グダニスク市民会議（2016年～）

背景

2016年7月、バルト海沿岸の港湾都市グダニスクで豪雨があり、市内の一部が浸水した。同市の成人住民は約350,000人である。市は長年にわたり貯留池や雨水排水路に投資してきたが、これほどの雨量を想定して設計する者はいないという市職員の発言を受け、持続可能性の研究者で活動家でもあるマルチン・ゲルヴィンは、住民自身が備え方について熟議することを提案した。ゲルヴィンは以前、オーストラリアのnewDemocracy Foundationの手法を取り入れた、市内でNGOが運営する市民会議の調整を担った経験があった。都市計画家のウカシュ・パンツェヴィチとともにパヴェウ・アダモヴィチ市長と面会し、市長はただちに市民会議の開催に同意した。

決定的な制度設計上の論点は、会議の結論の位置づけだった。ゲルヴィンは、このプロセスを真剣に受け止めてもらうには、結果に拘束力を持たせる必要があると主張した。彼の説明によると、市長は、会議の委員の少なくとも80%が支持した勧告は自身を拘束するものとし、それに満たない支持率の提案は考慮しうる意見として扱うことを受け入れた。

運営の仕組み

• 法的根拠。 ポーランドの国法は、自治体が協議に関する地域の規則を定めることを認めている。グダニスク市議会の住民協議に関する決議（XVI/494/15）は、市民パネル（panel obywatelski）を手法として明示している。OECDによると、住民1,000人分の署名でパネルの開催を請求でき、署名が5,000人分に達した場合、市長は拒否できない。パネルは正式には住民協議の一形態であり、拘束力は法令ではなく、市長の政治的な約束に基づいている。
• 選出。 無作為に選ばれた住民に招待状が送られ、参加登録者の中から、市の人口構成における地区、年齢、性別、教育の分布に合うよう無作為抽選で選出する。最初のパネルには34地区すべてから委員が参加した。委員には謝礼が支払われ、初期のパネルでは総額600 PLN（額面）に設定されていた。
• 組織運営。 グダニスクは「混合モデル」を採用した。個人データを行政機関内にとどめるため、有権者名簿と招待状の送付は市役所が担当し、独立したコーディネーターが委員の意見を取り入れながら、プログラムの設計や専門家・利害関係者の選定を行う。
• プロセス。 各パネルでは、専門家による発表、利害関係者への聞き取り、現地資料などを用いた学習段階の後、少人数グループでの熟議と、勧告案への投票が行われる。投票では賛成した委員の割合を記録し、80%の基準によって、拘束力のある結論と諮問的な結論を区分する。

経済と公共財

パネルの運営費用は市の予算から賄われるが、この項目で参照した資料には総費用が記載されていない。対象となった公共財は具体的なものだった。雨水の貯留、洪水後の緊急支援、より清浄な空気である。拘束力のある勧告を実施するには、市の予算と職員を充てる必要があり、場合によっては市の管理権限外の機関に左右された。

対立と紛争

• 自治体権限の限界。 洪水に関する提言のいくつかは、市ではなく国有林局が管理するトリシティ景観公園の森林に関するものだった。また、大気質に関する提言には、地域または国レベルの対応を要する反スモッグ決議や燃料の使用禁止が含まれていた。市長による拘束力のある約束が拘束するのは、市長が管轄する事項に限られる。
• 意見が分かれる問題。 新たな貯留池を一部空にしておくべきかという問題では、どの選択肢も基準に達しなかった。最多得票の回答は73%を得たため、助言にとどまった。
• 個人への依存。 80%ルールの保証人であったアダモヴィチ市長は、2019年1月13日、グダニスクの慈善イベントで刺され、致命傷を負った。この約束は市の慣行として残ったが、法律に明記されることはなかった。

成果

• 第1回市民パネル（2016年11月～12月）：豪雨。 約60人のメンバーが数日間にわたって会合を開き、トリシティ景観公園での小規模貯留と湿地再生（支持率98%）、上部テラスでの小規模貯留（100%）、公共の洪水対応計画（100%）、訓練を受けたボランティア緊急対応チーム（97.8%）、皆伐の制限（93.9～95.9%）などを含む提言を採択した。市はその後の空間計画と小規模貯留助成プログラムをパネルと結びつけた。2017年7月に豪雨が再び発生した際、市の対応は改善していたと報じられ、その成果の一端はパネルに帰せられた。
• 第2回市民パネル（2017年春）：大気質。 56人のメンバーと8人の予備メンバーが、家庭用ストーブや地域の石炭ボイラーによる汚染をどう削減するかを検討した。5年間の移行期間を経た固体燃料の燃焼禁止、最も有害な燃料の即時禁止、社会扶助の対象者に対するボイラー交換費用の全額補助など、9つの提言すべてが少なくとも80%の支持を得た。
• 第3回市民パネル（2017年秋）：市民活動。 2017年6月12日付の市長命令に基づく協議として組織され、市が市民参加をどのように支援すべきかを問うた。

このモデルは広がり、ルブリンは2018年に大気質に関する市民会議を開催し、クラクフとポズナンも同様の地域規則を採用した。本項目は2016～2017年のパネルを記録するものである。市の市民パネルのウェブサイトに掲載されているのはこの3回のみであり、確認した資料の範囲では、その後のグダニスクのパネルは見つからなかった。

制度設計への教訓

1. 特別多数の基準は、ある程度まで法律の代わりになりうる。 80%ルールによって、選挙で選ばれた市長にとって拘束力のある結果が政治的に受け入れやすくなるが、その効力は市長が約束を継続して守ることに依存する。
2. 拘束力のある約束は、権限に見合ったものであるべきだ。 他の政府階層に向けられた提言を、市が拘束力のあるものにすることはできない。
3. 市民が発議するパネルは、ボトムアップの経路を加える。 ただし、OECDは2020年、この権利はまだ行使されていないと指摘した。
4. データ管理とプログラム設計を分離する。 登録簿を市が管理し、議題設定を独立したコーディネーターに任せることで、プライバシーと信頼性の双方を守る。

参考資料

• Marcin Gerwin (2018), Citizens' Assemblies: Guide to Democracy That Works
• OECD (2020), Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions, Box 6.12
• グダニスク市、市民パネルのページ（ポーランド語）