunavut Land Claims Agreement Act（《努纳武特土地权利主张协议法》；S.C. 1993, c. 29）
• 努纳武特立法议会
• Henderson, Nunavut: Rethinking Political Culture（《努纳武特：重新思考政治文化》，UBC Press, 2007）