Предыстория
В июле 2016 года проливные дожди затопили часть Гданьска — балтийского портового города с населением около 350 000 взрослых жителей. Город уже много лет инвестировал в накопительные резервуары и ливневую канализацию, а замечание муниципального чиновника о том, что никто не проектирует системы с расчётом на такие объёмы осадков, побудило Марцина Гервина, исследователя устойчивого развития и активиста, предложить жителям самим обсудить, как подготовиться. Ранее Гервин координировал организованную НКО ассамблею в городе, используя методы австралийского фонда newDemocracy Foundation. Вместе с градостроителем Лукашом Панцевичем он встретился с мэром Павлом Адамовичем, который сразу согласился провести ассамблею.
Решающим вопросом при разработке процесса был статус его итогов. Гервин утверждал, что рекомендации должны быть обязательными к исполнению, чтобы к процессу отнеслись серьёзно. По его словам, мэр согласился, что рекомендации, поддержанные не менее чем 80% участников ассамблеи, будут обязательными для него; предложения, набравшие меньше голосов, рассматривались бы как рекомендации, которые он мог бы принять во внимание.
Как устроено управление
- Правовая основа. Национальное законодательство Польши позволяет муниципалитетам устанавливать местные правила проведения консультаций. Постановление городского совета Гданьска о публичных консультациях (XVI/494/15) прямо называет гражданскую панель (panel obywatelski) одним из методов. По данным ОЭСР, для требования о проведении панели достаточно 1 000 подписей жителей, а при наличии 5 000 подписей мэр не может отказать. Формально панели являются одной из форм публичных консультаций; обязательная сила их решений основана на политическом обязательстве мэра, а не на законе.
- Отбор. Приглашения рассылают случайно выбранным жителям; среди зарегистрировавшихся проводят случайный отбор, призванный обеспечить соответствие состава панели населению города по районам, возрасту, полу и образованию. В первой панели были представлены все 34 района. Участники получают вознаграждение, размер которого в первых панелях составлял в общей сложности 600 PLN до вычета налогов.
- Организация. Гданьск использовал «смешанную модель»: городская администрация ведёт реестр избирателей и рассылает приглашения, так что персональные данные остаются внутри администрации, а независимые координаторы разрабатывают программу и выбирают экспертов и заинтересованные стороны с учётом мнения участников.
- Процесс. Каждая панель проходит этап обучения — выступления экспертов, слушания с участием заинтересованных сторон, материалы о ситуации на местах, — за которым следуют обсуждения в малых группах и голосование по проектам рекомендаций. В результатах голосования фиксируется доля участников, поддержавших предложение; порог в 80% отделяет обязательные к исполнению решения от рекомендательных.
Экономика и общественные блага
Панели финансируются из городского бюджета; источники, рассмотренные для этой статьи, не указывают общих расходов. Общественные блага, о которых шла речь, были вполне осязаемыми: удержание дождевых вод, экстренная помощь после наводнений, более чистый воздух. Исполнение обязательных рекомендаций требовало выделения муниципальных средств и персонала и в некоторых случаях зависело от органов, не подчинённых городу.
Конфликты и споры
- Пределы муниципальных полномочий. Несколько рекомендаций по защите от наводнений касались лесов в Труймястском ландшафтном парке, находящихся в ведении Государственных лесов, а не города; рекомендации по качеству воздуха включали постановление о борьбе со смогом и запреты на использование топлива, требующие действий на региональном или национальном уровне. Обязательное обещание мэра распространяется только на то, что находится в его полномочиях.
- Спорные вопросы. По вопросу о том, следует ли оставлять новые водоудерживающие водоёмы частично пустыми, ни один вариант не преодолел порог: ведущий вариант набрал 73%, поэтому рекомендация осталась консультативной.
- Зависимость от конкретного лица. Мэр Адамович, гарант правила 80%, был смертельно ранен ножом на благотворительном мероприятии в Гданьске 13 января 2019 года. Обязательство сохранилось как практика города, но так и не было закреплено в законе.
Результаты
- Первая ассамблея (ноябрь–декабрь 2016 года): сильные дожди. Около 60 участников встречались в течение нескольких дней и приняли рекомендации, в том числе по созданию систем микрорегулирования стока и восстановлению водно-болотных угодий в Труймястском ландшафтном парке (поддержка 98%), организации локального водоудержания на Верхней террасе (100%), разработке публичного плана реагирования на наводнения (100%), подготовке добровольческих аварийно-спасательных команд (97,8%) и ограничению сплошных рубок (93,9–95,9%). Город связал с работой ассамблеи последующие планы пространственного развития и программу грантов на локальное водоудержание. Когда в июле 2017 года сильные дожди вернулись, сообщалось, что город был лучше подготовлен; этот результат отчасти приписывали работе ассамблеи.
- Вторая ассамблея (весна 2017 года): качество воздуха. 56 участников и восемь резервных участников рассмотрели способы сокращения загрязнения от бытовых печей и местных угольных котельных. Все девять рекомендаций набрали не менее 80% голосов, в том числе запрет на сжигание твёрдого топлива после пятилетнего переходного периода, немедленный запрет на наиболее вредные виды топлива и полное покрытие расходов на замену котлов для людей, имеющих право на социальную помощь.
- Третья ассамблея (осень 2017 года): гражданская активность. Организованная в форме консультации на основании распоряжения мэра от 12 июня 2017 года, она рассматривала вопрос о том, как город должен поддерживать гражданскую активность.
Модель получила распространение: в 2018 году Люблин провёл ассамблею по качеству воздуха, а Краков и Познань приняли аналогичные местные правила. В этой статье рассматриваются ассамблеи 2016–2017 годов; на сайте гражданской ассамблеи города перечислены только эти три, и в изученных источниках сведений о последующих ассамблеях в Гданьске не обнаружено.
Уроки для проектирования институтов
- Квалифицированное большинство может заменить закон — до определённого предела. Правило 80% делает обязательные решения политически приемлемыми для избранного мэра, но его действенность зависит от того, продолжит ли мэр придерживаться принятого обязательства.
- Обязательства должны соответствовать компетенциям. Город не может взять на себя обязательства по рекомендациям, адресованным другим уровням власти.
- Ассамблеи, созываемые по инициативе граждан, создают канал для инициатив снизу, хотя в 2020 году ОЭСР отметила, что этим правом ещё не воспользовались.
- Разделяйте обработку данных и разработку программы. Хранение реестра в ведении города, а формирование повестки — у независимых координаторов защищает и частную жизнь, и доверие к процессу.
Дополнительная литература
Утверждения
■УстановленоCLM-0464 · проверено 2026-10-27
В Гданьске договорились, что рекомендации, поддержанные не менее чем 80% участников гражданской ассамблеи, будут обязательны для мэра, тогда как предложения с меньшей поддержкой будут иметь рекомендательный характер, и он сможет их рассмотреть; это обязательство основывалось на заявлении мэра Павла Адамовича, а не на изменении закона.[1]
■УстановленоCLM-0465 · проверено 2026-10-27
Местные правила Гданьска о консультациях (резолюция XVI/494/15) предусматривают гражданскую коллегию как один из методов; запросить её созыв могут 1,000 подписей жителей, а при наличии 5,000 подписей мэр не вправе отказать.[1][2]
■УстановленоCLM-0466 · проверено 2026-10-27
Рекомендации первой коллегии по проблеме сильных дождей, опубликованные в декабре 2016 года, получили поддержку от 80.4% до 100%, тогда как единственный вариант относительно уровня заполнения новых водоудерживающих резервуаров получил 73%, что оказалось ниже обязательного порога.[1][2]