简要概述
- 《欧盟条例 2026/1744》（《人工智能数字综合法案》）修订了《人工智能法案》（《欧盟条例 2024/1689》）和两项产品安全条例。该条例日期为 2026 年 7 月 8 日，于 2026 年 7 月 24 日在《欧盟官方公报》上公布，并于 2026 年 7 月 27 日生效，即公布后的第三天。
- 核心变更是高风险人工智能的时间表。人工智能法案第三章第 1 至 3 节的义务，现分别自 2027 年 12 月 2 日起适用于附件 III 所列系统（包括公共服务、移民、执法和司法行政），自 2028 年 8 月 2 日起适用于嵌入附件 I 所涵盖产品中的人工智能。两者原定分别于 2026 年 8 月 2 日和 2027 年 8 月 2 日起适用。
- 这些日期是固定的。欧盟委员会曾提议，将高风险规则的启动时间设定为取决于标准和支持工具是否可用；共同立法者删除了这一机制。
- 许多其他规定并未延期。禁令（自 2025 年 2 月 2 日起）、通用人工智能模型规则（自 2025 年 8 月 2 日起）以及 2026 年 8 月 2 日这一一般适用日期（包括第 50 条透明度义务和治理章节）均维持不变。《综合法案》新增了针对生成未经同意的私密影像和儿童性虐待材料的人工智能的新禁令，自 2026 年 12 月 2 日起适用。
- 对公共行政部门而言，有一个日期没有改变：已在市场上销售、预定供公共机构使用的高风险系统的提供者和部署者，必须在 2030 年 8 月 2 日前遵守相关规定。
- 另一项范围更广的《数字综合法案》旨在修订《通用数据保护条例》（GDPR）和其他数据法律（程序编号 2025/0360(COD)），目前仍处于欧洲议会委员会审议阶段。
背景
人工智能法案时间表的制定方式
《人工智能法案》于 2024 年 8 月 1 日生效，并设定了分阶段适用日期，以便其所有规则到 2027 年 8 月 2 日前均开始适用。第 5 条中的禁令最先适用，自 2025 年 2 月 2 日起生效，同时适用的还有人工智能素养义务。针对通用人工智能模型提供者的义务随后于 2025 年 8 月 2 日生效，并由 2025 年 7 月发布的一项自愿行为准则提供支持。使大部分其余规则开始适用的一般日期为 2026 年 8 月 2 日。附件 III 系统的高风险规则原定于该日开始适用，而受监管产品中的人工智能（附件 I）适用相关规则的时间则晚一年。
高风险制度依赖于协调标准；这些标准使提供者可获得符合性推定，也依赖于各国的市场监管机构和公告机构。两者的落实都晚于预期。成员国须在 2025 年 8 月 2 日前指定本国主管机关；一项于 2025 年 9 月发布、涵盖 18 个欧盟国家的行业调查发现，大多数国家到该日期尚未完成指定。欧洲标准化工作也落后于原定时间表。
立法进程
委员会于 2025 年 11 月 19 日提交了《人工智能综合修订案》（COM(2025) 836），作为更广泛简化方案的一部分。欧洲议会和理事会迅速展开谈判：理事会代表于 2026 年 5 月 13 日通过函件确认，理事会将批准临时协议；欧洲议会则于 2026 年 6 月 16 日通过一读立场，体现了该协议。理事会于 6 月底给予最终批准，该法案于 2026 年 7 月 8 日签署。序言第 46 条以需要“毫不迟延”地确保法律确定性为由，说明该法案为何在公布后的第三日生效；当时一般适用日期即将到来。
序言所述的理由
序言第 2 条指出，“标准制定的延迟”以及“国家层面治理和合格评定框架建立的延迟”，导致合规负担“重于预期”。序言第 40 条补充说，标准、共同规范和指南的延迟出台，以及国家主管机关的延迟设立，“危及高风险义务的有效适用”，并可能导致实施成本大幅增加。序言还强调，修订不应降低对健康、安全和基本权利的保护水平。
分析
发生了哪些变化，哪些没有变化
| 条款 | 综合修订案之前 | 《条例（EU）2026/1744》之后 |
|---|---|---|
| 禁止的实践（第 5 条） | 自 2025 年 2 月 2 日起适用 | 未变；关于未经同意的私密影像和 CSAM 生成的新禁令自 2026 年 12 月 2 日起适用 |
| 人工智能素养（第 4 条） | 提供者和部署者必须“确保”工作人员具备足够的人工智能素养 | 改为较宽松的义务，即采取措施支持人工智能素养；委员会和成员国应支持运营者 |
| 通用人工智能模型 | 自 2025 年 8 月 2 日起适用 | 未变；另由人工智能办公室对基于通用人工智能模型构建的某些人工智能系统进行专属监督，并获得新的执法权力（第 75 条和第 75a 至 75d 条） |
| 透明度义务（第 50 条） | 自 2026 年 8 月 2 日起适用 | 未变；已投放市场的生成式系统，其机器可读标记要求的宽限期延至 2026 年 12 月 2 日 |
| 高风险系统，附件 III | 自 2026 年 8 月 2 日起适用 | 自 2027 年 12 月 2 日起适用 |
| 高风险系统，附件 I 产品 | 自 2027 年 8 月 2 日起适用 | 自 2028 年 8 月 2 日起适用 |
| 公共机关使用的既有高风险系统 | 须于 2030 年 8 月 2 日前合规 | 未变 |
| 国家监管沙盒 | 须于 2026 年 8 月 2 日前投入运行 | 须于 2027 年 8 月 2 日前投入运行 |
| 使用特殊类别数据进行偏见检测 | 第 10 条第 5 款，仅适用于高风险系统提供者 | 新增第 4a 条，提供范围更广的法律依据，但须遵守严格必要性保障措施 |
其他变化在技术层面有所调整，但影响重大：为中小企业和新增的小型中型市值企业类别简化文档要求并实行相称的质量管理；对于提供者依据第 6 条第 3 款评估为非高风险的系统，减轻其注册信息要求（但注册仍属强制）；允许基本权利影响评估重复使用数据保护影响评估；设立由人工智能办公室运营的联盟级沙盒；以及推定符合《网络韧性法案》要求的高风险系统满足《人工智能法案》的网络安全要求。
为什么这对公共行政具有重要意义
附件III很大程度上是一份国家职能清单：获得基本公共服务和福利、移民、庇护与边境管控、执法，以及司法和民主进程的管理。对于这些用途，核心保障措施（风险管理、数据治理、技术文档、日志记录、人工监督、准确性与稳健性，以及部署者的义务，包括公共机构开展基本权利影响评估）如今将比最初计划晚十六个月生效。
有三项因素减轻了这一影响。第一，相关禁令已经适用，包括禁止社会评分以及某些远程生物特征识别用途。第二，《通用数据保护条例》（GDPR）关于自动化决策的规定，以及欧盟法院在SCHUFA案（C-634/21）中对这些规定的解读，不受影响。第三，2027年12月2日之后新投放市场、供公共机构使用的系统，必须自该日起合规；2030年的期限仅适用于在第三章规定的日期之前已经投放市场的系统，除非这些系统发生重大变更。
政府应重点关注2030年这一日期。许多公共部门工具是定制开发的，使用周期长，而且是在规则适用之前采购的。在2030年8月2日之前，这些遗留系统可以继续运行而无须满足高风险要求，除非其设计发生重大变更。对于曾导致Robodebt事件和荷兰儿童保育福利失误的这类决策系统而言，这是一段漫长的过渡期。
简化还是放松监管？
欧盟委员会和共同立法者将《综合法案》描述为在不降低保护水平的前提下实现简化。批评者——包括一些民间社会团体和投票反对该法案的欧洲议会议员——则认为，时间表的变更和较宽松的AI素养义务，是监管转向放松的第一步。两种解读都可以从文本中找到依据。延期明确与标准和主管机构尚未到位有关，日期是固定的，而非没有期限，AI办公室也获得了执法权。另一方面，AI素养义务是永久削弱，而非延期；遗留系统豁免则使公共部门的部署在数年内不受该制度约束。这究竟是暂停还是退却，将取决于接下来发生什么：标准是否在《官方公报》上公布，主管机构是否配备人员，以及2027年12月之前是否会有进一步修订。
另一项综合法案
《人工智能综合法案》与规模更大的《数字综合法案》（COM(2025) 837，程序编号2025/0360(COD)）分别推进；后者拟修改GDPR、关于Cookie的《电子隐私规则》以及欧盟数据法律体系。该案由欧洲议会的ITRE和LIBE委员会联合审议，报告员为Aura Salla（EPP）和Marina Kaljurand（S&D）；截至2026年10月，立法观察站仍将其列为等待委员会作出决定。任何关于GDPR中个人数据定义或自动化决策规则的修改，其对公共部门人工智能的影响都将大于《人工智能法案》的时间表调整，而这一问题仍未有定论。
后续关注事项
- 标准。 是否能及时通过并引用高风险 AI 的协调标准，以赶上 2027 年 12 月。综合性法案要求委员会“不得无故拖延”地向标准化机构索取交付成果。
- 国家主管机关。 每个成员国是否都已指定并为市场监管主管机关配备资源，并且至少有一个监管沙盒在 2027 年 8 月 2 日前投入运行。
- 公共机构指南。 欧盟委员会关于高风险分类以及基本权利影响评估模板的指南；公共部署方将依赖这些指南。
- 2026 年 12 月 2 日禁令。 如何执行禁止生成未经同意的私密图像和儿童性虐待材料的新禁令，包括文本对提供者与部署方所作的区分。
- GDPR 综合性法案。 就程序 2025/0360(COD) 进行的委员会表决，以及理事会授权。
- 进一步延期。 序言要求“及时”落实支持措施，以“避免进一步延误”。如果在 2027 年 12 月前再次延期，将表明问题不只是时间安排。
来源
- Regulation (EU) 2026/1744 of the European Parliament and of the Council of 8 July 2026 (Digital Omnibus on AI)。欧盟官方公报 L 系列，2026 年 7 月 24 日。
- 欧盟理事会（2026）。Information note 10599/26: Digital Omnibus on AI, outcome of the European Parliament's first reading (Strasbourg, 15-18 June 2026)，2026 年 6 月 17 日（包括欧洲议会 2026 年 6 月 16 日的立法决议及议定文本）。
- Regulation (EU) 2024/1689 (Artificial Intelligence Act)。欧盟官方公报，2024 年 7 月 12 日。
- NicFab（2026）。Digital Omnibus on AI: Regulation (EU) 2026/1744 is published in the Official Journal，2026 年 7 月 24 日（对最终文本和日期的分析）。
- 生命未来研究所。AI Act Explorer: Digital Omnibus on AI（合并后的修订文本）。
- 欧洲议会，立法观察站。Procedure file 2025/0360(COD): Simplification of the digital legislative framework (Digital Omnibus))。
- Cullen International（2025）。EU AI Act implementation: only a few countries have designated AI Act enforcement authorities，2025 年 9 月 30 日。
- 欧盟法院（2023）。Judgment in Case C-634/21, OQ v Land Hessen (SCHUFA Holding (Scoring))，2023 年 12 月 7 日。