デジタルIDシステムの比較：エストニア、インド、ケニア、EU、スイス

国家デジタルIDシステムは、21世紀に構築された国家インフラのなかでも、とりわけ大きな影響を及ぼすものの一つである。誰がオンラインで自分の身元を証明できるのか、どのサービスや市場にアクセスできるのか、そして国家（およびその請負業者）がどこまで情報を把握できるのかを左右する。本研究では、異なる設計上の選択と正当性を獲得する異なる経路を代表する5つのシステムを比較する。すなわち、エストニアの義務的なICチップ搭載IDカード、インドの生体認証付きアーダール番号、ケニアのフドゥマ・ナンバとその後継であるマイシャ・ナンバ、改正eIDAS規則に基づく欧州連合のデジタルIDウォレット、そしてスイス政府が発行する電子IDである。比較は、誰が包摂されるのか、誰が排除されるのか、システムはどれほど安全か、そして誰がその責任を問えるのかという4つの問いを軸に構成されている。主な知見は、技術的アーキテクチャよりもガバナンスのほうが重要だということである。先に構築され、後から正当化されたシステム（アーダール、フドゥマ・ナンバ）は、裁判所によって見直しを迫られた。まず議会や有権者の手続きを経たシステム（eIDAS 2.0、スイスの電子ID）は、自発性とデータ最小化を軸に設計されたが、その代償として導入の進行は遅い。エストニアのほぼ普遍的な利用は、規模が小さく信頼度の高い国家と、デジタル署名に法的同等性を長年認めてきた実績に支えられており、他国への移植は容易ではない。

主な知見

• アーキテクチャは目的に従う。 インドとケニアは、福祉給付の対象を定め、書類を持たない人々の身元を確立するため、生体認証を備えた中央集権型の住民登録システムを構築した。エストニア、EU、スイスは、本人確認や署名を可能にする認証情報を構築し、データは別個の登録簿または利用者自身の端末に保持されている。
• 中央集権型システムに対する主な歯止めとなってきたのは裁判所である。 インド最高裁判所は2018年9月にアーダールを合憲とした一方、第57条に基づく民間部門による認証を無効とし、認証記録の保存期間を6か月に制限し、銀行口座および携帯電話番号との紐付け義務を取り消した。ケニアの裁判所は2020年と2021年の2度にわたりフドゥマ・ナンバに制約を課し、2度目はデータ保護影響評価を実施しなかったことを理由とした。
• スイスで主な歯止めとなったのは有権者である。 スイスの有権者は2021年3月に民間発行の電子IDを否決し、2025年9月には政府発行の任意の電子IDを、賛成50.39%、反対49.61%で承認した。
• 排除は、対象範囲だけの問題ではなく、設計と移行の問題でもある。 インドの補助穀物制度における大規模な実験では、生体認証を厳格化すると汚職は減少したが、改革の過程で正当な受給資格を持つ受益者150万～200万人が、ある時点で給付を受けられなくなった。
• セキュリティ上の不備は、しばしばサプライチェーンに潜む。 2017年、広く使われていたチップ・ライブラリの脆弱性により、多数のIDカードのRSA鍵が素因数分解可能となった。この比較で最も成熟したシステムであるエストニアのIDカードも、影響を受けたものの一つだった。
• 自発性は、いまや欧州の規範である。 EUウォレットとスイスの電子IDは無料かつ任意であり、オフラインの手段も引き続き利用できる。任意のシステムが普遍的な利用に至るか、またサービスがデジタル優先となるなかで「任意」が保たれるかは、まだ検証されていない。

研究課題と対象範囲

本研究では、異なるアーキテクチャと法的基盤を持つ各国のデジタルIDシステムは、包摂、排除、セキュリティ、監督の点でどのように比較されるのか。また、それはデジタル公共インフラの設計にどのような示唆を与えるのか。と問う。

「デジタルID」は、しばしば混同される二つの層をここでは指す。すなわち、基盤的な身元登録（誰が存在するかを記録する登録簿と、アーダールのような一意の識別子）と、認証情報（エストニアのカードやウォレットアプリのように、オンラインで身元を証明し、署名する手段）である。システムによって、どちらの層を重視するかは異なる。5つの事例は、代表性ではなく対照性を基準に選定した。小規模な欧州国家、世界最大の生体認証プログラム、植民地期の登録の歴史を持つアフリカの国家、超国家的枠組み、直接民主制を網羅している。本研究では、商用のIDプロバイダー、分野別のID（医療記録など）、デジタル投票については、国家システムに関係する場合を除き、評価の対象としていない。

背景

身元登録は、国家権力の古くからの手段である。ケニアの歴史がこの点を示している。1915年の先住民登録条例に基づき、植民地政府は成人アフリカ人男性に登録し、指紋を記録した登録証明書であるキパンデを携帯するよう義務づけ、労働力を統制するために利用した。女性に登録が義務づけられたのは、1980年になってからである。このような背景のもとでのデジタルIDプログラムは、身元確認が統制を意味するという記憶を受け継ぐ。

現代の身元確認システムが掲げる開発上の根拠は、これとは異なる。身分証明がなければ、人々は銀行口座の開設、給付金の受給、財産の登記、給付の申請に困難を抱える。また、民事登録が不十分だと、国家は人口を把握できない。ケニアのアムネスティ・インターナショナルとストラスモア大学CIPITによる助言文書は、ケニア人口動態統計報告書を引用し、2021年には出生の14%と死亡の45%がケニアで未登録だったと記録している。デジタルIDは、こうした空白を埋め、不正を減らし、サービスの費用を抑えることを約束する。

この二つの歴史は、あらゆる設計上の決定に交差する。どのデータを収集するのか、登録は義務なのか、一つの番号があらゆるデータベースを結びつけるのか、誰がシステムに照会できるのか、そしてシステムが本人を識別できない人々に何が起こるのか、という点である。

方法と情報源

本研究は、一次資料である法令と裁判所の判決（インド最高裁判所の2017年のプライバシー判決および2018年のアーダール判決、ケニア高等裁判所の判決、規則（EU）2024/1183、スイスの連邦投票結果）、公式のシステム説明（UIDAI、e-Estonia、欧州委員会のウォレット・プログラム、スイス連邦の電子IDサイト）、大規模な無作為化評価研究1件（Muralidharan、Niehaus、Sukhtankar）、セキュリティ研究1件（Nemecら）、市民社会による政策分析1件（アムネスティ・インターナショナル・ケニアとCIPIT）に基づく構造化比較である。ケニアの訴訟の一部など、二次資料しか入手できなかった場合は、その旨を本文に記した。利用者数は運営主体が公表したものであり、独立した監査を受けていない。

調査結果

5つのシステムの概要

エストニア：信頼度の高い小国における高い普及率

2002年から発行されているエストニアのカードには、認証用と、手書き署名と法的に同等のデジタル署名用の証明書が搭載されている。カードは義務であり、e-Estoniaによると住民の99%が保有している。さらに、モバイル認証情報（SK ID Solutionsが提供するMobile-IDおよびSmart-ID）があり、複数の国家登録簿を単一のデータベースに統合するのではなく、相互に照会できるようにするデータ交換レイヤー、X-Roadの上に構築されている。本アトラスの別の箇所で取り上げるエストニアのe-Residencyプログラムとインターネット投票も、同じ認証情報に依拠している。

このシステムの強みは、ほぼ普遍的な普及と分散型のデータ・アーキテクチャにある。登録簿は所管機関がそれぞれ管理し、市民は自分のデータがいつアクセスされたかを確認できる。弱みは、その成功を可能にした条件にある。エストニアは小国であり、1991年以降、国家インフラをゼロから構築する必要があり、デジタル公共サービスへの信頼も異例に高い。こうした条件が自動的に他国にも当てはまるわけではない。

セキュリティ。 2017年、マサリク大学の研究者らは、大手チップメーカーの広く使われているライブラリーにおける「RSA鍵生成用素数の構成上のアルゴリズム上の欠陥」を報告した。この欠陥により、IDカード、パスポート、その他の機器で使用される鍵を実際に素因数分解できる可能性があり、影響を受ける機器は「少なくとも数千万台の規模」と推定された。エストニアのIDカードもその中に含まれていた。情報システム庁（RIA）は、影響を受けたカードの数を約80万枚とした。2017年11月3日から、警察・国境警備局は約76万件の証明書を停止した。保有者はソフトウェア更新を通じて遠隔で証明書を更新でき、12月初旬までに約32万7,000人が更新を済ませた。一方、Mobile-IDの利用者数は2万6,000人増えて16万人となった。この事例は、義務的な単一認証情報システムがサプライチェーン上のリスクを集中させること、また遠隔での修正によってカードを交換せずに混乱を抑えられることを示している。

インド：アーダール、その規模、最高裁判所

アーダールは、インド固有識別機構（UIDAI）が保有する人口統計データと生体認証情報（指紋、虹彩スキャン、写真）に紐づけられた12桁の番号を割り当てる。UIDAIのダッシュボードによると、2026年10月の登録数は145 crore（1.45 billion）を超え、e-KYC取引数は2,600 croreを超えた。アーダールに基づく認証は、給付金の移転、補助金付き食料の配給、そしてe-KYCを通じて、金融サービスおよび通信サービスの利用開始手続きの大部分を支えている。

このプログラムは2009年に行政上開始され、法律上の根拠を得たのは2016年だった。その合憲性は、2段階で決着した。

• プライバシー（2017年8月24日）。 9人の裁判官からなる法廷は、Justice K.S. Puttaswamy (Retd.) v. Union of India において、プライバシーの権利は憲法によって保護されると判断し、それを「生命と自由に対する権利の本質的な一部」と位置づけた。ただし、適法性、正当な目的、比例性の要件に従うものとした。
• アーダール（2018年9月26日）。 5人の裁判官からなる法廷は、多数意見によりアーダール法を合憲とした。チャンドラチュード判事は反対意見を述べた。最高裁長官本人およびカーンウィルカル判事とともに、シクリ判事が執筆した多数意見は、「法人および個人が認証を求めることを可能にするアーダール法第57条の当該部分」を違憲と判断した。また、認証記録は6か月を超えて保管できないとし、国家安全保障を理由とする情報開示を認めていた第33条第2項を無効とした。さらに、2017年のマネーロンダリング規則改正による銀行口座との連携義務を違憲と判断し、携帯電話番号との連携に関する2017年3月23日付通信省通達を「いかなる法律にも裏付けられていない」として取り消した。一方、第7条に基づく、連邦基金から財源が拠出される補助金および給付に対するアーダールの使用義務と、アーダールを納税者番号（PAN）に連携させる要件は合憲とした。また政府に対し、「堅牢なデータ保護制度」を制定するよう促した。

反対意見は、上院を迂回して同法を金銭法案（Money Bill）として可決したことは、「憲法に対する詐欺に当たる」と判断した。多数意見はこれに反対した。議会はその後、2019年に法律を改正し、一部の民間事業者による任意の認証を認めた。インドは2023年にデジタル個人データ保護法を制定した。

排除。 アーダールの分配的影響に関する最も強力な証拠は、ムラリダラン、ニーハウス、スクタンクルによる研究から得られている。彼らは、大規模な無作為化実験および自然実験を用いて、インド最大の社会保障プログラムである補助金付き穀物の公的配給制度（Public Distribution System）において、生体認証による本人確認を厳格化した際の影響を、ジャールカンド州で調査した。彼らは、「汚職は減少したが、正当な受給者に多大な代償をもたらし、そのうち150万〜200万人が改革の過程で一時的に給付を受けられなくなった」と報告し、被害は主に移行措置の運営方法によって生じたとした。現地報告やより広範な公的議論では、指紋認証の失敗、配給所での通信接続の問題、適格世帯の名簿からの削除が、その要因として挙げられている。一方、研究自体は、被害の主な原因を移行措置の運営方法に求めている。この研究の教訓は一般化できる。つまり、同じ技術でも、代替手段の手順、導入の速度、認証の失敗による費用を誰が負担するかによって、排除を減らすことも増やすこともある。

ケニア：フドゥマ・ナンバ、裁判所、マイシャ・ナンバ

ケニアは2019年、国民統合ID管理システム（NIIMS）を導入した。通称「Huduma Namba」と呼ばれるこの制度は、固有番号にひも付けられた単一の住民登録簿の作成を目指すものだった。Amnesty International KenyaとCIPITの論文によると、このプログラムはケニア国民4,000万人の登録を目指し、最終的に約3,600万人を登録した。サービスを利用するには登録が必要だと周知されたため、多くの人々にとって事実上の義務となった。

このプログラムは、ほぼ直ちに裁判で争われた。申立人には、歴史的に身分証明書の取得前に差別的な審査を受けてきたコミュニティを代表するNubian Rights Forumが含まれていた。これは、身元確認システムが個人だけでなく集団をも排除しうることを想起させる。訴訟では、次の2つの判決が下された。

• 2020年1月、Nubian Rights Forum and others v. Attorney General and others において、高等裁判所は、適切なデータ保護の法的枠組みが整備されていることを条件にNIIMSの継続を認め、DNAおよびGPS位置情報の収集案には正当性がないと判断した。
• 2021年10月、Katiba Instituteが提起した司法審査手続において、高等裁判所は、2019年データ保護法第31条が求めるデータ保護影響評価が実施されていなかったとして、Huduma Nambaカードを展開する決定を取り消した。

両判決はKenya Lawによって公開されているが、アトラスが確認した際、同サイトは自動アクセスを遮断していた。以下の要約はKenya Lawの事件一覧と、2020年についてはColumbia Global Freedom of Expressionの要約に基づく。同要約は判決の段落を引用している（NIIMSは「適切かつ包括的な規制枠組み」が整備されていることを条件としてのみ実施できる、1047段落）。

2022年の政権交代後、ケニアはMaisha Nambaとして知られる新たな制度へ移行した。出生時に割り当てられる固有個人識別子（「maisha」は「生命」を意味する）、デジタルID、新しいカードを軸とする制度である。2023年10月2日に予定されていた開始は延期され、初めて申請する人や、紛失・毀損したカードの再発行を求める人を対象とする試験導入が2023年11月1日に始まった。2024年1月に発表されたAmnestyとCIPITの論文は、導入前のデータ保護影響評価、具体的なデータ保護規則、実施後の評価、少数者、移民、識字能力の低い人々の排除を防ぐ措置を求めた。また、ケニア政府機関の実務における不備として、機関間のデータ共有規範、影響評価、データ主体が自らのデータに関する権利を行使するための仕組みが欠けている点も指摘した。ケニアの一連の経緯は、ある傾向を示している。すなわち、法的枠組みが整う前にシステムが導入されると、その設計を最終的に定める場は裁判所となる。

欧州連合：登録簿ではなくウォレット

当初のeIDAS規則（EU）910/2014は、各加盟国に対し、他の加盟国が通知した国の電子本人確認制度を相互に承認するよう求めていた。しかし、利用状況にはばらつきがあり、国境を越えて使える本人確認手段を持たない市民も多かった。2024年5月20日に発効した規則（EU）2024/1183は、モデルを変更した。各加盟国は、共通仕様に基づく欧州デジタルIDウォレットを少なくとも1つ、2026年末までに提供しなければならない。このウォレットでは、利用者は個人識別データや属性を証明する電子証明（卒業証書、運転免許証、年齢証明など）を自分の端末に保存し、サービスに必要な情報だけを開示できる。たとえば、生年月日を明かさずに18歳以上であることを証明できる。自然人による利用は任意かつ無料であり、欧州委員会のプログラムは、どの当事者が自分のデータを受け取ったかを利用者に示すプライバシー・ダッシュボードを重視している。

実施手続は異例なほど段階的に進められてきた。欧州委員会は単一のシステムを調達するのではなく、アーキテクチャおよび参照フレームワーク（2025年5月のバージョン2.0）を公表し、2025年を通じて、認証、依拠当事者の登録、トラストサービス、証明に関する実施規則を複数回に分けて採択した。政府や企業のコンソーシアムが運営する大規模な実証事業では、決済、旅行、教育などのユースケースが検証された。

主な論争は、ウォレットが実際に何をするかではなく、何を可能にしうるかをめぐるものである。持続的な固有識別子によってサービス間で個人の活動を関連付けられるのか、依拠当事者が要求できる情報はどの程度厳格に制限されるのか、また立法過程では、セキュリティ研究者やブラウザ開発者がウェブセキュリティを弱めるおそれがあると主張した、適格ウェブサイト認証証明書に関する規定が問題となった。ウォレットの任意性も、まだ検証されていない。サービスがウォレット優先のアクセス方式に移行すれば、法律上は選択の自由が保障されていても、実際には利用を拒むことが難しくなる可能性がある。

スイス：2度の国民投票

スイスの方針は有権者によって決められた。2021年3月7日、有権者は連邦e-ID法案を64.4%対35.6%（1,778,196票対984,574票）で否決した。反対派がとりわけ問題視したのは、民間企業が本人確認手段を発行し、運営することだった。その後、議会は連邦政府がe-IDを発行し、インフラを運営する新たなe-ID法を可決した。再び国民投票が行われ、2025年9月28日、この法律は1,384,586票対1,363,362票（50.39%）で承認され、投票率は49.58%だった。

連邦政府のe-IDプログラムは、この制度を、任意で無料の物理的身分証明書の補完手段と位置づけている。分散型のオープンソース・インフラに基づき、認証情報はswiyuウォレットアプリに保存される。公共サービスは引き続きオフラインでも利用できる。2026年10月時点では、システムはなお導入過程にあり、試験用サンドボックスが稼働し、2027年から実施する全国的な広報キャンペーンの入札が進められていた。

スイスの事例は、直接民主制が制度の再設計を促しうることを示している。2021年に否決されたモデルと2025年に承認されたモデルの最大の違いは、誰が本人確認手段を発行するかである。同時に、正統性には限界があることも示している。約21,000票という僅差は、有権者のほぼ半数が、国が運営する方式であっても望んでいなかったことを意味する。

比較分析

包摂性

登録が義務付けられている（エストニア）か、給付と結び付けられている（インド）場合に、カバー率は最も高い。いずれの方法も無償ではない。義務化された制度は選択の余地をなくし、給付と結び付いた制度では、本人確認の失敗が食料や所得の喪失につながる。任意制度（EU、スイス）は選択の自由を守る一方、利用者を増やすには有用性に依存し、デジタル技術に習熟した人々には早く届く一方で、公共サービスを最も必要とする人々には最後に届く可能性がある。

排除

排除には少なくとも3つの形態がある。登録できない人々（書類がない、差別的な審査がある。ケニアのヌビア人が経験した事例）；登録はできても認証できない人々（指紋の摩耗、接続環境の悪さ。ジャールカンド州の事例）；そして制度設計上の選択によって排除される人々（オフラインの手段がない、支援を受けてアクセスできない）。インドの証拠が示すのは、第1の形態が小規模でも、第2の形態は何百万人にも影響し得ること、また手動での例外処理、代替書類、猶予期間などの代替手続きが決定的な保護策であることだ。

セキュリティ

生体情報を集約した登録簿は、価値の高い単一の攻撃対象を生み、取り返しのつかないリスクをもたらす。漏えいした指紋は再発行できない。認証情報に基づく制度はリスクを分散させるが、2017年の鍵生成の欠陥が示したように、リスクはチップ、アプリ、供給業者に集中する。ウォレット制度では、セキュリティ上の負担の一部が利用者の携帯電話や、構築途上にある認証制度へと移る。

監督

証拠からは分からないこと

• どこでも最善となる単一のアーキテクチャがあるということ。 5つの制度は、国ごとに異なる目的に使われている。認証情報ウォレットは基盤的な身分証明を持たない人々の問題を解決せず、住民登録がすでに信頼できる場合には生体情報登録簿は不要である。
• アーダールの純福祉効果。 ジャールカンド州の研究が測定するのは、1つのプログラムと1つの移行過程である。インド全土における汚職、包摂、福祉に対するアーダールの総合的な効果を推定するものではない。
• 任意制度の利用状況。 EUウォレットとスイスのe-IDは導入から日が浅く、誰が利用し、誰が利用しないのか、また利用を拒むことに費用が伴うようになるのかを示す証拠はまだない。
• 独立したセキュリティ監査。 侵入テスト、侵害履歴、供給業者のリスクに関する公開情報は、5つの制度すべてで限られている。運営者の説明は監査ではない。
• ケニアでの成果。 マイシャ・ナンバが登録の空白や排除に及ぼす影響は、まだ評価されていない。

制度設計への示唆

1. 登録開始前に法律を制定する。 ここで取り上げた制度のうち、法的枠組みの整備前に構築されたものはすべて、後に裁判所によって書き換えられた。目的の制限、データ保護規則、影響評価を定めた法律は、大規模な登録に先立って制定されるべきである。
2. 本人確認とデータを分離する。 登録簿を分離して保管し、サービスに必要な属性だけを本人が開示できるようにするアーキテクチャ（エストニアのX-Road、EUの選択的開示）は、侵害による被害と監視への誘惑を抑える。
3. 代替手段を権利として保障する。 本人確認が給付の条件となる場合、認証に失敗したからといって食べられなくなってはならない。手動での代替手段、支援付きアクセス、猶予期間を法的権利として保障し、公表されたエラー率に基づいて監視すべきである。
4. オフラインの手段を維持する。 非デジタルの経路が引き続き利用可能であって初めて、任意性は意味を持つ。スイスはこれを制度に明記した。
5. サプライチェーンの障害に備える。 必要になる前に、失効、鍵の再設定、広報の計画を検証すべきである。
6. 監督機関に法的地位を与える。 データ保護機関、オンブズマン、裁判所には、事後に救済を命じるだけでなく、制度関連文書にアクセスし、変更を命じる権限が必要である。

未解決の問い

• 任意のウォレットは公共サービスを最も必要とする人々に届くのか、それともデジタル技術に習熟した人々と排除された人々との格差を広げるのか。
• 選択的開示は、必要以上のデータを求めようとする依拠当事者（国家を含む）からの圧力に抗し得るのか。
• すでに収集された生体情報の取り返しのつかないリスクに、国家はどう対処すべきか。
• スイスのように国民投票で付与された委任が限定的な場合、最初の重大な障害を乗り越えられるだけの正統性を制度に与えるのか。
• ウォレット制度間（EUとスイス、EUと第三国）の相互承認は、本人確認に対する国家の統制にどのような意味を持つのか。

出典

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