Digitale Identitätssysteme im Vergleich: Estland, Indien, Kenia, die EU und die Schweiz

Nationale digitale Identitätssysteme gehören zu den folgenreichsten staatlichen Infrastrukturen, die im 21. Jahrhundert geschaffen wurden. Sie entscheiden darüber, wer online nachweisen kann, wer er ist, welche Dienstleistungen und Märkte ihm offenstehen und wie viel der Staat (und seine Auftragnehmer) sehen kann. Diese Studie vergleicht fünf Systeme, die unterschiedliche Gestaltungsentscheidungen und Wege zur Legitimität repräsentieren: Estlands verpflichtende chipbasierte ID-Karte, Indiens biometrische Aadhaar-Nummer, Kenias Huduma Namba und dessen Nachfolger Maisha Namba, die digitale Identitätsbörse der Europäischen Union gemäß der überarbeiteten eIDAS-Verordnung sowie die staatlich ausgestellte E-ID der Schweiz. Der Vergleich orientiert sich an vier Fragen: Wer wird einbezogen, wer ausgeschlossen, wie sicher ist das System und wer kann es zur Rechenschaft ziehen? Die zentrale Erkenntnis lautet, dass die Governance wichtiger ist als die technische Architektur. Systeme, die zuerst aufgebaut und erst später legitimiert wurden (Aadhaar, Huduma Namba), wurden durch Gerichte umgestaltet; Systeme, die zunächst durch Parlamente und Wähler gingen (eIDAS 2.0, die Schweizer E-ID), wurden auf Freiwilligkeit und Datenminimierung ausgelegt, allerdings um den Preis einer langsameren Einführung; und Estlands nahezu universelle Nutzung beruht auf einem kleinen Staat mit hohem Vertrauen und einer langen Tradition der rechtlichen Gleichstellung digitaler Signaturen, die sich nur schwer auf andere Länder übertragen lässt.

Zentrale Erkenntnisse

• Die Architektur folgt dem Zweck. Indien und Kenia bauten zentralisierte Bevölkerungsregister mit biometrischen Daten auf, um Sozialleistungen gezielt zuzuweisen und die Identität von Menschen festzustellen, die keine Dokumente besaßen. Estland, die EU und die Schweiz entwickelten Berechtigungsnachweise, mit denen sich Menschen authentifizieren und Dokumente unterzeichnen können; die Daten werden in getrennten Registern oder auf dem Gerät der Nutzerinnen und Nutzer selbst gespeichert.
• Gerichte waren die wichtigste Kontrollinstanz für zentralisierte Systeme. Indiens Oberster Gerichtshof bestätigte Aadhaar im September 2018, erklärte jedoch die Authentifizierung durch den privaten Sektor gemäß Section 57 für unzulässig, begrenzte die Aufbewahrung von Authentifizierungsdaten auf sechs Monate und hob die verpflichtende Verknüpfung von Bankkonten und Mobilfunknummern auf. Kenianische Gerichte schränkten Huduma Namba zweimal ein, 2020 und 2021; beim zweiten Mal, weil keine Folgenabschätzung zum Datenschutz durchgeführt worden war.
• In der Schweiz waren die Wählerinnen und Wähler die wichtigste Kontrollinstanz. Die Schweizer Stimmberechtigten lehnten im März 2021 eine privat ausgestellte E-ID ab und stimmten im September 2025 mit 50.39% zu 49.61% für eine staatlich ausgestellte, freiwillige E-ID.
• Ausschluss ist ein Gestaltungs- und Übergangsproblem, nicht nur ein Problem der Reichweite. In einem groß angelegten Experiment im indischen System für subventioniertes Getreide verringerte eine strengere biometrische Authentifizierung die Korruption, doch 1.5-2 Millionen anspruchsberechtigte Personen verloren im Verlauf der Reformen zeitweise den Zugang.
• Sicherheitslücken liegen häufig in der Lieferkette. Ein Fehler in einer weit verbreiteten Chipbibliothek machte 2017 RSA-Schlüssel auf vielen Identitätskarten faktorisierbar; auch Estlands ID-Karte, das ausgereifteste System in diesem Vergleich, war betroffen.
• Freiwilligkeit ist inzwischen die europäische Norm. Die EU-Wallet und die Schweizer E-ID sind kostenlos und optional, und analoge Zugangswege bleiben bestehen. Ob freiwillige Systeme eine universelle Nutzung erreichen und ob die „Freiwilligkeit“ bestehen bleibt, wenn Dienstleistungen vorrangig digital angeboten werden, ist noch ungeklärt.

Forschungsfrage und Untersuchungsbereich

Die Studie fragt: Wie unterscheiden sich nationale digitale Identitätssysteme mit unterschiedlichen Architekturen und rechtlichen Grundlagen hinsichtlich Einbeziehung, Ausschluss, Sicherheit und Aufsicht, und welche Schlüsse ergeben sich daraus für die Gestaltung digitaler öffentlicher Infrastruktur?

„Digitale Identität“ umfasst hier zwei häufig miteinander vermischte Ebenen: Fundamentalidentität (ein Register darüber, wer existiert, und eine eindeutige Kennung, wie bei Aadhaar) und Nachweise (Mittel zum Online-Identitätsnachweis und zur elektronischen Unterzeichnung, wie bei der estnischen Karte oder einer Wallet-App). Die Systeme unterscheiden sich darin, welche Ebene sie betonen. Die fünf Fälle wurden zum Vergleich ausgewählt, nicht wegen ihrer Repräsentativität: Sie umfassen einen kleinen europäischen Staat, das weltweit größte biometrische Programm, einen afrikanischen Staat mit einer kolonialen Registrierungsgeschichte, einen supranationalen Rahmen und eine direkte Demokratie. Die Studie bewertet weder kommerzielle Identitätsanbieter noch sektorspezifische Identitäten (etwa Gesundheitsakten) oder digitales Wählen, außer insofern diese für das nationale System relevant sind.

Hintergrund

Die Registrierung von Identitäten ist ein altes Instrument staatlicher Macht. Kenias Geschichte veranschaulicht dies: Gemäß der Native Registration Ordinance von 1915 verlangte die Kolonialregierung von erwachsenen afrikanischen Männern, sich registrieren zu lassen und das kipande mitzuführen, eine mit Fingerabdrücken versehene Registrierungsbescheinigung, die zur Kontrolle der Arbeit eingesetzt wurde. Die Registrierungspflicht wurde erst 1980 auf Frauen ausgeweitet. Jedes digitale Identitätsprogramm in einem solchen Kontext übernimmt ein historisches Verständnis von Identität als Kontrollinstrument.

Die Begründung für die Entwicklung moderner Identitätssysteme ist eine andere. Ohne Identitätsnachweis haben Menschen Schwierigkeiten, Bankkonten zu eröffnen, Transfers zu erhalten, Eigentum registrieren zu lassen oder Leistungen zu beantragen, und eine lückenhafte Personenstandsregistrierung hindert Staaten daran, ihre Bevölkerung zu zählen. Ein Beratungspapier von Amnesty International Kenya und CIPIT der Strathmore University hält unter Berufung auf den Kenya Vital Statistics Report fest, dass 2021 in Kenia 14% der Geburten und 45% der Todesfälle nicht registriert waren. Digitale Identität verspricht, solche Lücken zu schließen, Betrug einzudämmen und Dienstleistungen kostengünstiger zu erbringen.

Diese beiden Geschichten treffen bei jeder Gestaltungsentscheidung aufeinander: Welche Daten werden erhoben, ist die Registrierung verpflichtend, verknüpft eine einzige Nummer sämtliche Datenbanken, wer darf das System abfragen und was geschieht mit Menschen, die das System nicht erkennen kann?

Methode und Quellen

Die Studie ist ein strukturierter Vergleich, der sich auf primäre Rechtstexte und Gerichtsentscheidungen stützt (die Datenschutzurteile des Obersten Gerichtshofs Indiens von 2017 und die Aadhaar-Urteile von 2018; Entscheidungen des High Court von Kenia; Verordnung (EU) 2024/1183; Ergebnisse der eidgenössischen Abstimmung), auf offizielle Systembeschreibungen (UIDAI, e-Estonia, das Wallet-Programm der Europäischen Kommission, die eidgenössische Website zur E-ID), eine umfangreiche randomisierte Evaluation (Muralidharan, Niehaus und Sukhtankar), eine Sicherheitsstudie (Nemec und Kollegen) sowie eine zivilgesellschaftliche Politikanalyse (Amnesty International Kenya und CIPIT). Wo nur Sekundärdarstellungen verfügbar waren, wie bei Teilen der kenianischen Gerichtsverfahren, wird dies im Text angegeben. Nutzungszahlen stammen aus den Angaben der Betreiber selbst und wurden nicht unabhängig geprüft.

Ergebnisse

Fünf Systeme auf einen Blick

Estland: hohe Nutzungsquote in einem kleinen Staat mit großem Vertrauen

Estlands seit 2002 ausgegebene Karte enthält Zertifikate zur Authentifizierung und für digitale Signaturen, die handschriftlichen Unterschriften rechtlich gleichgestellt sind. Die Karte ist verpflichtend; e-Estonia berichtet, dass 99% der Einwohner eine besitzen. Ergänzt wird sie durch mobile Berechtigungsnachweise (Mobile-ID und Smart-ID, angeboten von SK ID Solutions) und sie baut auf X-Road auf, einer Datenaustauschebene, über die getrennte staatliche Register Daten voneinander abfragen können, statt sie in einer einzigen Datenbank zusammenzuführen. Estlands Programm für e-Residency und die Internetwahl, die beide an anderer Stelle in diesem Atlas dokumentiert sind, beruhen auf denselben Berechtigungsnachweisen.

Die Stärken des Systems sind die nahezu universelle Abdeckung und eine dezentrale Datenarchitektur: Die Register verbleiben bei den Behörden, denen sie gehören, und Bürgerinnen und Bürger können sehen, wann auf ihre Daten zugegriffen wird. Seine Schwächen liegen in den Bedingungen seines Erfolgs. Estland ist klein, musste nach 1991 die staatliche Infrastruktur von Grund auf neu aufbauen und genießt ungewöhnlich großes Vertrauen in digitale öffentliche Dienstleistungen. Keine dieser Bedingungen lässt sich automatisch übertragen.

Sicherheit. 2017 berichteten Forschende der Masaryk-Universität über einen „algorithmischen Fehler bei der Erzeugung von Primzahlen für die RSA-Schlüsselgenerierung“ in einer weit verbreiteten Bibliothek eines großen Chip-Herstellers, der die praktische Faktorisierung von Schlüsseln ermöglichte, die in Ausweisen, Reisepässen und anderen Geräten verwendet wurden; sie schätzten, dass die Zahl der betroffenen Geräte „in der Größenordnung von mindestens mehreren zehn Millionen“ lag. Estlands ID-Karten gehörten dazu: Die Behörde für Informationssysteme (RIA) bezifferte die Zahl der betroffenen Karten auf etwa 800,000. Ab dem 3. November 2017 setzte die Polizei- und Grenzschutzbehörde rund 760,000 Zertifikate aus; Inhaber konnten sie per Software-Update aus der Ferne erneuern, und bis Anfang Dezember hatten dies etwa 327,000 getan, während die Zahl der Mobile-ID-Nutzer um 26,000 auf 160,000 stieg. Der Vorfall zeigt, dass ein verpflichtendes System mit einem einzigen Berechtigungsnachweis das Lieferkettenrisiko konzentriert, aber auch, dass eine Fernbehebung die Störungen begrenzen kann, ohne die Karten ersetzen zu müssen.

Indien: Aadhaar, Reichweite und der Oberste Gerichtshof

Aadhaar vergibt eine 12-stellige Nummer, die mit demografischen Daten und biometrischen Merkmalen (Fingerabdrücken, Iris-Scans und einem Foto) verknüpft ist, welche von der Unique Identification Authority of India gespeichert werden. Das Dashboard der UIDAI meldete im Oktober 2026 mehr als 145 crore (1,45 Milliarden) Registrierungen und mehr als 2.600 crore e-KYC-Transaktionen. Die Aadhaar-basierte Authentifizierung bildet die Grundlage für Leistungstransfers, die subventionierte Lebensmittelverteilung und über e-KYC für einen großen Teil der Aufnahmeprozesse im Finanz- und Telekommunikationssektor.

Das Programm begann 2009 als Verwaltungsmaßnahme und erhielt erst 2016 eine gesetzliche Grundlage. Sein verfassungsrechtlicher Status wurde in zwei Etappen geklärt:

• Privatsphäre (24. August 2017). Ein Richtergremium aus neun Mitgliedern entschied in Justice K.S. Puttaswamy (Retd.) v. Union of India, dass das Recht auf Privatsphäre durch die Verfassung geschützt ist, und bezeichnete es als „einen wesentlichen Bestandteil des Rechts auf Leben und Freiheit“, vorbehaltlich der Anforderungen an Rechtmäßigkeit, legitimes Ziel und Verhältnismäßigkeit.
• Aadhaar (26. September 2018). Ein Richtergremium aus fünf Mitgliedern bestätigte das Aadhaar-Gesetz mehrheitlich; Richter Chandrachud widersprach. Das Mehrheitsurteil, verfasst von Richter Sikri für den Obersten Richter, sich selbst und Richter Khanwilkar, erklärte „den Teil von Abschnitt 57 des Aadhaar-Gesetzes, der Körperschaften und Einzelpersonen die Einholung einer Authentifizierung ermöglicht“, für verfassungswidrig; entschied, dass Authentifizierungsdaten nicht länger als sechs Monate gespeichert werden dürfen; hob Abschnitt 33(2) auf, der eine Offenlegung aus Gründen der nationalen Sicherheit erlaubte; erklärte die verpflichtende Verknüpfung von Bankkonten gemäß den Änderungen der Geldwäschevorschriften von 2017 für verfassungswidrig; und hob das Rundschreiben des Department of Telecommunications vom 23. März 2017 zur Verknüpfung von Mobilfunknummern auf, da es „durch kein Gesetz gedeckt“ sei. Es bestätigte die verpflichtende Verwendung von Aadhaar für Subventionen und Leistungen, die gemäß Abschnitt 7 aus dem Consolidated Fund finanziert werden, sowie die Pflicht, Aadhaar mit der Steueridentifikationsnummer (PAN) zu verknüpfen. Außerdem drängte es die Regierung, ein „robustes Datenschutzsystem“ zu schaffen.

Im Sondervotum wurde festgestellt, dass die Verabschiedung des Gesetzes als Money Bill unter Umgehung des Oberhauses „einen Betrug an der Verfassung darstellt“. Die Mehrheit widersprach. Das Parlament änderte das Gesetz später im Jahr 2019, um bestimmten privaten Einrichtungen eine freiwillige Authentifizierung zu gestatten, und Indien verabschiedete 2023 das Digital Personal Data Protection Act.

Ausschluss. Die aussagekräftigsten Belege zu den Verteilungswirkungen von Aadhaar stammen von Muralidharan, Niehaus und Sukhtankar, die groß angelegte randomisierte und natürliche Experimente nutzten, um die Einführung strengerer biometrischer Überprüfungen im größten Sozialschutzprogramm Indiens zu untersuchen: dem subventionierten Getreide des Public Distribution System im Bundesstaat Jharkhand. Sie stellten fest, dass „die Korruption zurückging, jedoch mit erheblichen Kosten für berechtigte Leistungsempfänger, von denen 1,5-2 Millionen im Laufe der Reformen zeitweise den Zugang zu Leistungen verloren“, und dass die Schäden vor allem darauf zurückzuführen waren, wie der Übergang gestaltet wurde. Feldberichte und die breitere öffentliche Debatte verweisen auf Fehler bei der Fingerabdruckerkennung, Verbindungsprobleme in Rationsgeschäften und den Ausschluss anspruchsberechtigter Haushalte aus den Listen als mögliche Mechanismen; die Studie selbst führt die Schäden hauptsächlich darauf zurück, wie der Übergang gestaltet wurde. Die Lehre aus der Studie ist allgemein gültig: Dieselbe Technologie kann den Ausschluss verringern oder verstärken – je nach Ausweichverfahren, Einführungsgeschwindigkeit und der Frage, wer die Kosten eines Authentifizierungsfehlers trägt.

Kenia: Huduma Namba, die Gerichte und Maisha Namba

Kenia führte 2019 das National Integrated Identity Management System (NIIMS), allgemein als „Huduma Namba“ bekannt, mit dem Ziel ein, ein einziges Bevölkerungsregister zu schaffen, das mit einer eindeutigen Nummer verknüpft ist. Dem Bericht von Amnesty International Kenya und CIPIT zufolge sollte das Programm 40 Millionen Kenianerinnen und Kenianer registrieren; schließlich wurden etwa 36 Millionen erfasst. Die Registrierung wurde als Voraussetzung für den Zugang zu Dienstleistungen beworben und war daher für viele Menschen in der Praxis verpflichtend.

Das Programm wurde fast unmittelbar vor Gericht angefochten. Zu den Klägern gehörte das Nubian Rights Forum, das eine Gemeinschaft vertritt, die vor der Ausstellung von Identitätskarten historisch diskriminierenden Überprüfungsverfahren ausgesetzt war – eine Erinnerung daran, dass Identitätssysteme sowohl Gruppen als auch Einzelpersonen ausschließen können. Das Gerichtsverfahren führte zu zwei Entscheidungen:

• Im Januar 2020 ließ der High Court in Nubian Rights Forum and others v. Attorney General and others NIIMS nur unter der Voraussetzung weiterlaufen, dass ein angemessener Rechtsrahmen für den Datenschutz geschaffen wurde, und befand, dass die geplante Erhebung von DNA- und GPS-Standortdaten nicht gerechtfertigt sei.
• Im Oktober 2021 hob der High Court in einem von Katiba Institute angestrengten Verfahren der gerichtlichen Überprüfung die Entscheidung auf, Huduma-Namba-Karten einzuführen, da keine Datenschutz-Folgenabschätzung gemäß section 31 des Data Protection Act 2019 durchgeführt worden war.

Beide Urteile sind bei Kenya Law veröffentlicht, dessen Website den automatisierten Zugriff blockierte, als der Atlas sie prüfte. Die Zusammenfassungen folgen dem Fallverzeichnis von Kenya Law und für 2020 dem Überblick von Columbia Global Freedom of Expression, der die Randnummern des Urteils anführt (NIIMS darf nur „unter der Bedingung umgesetzt werden, dass ein angemessener und umfassender Rechtsrahmen“ geschaffen wird, Randnr. 1047).

Nach dem Regierungswechsel von 2022 wechselte Kenia zu einem neuen System namens Maisha Namba, das auf einem bei der Geburt zugewiesenen eindeutigen Personenkennzeichen („maisha“ bedeutet „Leben“), einer digitalen ID und einer neuen Karte beruht. Die für den 2. Oktober 2023 geplante Einführung wurde verschoben; ein Pilotprojekt für Erstantragstellende und Personen, die verlorene oder beschädigte Karten ersetzen ließen, begann am 1. November 2023. Der im Januar 2024 veröffentlichte Bericht von Amnesty und CIPIT forderte vor der Einführung eine Datenschutz-Folgenabschätzung, konkrete Datenschutzvorschriften, eine Bewertung nach der Umsetzung sowie Maßnahmen, um den Ausschluss von Minderheiten, Migrantinnen und Migranten sowie Menschen mit geringer Lese- und Schreibkompetenz zu verhindern. Der Bericht verwies außerdem auf Lücken in der Praxis kenianischer Behörden: fehlende Regeln für den Datenaustausch zwischen Behörden, fehlende Folgenabschätzungen und fehlende Mechanismen, mit denen Menschen ihre Datenrechte wahrnehmen können. Die Entwicklung in Kenia veranschaulicht ein Muster: Wird ein System eingeführt, bevor sein Rechtsrahmen geschaffen ist, werden Gerichte zum Ort, an dem seine Ausgestaltung endgültig festgelegt wird.

Die Europäische Union: eine Wallet statt eines Registers

Die ursprüngliche eIDAS-Verordnung (EU) 910/2014 verpflichtete die Mitgliedstaaten, die notifizierten nationalen elektronischen Identifizierungssysteme der jeweils anderen anzuerkennen. Die Nutzung war jedoch uneinheitlich, und viele Bürgerinnen und Bürger verfügten über keine brauchbare grenzüberschreitende digitale Berechtigung. Die Verordnung (EU) 2024/1183, die am 20. Mai 2024 in Kraft trat, änderte das Modell. Jeder Mitgliedstaat muss bis Ende 2026 mindestens eine Europäische Brieftasche für die digitale Identität anbieten, die nach gemeinsamen Spezifikationen entwickelt wurde. Mit der Wallet können Nutzerinnen und Nutzer personenbezogene Identifikationsdaten und elektronische Attributsbescheinigungen (etwa ein Diplom, einen Führerschein oder einen Altersnachweis) auf ihrem eigenen Gerät hinterlegen und nur das offenlegen, was ein Dienst benötigt – beispielsweise nachweisen, dass sie über 18 sind, ohne ihr Geburtsdatum preiszugeben. Die Nutzung ist für natürliche Personen freiwillig und kostenlos; das Programm der Kommission legt besonderen Wert auf ein Datenschutz-Dashboard, das Nutzerinnen und Nutzern zeigt, welche Stellen ihre Daten erhalten haben.

Die Umsetzung erfolgte in ungewöhnlich stark formalisierten Schritten. Statt ein einzelnes System zu beschaffen, veröffentlichte die Kommission einen Architektur- und Referenzrahmen (Version 2.0 im Mai 2025) und verabschiedete 2025 mehrere aufeinanderfolgende Pakete von Durchführungsverordnungen zu Zertifizierung, Registrierung vertrauender Parteien, Vertrauensdiensten und Bescheinigungen. Groß angelegte Pilotprojekte, die von Konsortien aus Regierungen und Unternehmen durchgeführt wurden, erprobten Anwendungsfälle wie Zahlungen, Reisen und Bildung.

Die wichtigsten Kontroversen betreffen weniger die tatsächliche Nutzung der Wallet als das, was sie ermöglichen könnte: ob ein dauerhaftes eindeutiges Kennzeichen es Diensten erlaubt, die Aktivitäten einer Person miteinander zu verknüpfen; wie streng vertrauende Parteien darin beschränkt werden, welche Daten sie anfordern dürfen; sowie eine Bestimmung zu qualifizierten Website-Authentifizierungszertifikaten im Gesetzgebungsverfahren, von der Sicherheitsforschende und Browserhersteller argumentierten, sie könne die Sicherheit des Webs schwächen. Auch die Freiwilligkeit der Wallet ist bislang nicht erprobt: Wenn Dienste den Zugang vorrangig über die Wallet anbieten, kann ein Verzicht in der Praxis kostspielig werden, selbst wenn er gesetzlich geschützt ist.

Schweiz: zwei Volksabstimmungen

In der Schweiz entschieden die Stimmberechtigten über den Weg. Am 7. März 2021 lehnten sie ein Bundesgesetz zur e-ID mit 64.4% zu 35.6% ab (1,778,196 Stimmen zu 984,574); die Gegnerinnen und Gegner wandten sich vor allem dagegen, dass private Unternehmen die Identität ausstellen und betreiben sollten. Anschließend verabschiedete das Parlament ein neues e-ID-Gesetz, nach dem der Bund die e-ID ausstellt und die Infrastruktur betreibt. Erneut wurde ein Referendum ergriffen, und am 28. September 2025 wurde das Gesetz mit 1,384,586 zu 1,363,362 Stimmen (50.39%) bei einer Wahlbeteiligung von 49.58% angenommen.

Das eidgenössische e-ID-Programm beschreibt das System als freiwillige Ergänzung zur physischen Identitätskarte, die kostenlos ist und auf dezentraler Open-Source-Infrastruktur beruht; das digitale Identifikationsmittel wird in der swiyu-Wallet-App gespeichert. Öffentliche Dienstleistungen bleiben offline verfügbar. Im Oktober 2026 wurde das System noch eingeführt; eine Testumgebung war eingerichtet, und eine nationale Kommunikationskampagne wurde zur Umsetzung ab 2027 ausgeschrieben.

Der Schweizer Fall zeigt, dass direkte Demokratie eine Neugestaltung erzwingen kann: Das 2021 abgelehnte und das 2025 angenommene Modell unterscheiden sich vor allem darin, wer die Identität ausstellt. Er zeigt auch die Grenzen dieser Legitimität: Bei einem Vorsprung von etwa 21,000 Stimmen wollte fast die Hälfte der Abstimmenden selbst die staatlich betriebene Variante nicht.

Vergleichende Analyse

Inklusion

Die Abdeckung ist dort am höchsten, wo die Registrierung verpflichtend ist (Estland) oder an Leistungsansprüche geknüpft ist (Indien). Keine der beiden Varianten ist kostenfrei: Verpflichtende Systeme schränken die Wahlfreiheit ein, und an Leistungsansprüche geknüpfte Systeme führen dazu, dass Probleme bei der Identitätsfeststellung den Verlust von Lebensmitteln oder Einkommen zur Folge haben. Freiwillige Systeme (die EU, die Schweiz) schützen die Wahlfreiheit, sind bei der Nutzung jedoch auf ihren praktischen Nutzen angewiesen und erreichen möglicherweise zuerst die digital versierten Menschen und zuletzt diejenigen, die öffentliche Dienstleistungen am dringendsten benötigen.

Ausschluss

Ausschluss tritt mindestens in drei Formen auf: Menschen, die sich nicht registrieren lassen können (fehlende Dokumente, diskriminierende Überprüfungsverfahren, wie sie kenianische Nubier erfahren haben); Menschen, die sich registrieren lassen, sich aber nicht authentifizieren können (abgenutzte Fingerabdrücke, schlechte Verbindung, wie in Jharkhand); und Menschen, die aufgrund von Gestaltungsentscheidungen ausgeschlossen werden (kein Offline-Kanal, kein unterstützter Zugang). Die Belege aus Indien zeigen, dass die zweite Form Millionen betreffen kann, selbst wenn die erste nur wenige Menschen betrifft, und dass Ausweichverfahren wie manuelle Übersteuerungen, alternative Dokumente und Karenzzeiten die entscheidende Schutzmaßnahme sind.

Sicherheit

Zentralisierte biometrische Register schaffen ein einzelnes, besonders attraktives Angriffsziel und ein irreversibles Risiko: Ein durchgesickerter Fingerabdruck kann nicht neu ausgestellt werden. Ausweisbasierte Systeme verteilen das Risiko, konzentrieren es jedoch auf Chips, Apps und Anbieter, wie die Schwachstelle bei der Schlüsselgenerierung von 2017 zeigte. Wallet-Systeme verlagern einen Teil der Sicherheitslast auf die Telefone der Nutzerinnen und Nutzer sowie auf Zertifizierungsverfahren, die noch im Aufbau sind.

Aufsicht

Was die Belege nicht zeigen

• Dass eine Architektur überall am besten ist. Die fünf Systeme erfüllen in verschiedenen Staaten unterschiedliche Zwecke. Ein Ausweis-Wallet löst nicht das Problem von Menschen ohne grundlegende Identitätspapiere, und ein biometrisches Register ist unnötig, wenn die Personenstandsregistrierung bereits zuverlässig funktioniert.
• Die Nettowohlfahrtseffekte von Aadhaar. Die Studie zu Jharkhand misst ein Programm und einen Übergang. Sie schätzt nicht die Gesamtwirkung von Aadhaar auf Korruption, Inklusion oder Wohlfahrt in ganz Indien.
• Die Nutzung freiwilliger Systeme. Das EU-Wallet und die Schweizer e-ID sind zu neu, als dass Belege dazu vorlägen, wer sie nutzt, wer nicht und ob ein Verzicht kostspielig wird.
• Unabhängige Sicherheitsprüfungen. Für alle fünf Systeme sind öffentliche Informationen zu Penetrationstests, früheren Sicherheitsverletzungen und Risiken durch Anbieter begrenzt; Aussagen der Betreiber sind keine Sicherheitsprüfungen.
• Ergebnisse in Kenia. Die Auswirkungen von Maisha Namba auf Registrierungslücken und Ausschluss wurden noch nicht evaluiert.

Implikationen für die Gestaltung von Institutionen

1. Gesetze erlassen, bevor die Registrierung beginnt. Jedes der hier betrachteten Systeme, das vor dem Vorliegen eines rechtlichen Rahmens aufgebaut wurde, wurde später durch Gerichte neu gestaltet. Ein Gesetz mit Zweckbeschränkungen, Datenschutzregeln und einer Folgenabschätzung sollte einer massenhaften Registrierung vorausgehen.
2. Identität und Daten voneinander trennen. Architekturen, die Register getrennt halten und es Menschen ermöglichen, nur die Attribute offenzulegen, die eine Dienstleistung benötigt (Estlands X-Road, die selektive Offenlegung der EU), begrenzen den Schaden durch Sicherheitsverletzungen und die Versuchung zur Überwachung.
3. Ein Ausweichverfahren als Recht verankern. Wenn Identität Voraussetzung für den Bezug von Leistungen ist, darf eine fehlgeschlagene Authentifizierung nicht bedeuten, dass Menschen nichts zu essen haben. Manuelle Alternativen, unterstützter Zugang und Karenzzeiten sollten gesetzliche Ansprüche sein, deren Umsetzung anhand veröffentlichter Fehlerraten überwacht wird.
4. Offline-Kanäle beibehalten. Freiwilligkeit ist nur dann sinnvoll, wenn nicht-digitale Wege weiterhin nutzbar sind; die Schweiz hat dies in ihrem System festgeschrieben.
5. Für Ausfälle in der Lieferkette planen. Pläne für Widerruf, Neuausstellung von Schlüsseln und Kommunikation sollten erprobt werden, bevor sie benötigt werden.
6. Aufsichtsorganen Klagebefugnis einräumen. Datenschutzbehörden, Ombudsstellen und Gerichte benötigen Zugang zur Systemdokumentation und die Befugnis, Änderungen anzuordnen, nicht nur nachträglich Rechtsbehelfe zu gewähren.

Offene Fragen

• Werden freiwillige Wallets diejenigen erreichen, die öffentliche Dienstleistungen am dringendsten benötigen, oder vergrößern sie die Kluft zwischen digital versierten und ausgeschlossenen Gruppen?
• Kann die selektive Offenlegung dem Druck anfragender Stellen, einschließlich staatlicher Stellen, widerstehen, mehr Daten anzufordern, als sie benötigen?
• Wie sollten Staaten mit dem irreversiblen Risiko biometrischer Daten umgehen, die bereits erhoben wurden?
• Verleiht ein eng begrenztes Referendumsmandat wie in der Schweiz einem System genügend Legitimität, um sein erstes schwerwiegendes Versagen zu überstehen?
• Was bedeutet die gegenseitige Anerkennung zwischen Wallet-Systemen (EU und Schweiz, EU und Drittstaaten) für die nationale Kontrolle über Identität?

Quellen

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2. e-Estonia. X-Road (Datenaustauschschicht).
3. Nemec, M., Sýs, M., Švenda, P., Klinec, D. and Matyáš, V. (2017). The Return of Coppersmith's Attack: Practical Factorization of Widely Used RSA Moduli. In Proceedings of the 2017 ACM SIGSAC Conference on Computer and Communications Security, S. 1631-1648.
4. Oberster Gerichtshof Indiens (2017). Justice K.S. Puttaswamy (Retd.) and Anr. v. Union of India and Ors., Urteil vom 24. August 2017 (Recht auf Privatsphäre).
5. Oberster Gerichtshof Indiens (2018). Justice K.S. Puttaswamy (Retd.) and Anr. v. Union of India and Ors., Writ Petition (Civil) No. 494 of 2012, Urteil vom 26. September 2018 (Aadhaar).
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7. Muralidharan, K., Niehaus, P. and Sukhtankar, S. (2025). Identity Verification Standards in Welfare Programs: Experimental Evidence from India. The Review of Economics and Statistics 107(2), 372-392.
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10. Oberstes Gericht Kenias (2021). Republic v. Mucheru, Cabinet Secretary, Ministry of Information, Communication and Technology and 2 others; Katiba Institute and another (Ex parte), Judicial Review Application E1138 of 2020, [2021] KEHC 122 (KLR), Urteil vom 14. Oktober 2021.
11. Regulation (EU) 2024/1183 amending Regulation (EU) No 910/2014 as regards establishing the European Digital Identity Framework. Amtsblatt der Europäischen Union, 30. April 2024.
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